淺談如何完善應急管理體系建設

葉文強

摘 要：由于傳統和非傳統、自然和社會、國內和國際風險矛盾交織并存，今后可能是我國各類突發事件風險不斷積累甚至頻發的時期，對經濟民生會造成重大傷害。隨著應急管理部的組建，標志我國邁入現代應急治理新階段。應急管理是政府公共治理的重要組成部分，在全面深化改革進程中，要不斷完善應急管理體系。本文就我國完善應急管理的重要意義、目標、問題、對策建議進行了研究。

關鍵詞：應急管理體系;重要意義;目標;問題;對策建議

我國應急管理的發展，大致可分為三個階段。一是自新中國成立到2003年，應急管理主要以各政府部門組成，獨立開展所負責領域的事故處置工作。二是從2003年“非典”事件后，開始建立應急預案、體制、機制、法制，到2008年標志著“一案三制”的應急管理體系初步形成。三是從2008年至今的應急管理體系完善階段。逐漸形成了以《中華人民共和國突發事件應對法》為中心，各項法律法規相配套的應急法制體系。

一、深刻認識完善應急管理體系的重要意義。

（一）是加強公眾安全保護的迫切需要。實踐表明，一個國家對公眾的安全保護水平取決于三個維度：一是經濟基礎與生產力水平;二是科學與工程技術能力;三是執政理念、發展模式、價值觀認同。當前，前兩個維度已不是主要障礙，如果自然災害還造成人員傷亡、重大安全事件和事故還頻繁發生，公眾自然把關注焦點和不滿集中在政府執政理念上，如長期得不到解決，必然會影響政府公信力，所以現階段加強應急管理是勢在必行。

（二）是確保國家長治久安的需要。現代城鄉人員高度密集，城市運行和工業生產系統越來越龐大、越來越復雜，各個系統之間的關聯越來越高，使大范圍暴發傳染病、大規模網絡安全事件、核事故等重大突發事件發生率提高。這些事件具有極端小概率、巨大破壞性、高度復雜性的特點，在一個國家或地區很少發生，甚至從未出現過，應對這類危機經驗明顯不足，也很難做出有效的準備和響應，這將是我國未來發展的最主要威脅之一。

（三）是國家經濟社會發展水平的標志性反映。一些原本可以避免的嚴重事故帶來惡劣影響，表面看個人或者個別部門應當承擔很大的責任，實際上由于個人或單一因素對此影響很小，而源于組織性因素、社會性因素和文化性因素的系統結構性缺陷才是同類問題反復出現最主要原因。現在，如果連公眾最基本的生命安全都保障不了，就會使公眾對中國智慧、中國方案產生懷疑。

二、應急管理體系建設目標

我國應急管理體系要滿足：一是必須能夠應對各類突發事件的多種應急;二能有效應對各類不同破壞強度、影響規模和波及范圍的重大突發事件;三是能夠采用多措施，包括政治、經濟、技術和社會各種方法應對災害;四是能夠綜合協調多部門統一行動的活動;五是能夠完成重大突發事件的預防、準備、響應和恢復等多階段的應急管理任務。

三、應急管理體系建設面臨的問題

現在自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等突發事件的關聯性、耦合性越來越強，給完善新時期國家應急管理體系帶來了巨大挑戰。

（一）應急管理系統主要是被動防御理念。目前應急管理部門還停留在機構的簡單歸類與合并上，相當一部分領導和人員還是傳統的安全生產和應急管理理念。傳統的安全生產理念注重的是隱患排查和事故處置，傳統的應急管理把主要工作放在突發事件的緊急控制和處理上。對于事故與災害的全過程治理，安全生產只關注預防和事故處置兩個環節，應急管理只重點關注應急處置環節，是一種被動防御理念。

（二）常態化的運動式監管和應急工作。在安全監管時代，一發生事故就“一刀切”開展專項安全大檢查和大整治。但是，事故此起彼伏，這個整治剛剛開始，那個事故又發生了，又開啟了新一輪“橫向到邊、縱向到底”的整治。而且，這種整治是層層加碼，到了基層數不清到底有多少整治，一線人員疲于應付。在應急管理時代，“運動式”趨勢愈演愈烈，比如某娛樂場所發生火災，立即對所有的娛樂場所開展全方位大整治。

（三）應急救援力量較為分散。地方應急管理部門與國家綜合性消防救援隊伍互不隸屬，除了綜合性消防救援隊伍，大多數地方都沒有自有專業救援隊伍。不少大中型企業建立了自己的專兼職應急救援隊伍，還有一些行業部門通過政府購買服務等方式組建了一些社會搶險救援隊伍。這些應急救援隊伍存在力量分散、裝備不良、訓練不足、素質參差不齊等問題，應急管理部門對這些隊伍的優勢、能力、特長也不了解。

四、完善應急管理體系建設對策建議

通過應急救援，既要減少事故災害，也要減少事故災害給人民群眾造成的損失。

（一）建立規范化的企業本質安全體系。企業要提高本質安全水平：一是生命至上、安全第一的企業文化。每個員工都要把安全理念滲透到骨血里。都想安全、懂安全、要安全，這就是企業文化的重要內容。二是全員安全教育培訓。現在許多企業在這個環節上出問題。最近安全生產事故頻發，主要是安全教育培訓不到位。三是企業要有完備的安全生產規章制度體系。安全事故大都與違規指揮、違章操作、違反勞動紀律有關，使規章制度成為安全生產的可靠保證。四是先進實用的設施設備和完備可靠的安全防護設施。規范操作，就能最大限度地減少事故發生。

（二）建立專業化的安全隱患排查治理體系。現在對企業檢查很多，但檢查往往很不專業，發現不了重要隱患。前幾年有家化工企業發生了一起死亡4人的生產安全事故，在調查中發現，發生事故前十多個小時，該企業接受了一個高級別檢查組的檢查，但這個檢查組發現的問題是哪個標語沒上墻、會議沒開、精神沒傳達，而導致事故的排風扇電線短路卻沒有被發現，因排風不暢，一氧化碳濃度升高而致作業人員中毒死亡。因此，開展專業化的安全隱患排查治理非常重要：

（三）建立實戰化的應急指揮體系。一是把各部門已建成的地質災害、水文、林草防火等監測系統集成起來，改造提升成所需的信息系統，將監測、信息傳遞、預警、應急指揮融為一體，成為高效統一的信息系統。二是要把監測預警、信息報告、應急決策和協調、分級負責應急救援響應等機制建立完善起來，實現決策科學、執行有力，有效應對生產安全事故和自然災害的應急指揮體系。三是應急救援最關鍵的要靠現場指揮，比如發生森林火災，信息系統只能幫我們了解火情火勢、風向風力、天氣狀況等，就要提高現場決策指揮的精確度、科學性和有效性。

（四）建立現代化的應急救援隊伍體系。一是確立相應的職業標準和與之相匹配的職業技能和素養，探索建立符合應急救援職業特點的職務職級管理體系，實行專門管理和政策保障，推動應急救援隊伍實現標準化、規范化、制度化。二是進一步明確應急救援隊伍職責定位，明確承擔服務區域內救援任務，并進行專業理論、技術標準、職業道德等方面的教育。三是研究探索市場經濟條件下應急救援的新模式，健全完善政府購買應急服務的制度機制，有效激發應急管理工作的內生動力;探索以隊養隊，實現隊伍自我“造血”和可持續發展。

參考文獻

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