食用農產品合格證制度試行成效、問題與建議

曾光榮 蔡培華 馮雪 楊力凡 劉洪明

廣元市農業農村局，四川廣元

合格證作為一種質量標識，是生產者對消費者、對社會的承諾，具有一定的法律效力和自我約束力。通過生產者開具、經營者查驗、監管部門核查機制，從“產出來”一側加強質量安全內部控制和誠信自律，生產出合格、優質的農產品，滿足市場需求，讓問題農產品來源可溯、去向可追、責任可查，是全面推行食用農產品合格證制度的初衷。

廣元市位于川陜甘三省結合部，是四川省重要的特色優勢農產品產區，是農產品進出四川的交通要道和物資集散地，是典型的農業市、秦巴山區扶貧重點地區和第二批國家農產品質量安全市。2020 年以來，結合深化國家農產品質量安全市創建工作，按照部、省的試點要求，廣元市制定出臺了工作實施方案，采取有力措施全域、全面推進食用農產品合格證制度地試行。截至6 月底，已有1 482 家主體實施合格證制度，開具合格證4.5 萬張，產品帶證上市5 400 t，試行工作有序、有效推進。

1 主要措施

1.1 政府統籌部署

2020 年1 月，廣元市委、市政府出臺了鞏固農產品質量安全創建成果、持續加強農產品質量安全監管工作的二十二條措施，明確要求落實食用農產品合格證制度試行方案，全覆蓋推行農產品質量安全合格證制度，嚴厲打擊虛假開證、冒名開證等行為，全力打造一批規范化應用生產經營主體。3 月初，市農產品質量安全領導小組制定印發了《2020 年農產品質量安全工作要點》，將打造合格證示范主體納入年度目標任務清單，定量下達到各縣區政府和經開區管委會，其中，大縣區150 家，小縣區100 家，經開區5 家，全市規范達標開具主體不少于905家，發揮示范帶動作用，并嚴格執行四川省農產品生產主體質量安全“重點監控名單”和“黑名單”制度，統籌建立農資和農產品生產經營主體誠信檔案，要求2020 年底前誠信檔案管理完成率100%。

1.2 部門協作推進

廣元市農業農村局和廣元市市場監管局聯合印發了試行方案，成立了推進工作領導小組，明確了工作思路、基本原則、試行范圍、實施方式、實施步驟和保障措施。一是覆蓋本地特色產業。主要在蔬菜、水果、畜禽、禽蛋和養殖水產品等5 類產業試行，和全國、全省要求一致。二是優選帶動主體。試行工作主要選擇食用農產品生產企業、農民專業合作社、家庭農場、“三品一標”生產經營主體、健康養殖場、獲財政資金補貼單位等，要求食用農產品批發市場、大型商場、連鎖超市、綜合農貿市場等開展入市查驗，鼓勵小農戶、個體經營戶參與試行。三是給予適度補貼。主要用于補助合格證打印設備，一般縣區每戶補助3 000 元，全市共購置了智能打印設備235 臺套，部分縣區還統一印制了合格證。四是規范出具流程。按照全國統一格式和內容，采取印制+手寫、機打等方式出具，推行帶碼出證。五是確保全程可查驗。將合格證傳遞與質量追溯管理結合起來，做到來源可溯、去向可追、責任可查。

1.3 主體積極響應

在無公害認證制度面臨改革的當下，合格證制度的試行剛好迎合了生產經營主體的內在需求，同時也滿足了市場經營主體索票索證的要求。全市通過摸底排查，篩選出適合的規模生產經營主體參加農業農村部開展的食用農產品合格證制度解讀線上直播和縣區農業農村局組織召開合格證培訓會議，集中學習試行方案，準確理解和掌握合格證制度的有關要求，增強制度試行的主動性和自覺性。目前，已培育示范帶動主體1 482家，其中，農產品生產企業139家，合作社389家，家庭農場和種養大戶945家，個體農戶和小農戶9家。

2 問題及原因分析

2.1 法律依據不強

目前，食用農產品合格證只是農業農村部出臺的一個管理辦法，尚無上位法的要求，無合法的身份“證明”，不能將其作為生產經營主體責任納入執法監督，不能完全有效形成市場倒逼機制，仍主要采用正面引導、宣傳和督促，包括享受獎補等政策。依據職責，農業農村部門既要負責農業產業發展，又要進行合格監管，既要保數量，更要保質量，工作難度加大。

2.2 生產經營分散

大國小農的基本國情沒有改變，分散農戶仍是農業生產經營主體，特別是在廣大山區，農產品生產點多面廣、上市批次零散、收購販運鏈條長、鮮活易腐周期短等特點鮮明。雖然城市化在加速，但目前全市仍有67萬分散農戶。零散經營為主的“小生產”與千變萬化的“大市場”制約著合格證的全面試行。

2.3 承諾剛性不足

制度設計主要靠生產者自我承諾，缺少檢驗檢測結果的數據支撐，缺乏權威性。在目前誠信體系建設尚不健全的情況下，尤其是“四項承諾”標準高，真實性、可信度等會大打折扣，加之，目前大多數產品的檢測不是全項，生產者、經營者對環境、投入品等產生的危害重視不夠，難以達到“四項承諾”的總要求和國家食品（農產品）質量安全標準。

2.4 數據傳遞不暢

面對買全國、賣全國的農產品大流通格局，特別是蔬菜、水果、養殖水產品等大宗農產品，從基地到批發、零售、消費者等多環節中，質量安全數據、責任傳遞不暢，有“腸梗阻”現象，也存在“責任甩鍋”問題。

2.5 種類差異明顯

在對五大種類試行效果的調研中，發展不同種類有不同的問題，存在種類間差異。如食用菌多數要加工，需要納入食品監管；蔬菜、養殖水產品運輸是混裝，存在多品種、多主體、多批次、多環節等問題；禽肉出證只能代表當時的質量安全狀態，上市還需長途運輸、冷凍保鮮、多證管理（動物產品檢疫合格證、肉品品質檢驗合格證）等；禽蛋面臨休藥期與藥物殘留合格監管難等突出問題，需要調整優化不同種類的試行方案。

3 對策建議

3.1 構建聯合推進機制

除立法外，農業農村部要聯合市場監督管理總局等相關機構建立部級聯合機制，明確責任和分工，強化頂層設計和指導。要加強基地到批發、零售等環節的監管，確保生產、流通過程中的數據責任傳遞的有效性。建議將合格證作為享受“鮮活農產品綠色通道”和入市查證驗物銷售等的政策憑證，強化部級之間的協同推進機制。

3.2 簡化證書合格信息

食用農產品合格證就是一個產品合格的證明，要賦予合格證準確的定義，只要提供產品來源、質量等信息，在讓問題農產品來源可溯、去向可追、責任可查的同時，又能體現產品品質等特性。現行的食用農產品合格證“四項承諾”的關注重點是安全，但安全只是質量的一部分。推進農業高質量發展，實現農產品安全、優質、營養、健康才是“合格證”推行的目標和歸宿，建議取消“四項承諾”。

3.3 調整試行工作方案

按照現有的農產品種類進行劃分，根據不同產品的特點，推行“一類一策”。要堅持與政策獎補等掛鉤，強化信息化和質量追溯建設，簡化操作流程，強化電子證書的推廣和應用，方便出證，提升生產經營者的積極性。

3.4 推進誠信體系建設

應加大基層檢驗檢測體系和監管陣地能力建設，加強培訓、宣傳、教育、引導和行政執法，推進誠信建設、公眾監督和社會共治，尤其將虛假承諾、違規承諾的生產經營主體納入“黑名單”和失信名單，落實“處罰到人”的要求，構建行業自律機制。

總體來說，食用農產品合格證改變了過去農產品默認合格的現狀，解決了上市農產品“無名無姓、來路不明”的問題，推進了產地準出、市場準入和全過程質量控制，是一項重大的制度創設。通過全社會的共同參與和積極努力，食用農產品合格證制度的試行一定會取得滿意的效果，可以有效助推新時代農產品質量安全治理體系和治理能力現代化建設。