鞏固脫貧攻堅成效面臨的困難和問題及其對策建議
——以江西省為例

王長松，彭永樟，彭柳林，陳旭陽

(1.江西省農業科學院 農業經濟與信息研究所，江西 南昌 330200；2.東華理工大學 經濟與管理學院，江西 南昌 330038；3.江西省幫扶開發監測評估中心，江西 南昌 330009)

打贏脫貧攻堅戰是黨的十九大提出的“三大攻堅”戰之一，是中國共產黨對人民作出的莊嚴承諾，是全面建成小康社會的標志性指標和底線任務，也是實現新時代共產黨人歷史使命的必要條件[1]。打贏打好脫貧攻堅戰是促進貧困群眾共享改革發展成果、滿足美好生活需要的重要途徑，是解決發展不平衡、不充分主要矛盾的重要手段，是堅持以人民為中心發展思想的重要體現。當前，脫貧攻堅已經進入沖刺階段和鞏固脫貧成效階段，面臨的任務和挑戰更加艱巨。

1 江西省脫貧攻堅總體成效

近年來，江西省嚴格按照脫貧攻堅戰三年行動決策部署，進一步落實“核心是精準、關鍵在落實、實現高質量、確保可持續”總要求，堅持脫貧攻堅目標和現行扶貧標準，堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，聚焦深度貧困村、特殊貧困群體和影響“兩不愁三保障”的突出問題，強化責任落實，提高脫貧質量，鞏固減貧成效，狠抓扶貧領域作風建設，把扎實推進精準脫貧攻堅擺在突出位置，堅持打好“三大攻堅”硬仗之中硬仗，千方百計提升老區人民福祉，脫貧攻堅目標得到全面落實[2-3]。截至2018年底，江西脫貧攻堅工作達到識別準確率和退出準確率“兩個100%”，綜合滿意度87.89%，高出全國平均水平1.77個百分點；貧困地區農民年人均可支配收入增幅持續高于全省平均水平，全省貧困人口減至50.9萬人，貧國發生率降至1.38%；截至目前，江西已有18個縣(市、區)脫貧摘帽。取得的成績主要包括以下幾個方面。

1.1 “脫貧摘帽”基本完成

2017年井岡山市、吉安縣在全國率先宣布脫貧，2018年6個縣(市)、2019年10個縣(區)先后宣布脫貧。至此，江西24個國定貧困縣已有18個縣(市、區)脫貧摘帽，占到總數的75%。

1.2 “兩不愁”總體實現

近年來，江西重點關注貧困地區民生領域事業發展，全力聚焦“兩不愁、三保障”脫貧標準，切實做到了保基本、兜底線，多做“雪中送炭”，織密筑牢民生保障安全網，有效地推動了“兩不愁”總體實現，道路交通、飲用水安全、教育醫療、通訊、住房均得到了很好的保障[4]。

1.3 “深度貧困”基本消除

把深度貧困地區作為扶貧投入保障的重中之重，重點聚焦全省269個深度貧困村，足額安排落實支持深度貧困地區脫貧攻堅的增量資金，加大對貧困人口多、貧困發生率高、脫貧難度大深度貧困地區的支持力度，支持攻克深度貧困堡壘，為深度貧困村提供有力的財力保障[5]。

1.4 “住有所居”建設任務即將完成

“十三五”期間，全省通過制定易地扶貧搬遷工作規劃、實施方案、項目實施管理辦法、信貸資金管理辦法以及規范項目建設管理、后續幫扶和社區管理等一系列政策措施，有力推動了全省易地扶貧搬遷工作的扎實開展。截至2019年2月底，全省13.1萬易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口已完成搬遷入住，完成率達97%，其中2016年搬遷安置4.2萬人，2017年搬遷安置7萬人，2018年搬遷安置1.9萬人[6]。截至目前，全省易地扶貧搬遷建設任務即將全面完成。

1.5 黨在農村的執政基礎更加鞏固

近年來，全省通過加強農村文化陣地建設和管理、建設好農村書屋、農村文化廣場、選優配強農村“兩委”班子、加強村民理事會等群眾性自治組織建設、深入開展掃黑除惡專項斗爭等多種形式，抓好貧困村的黨組織建設，持續深入推進抓黨建促脫貧攻堅，不斷推動加快完善鄉村治理體系，強化基層干部能力錘煉，農村基層治理能力得到提高，農村基層黨組織凝聚力和戰斗力得到明顯增強[4]。

2 江西省脫貧攻堅面臨的困難和問題

總體上來看，江西省扶貧工作取得了階段性的成績，24個國定貧困縣有序脫貧摘帽，“兩不愁”問題基本得到解決，易地扶貧搬遷建設任務進入尾聲，黨在農村的執政基礎更加牢固，但是鞏固脫貧成效仍然面臨不少困難和問題。

2.1 直接影響目標任務實現的困難

2.1.1 實現全面脫貧任務仍然艱巨 截至2018年底，“十三五”貧困村還有387個沒有退出，其中深度貧困村有192個，占到一半；全省未脫貧人口有50.9萬人，其中因病因殘致貧的占到65%，是貧中之貧、困中之困的“硬骨頭”[7]。部分扶貧產業帶貧減貧作用發揮還不充分，部分貧困群眾自身發展能力較弱，少數貧困戶仍有“等、靠、要”的思想；一些剛剛脫貧的村莊和農戶抗風險能力不強，部分已脫貧戶和收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群體基礎還不牢固，遇困、遇病、遇災重新返貧或新增致貧的風險較為突出。

2.1.2 鞏固脫貧成效形勢依然嚴峻 由于江西屬于革命老區和欠發達地區，自身社會經濟發展總體水平相對不高，自身財力不強、歷史欠賬較多，貧困地區總體底子比較薄弱、發展不足的矛盾仍然十分突出，鞏固脫貧成效形勢依然嚴峻，主要體現在：因病、因故致貧風險依然存在，突發重大疾病或者突發重大事故容易導致家庭喪失勞動力，致貧風險依然存在；因災致貧風險加劇，貧困戶經過產業扶貧實現了脫貧，但由于自然災害、市場風險或國際環境形勢等原因導致產業失敗而負債。

2.1.3 貧困群眾自身發展能力依然薄弱 由于部分扶貧產業帶貧益貧作用發揮還不充分，部分貧困群眾自身發展能力較弱，少數貧困戶仍有“等靠要”思想，一些剛剛脫貧的村莊和農戶抗風險能力不強，部分已脫貧戶和收入水平略高于建檔立卡貧困戶群體基礎還不牢固，遇困、遇病、遇災重新返貧或新增致貧的風險較為突出。

2.1.4 農村人居環境短板依然突出 全省農村基礎設施環境改造提升的投入不足，基礎設施依然薄弱，公共服務配套滯后，與農民群眾對美好生活的需要不相適應。全面落實“四精”理念還有差距，村莊規劃建設質量參差不齊，垃圾污水處理、農業面源污染治理設施建設相對滯后、專業化水平有待提高，全省還有1/3的自然村組沒有開展整治建設，已整治的自然村組建設水平和標準也不高。“重建輕管”的現象比較普遍，村莊環境長效管護亟待加強，非貧困縣和貧困村的農村基礎設施仍然欠賬太多。

2.1.5 村級集體經濟基礎仍然薄弱 全省貧困村數量眾多，貧困村村集體經濟基礎薄弱，集體經濟收入結構單一，沒有產業基礎，集體資產收益性差。部分已脫貧的貧困村其集體經濟收入主要來源于“光伏扶貧”，而伴隨著光伏“5·31新政”的出臺，光伏扶貧產業面臨上網標桿電價下跌、維護資金缺少、政策扶持逐漸弱化等諸多問題，隨著脫貧攻堅任務目標的實現，村級集體經濟收入可能出現斷崖式下降，將嚴重影響脫貧攻堅成果的鞏固和美麗鄉村建設的可持續發展。

2.2 長期需要解決的問題

2.2.1 扶貧產業發展質量不高 農業產業扶貧是全省扶貧產業的“重中之重”，但農業產業扶貧總體發展質量不高，主要表現為：穩定糧食生產難度加大，農業產業結構不優，高效優質特色農產品不多，農產品精深加工不足，農產品品牌不響，全國領軍農業龍頭企業不多，企業創新能力不強，上規模加工企業中建立研發機構的不到35%；農產品安全監管、農業農村防災減災、動植物疫病防控壓力較大；農業扶貧產業“龍頭帶貧”機制單一，利益聯結機制不健全。

2.2.2 保持農民收入持續增長壓力大 種糧成本居高不下，種糧戶收益在下降；自然災害、疫情疫病對農業生產的影響難以管控。大部分村集體經營性資產未盤活，村集體經濟總體造血功能差。中美貿易戰對實體經濟產生較大影響，轉移農民就業壓力較大，增收渠道不穩定。

2.2.3 增加“三農”投入壓力加大 受減稅降費等政策性減收因素影響，財政收支矛盾更加突出，增加財政“三農”投入壓力進一步加大；財政資金引導帶動作用發揮不足，涉農資金仍然存在多頭管理、使用分散等現象，資金整合機制還需進一步健全；農業農村擔保體系不發達，特別是政府背景擔保公司，擔保放大倍數不高；與農村日益增加的金融需求相比，農村金融機構創新意識不夠，金融產品和服務創新不足，貸款難問題依然十分突出。

2.2.4 農村環境治理短板依然突出 全省農村投入不足，基礎設施依然薄弱，公共服務配套滯后，與農民群眾對美好生活需要不相適應。全面落實“四精”理念還有差距，村莊規劃建設質量參差不齊，垃圾污水處理、農業面源污染治理設施建設相對滯后、專業化水平有待提高，全省還有1/3的自然村組沒有開展整治建設，已整治的自然村組建設水平和標準也不高；“重建輕管”的現象比較普遍，村莊環境長效管護亟待加強，非貧困縣和貧困村的農村基礎設施仍然欠賬太多。

3 鞏固脫貧攻堅成效對策建議

伴隨著脫貧工作的不斷深入和推進，扶貧政策陸續補充完善，前期投入資金作用顯現，脫貧攻堅成效將得到不斷鞏固和提升。但是由于剩余的脫貧攻堅任務大多是貧中之貧、困中之困，都是“難啃的硬骨頭”，筆者認為應當著重關注以下幾方面。

3.1 下足“繡花”功夫，精準識別四類對象

隨著前期脫貧攻堅政策的有力推行，通過產業扶貧、教育扶貧、就業扶貧、生態扶貧、健康扶貧等多項措施疊加，政策實施效果逐漸顯現，原有的貧困群體出現一定程度的分化。大致可以將原有的貧困群體分為極少數的深度貧困人口、收入水平略高于建檔立卡貧困戶的邊緣人口、相對貧困人口。

3.1.1 精準識別是打贏脫貧攻堅戰的首要工作 只有精準識別貧困群眾，才能更好地鞏固脫貧成效，落實好幫扶發展政策，確保真正的貧困群眾從中受益。因此，應當繼續把握精準扶貧、精準脫貧這一基本方略，對不同類型的貧困群眾實行精準識別、精準施策、精準幫扶、精準管理、精準評估、精準退出、精準考核等措施，確保把精準貫徹到鞏固脫貧攻堅成效過程當中，以“繡花”的功夫做好精準識別文章，全面提高精準識別質量，確保應進則進、應退則退，實現動態管理、分類施策。

3.1.2 做到分類施策、精準施策 對剩余的極少數貧困人口，要繼續落實各項幫扶政策，確保實現脫貧；對已經脫貧的貧困戶，要開展“回頭看”，實施跟蹤和動態監測，確保遇困不返貧、遇病不返貧、遇災不返貧，建立“返貧監測”預警機制，加強對脫貧人口的監測，做好突發困難的臨時救助；對收入水平略高于建檔立卡貧困戶的邊緣人口，要研究解決辦法，統籌資源適當解決一些亟需的現實問題，防止出現新的貧困人口；對每一個發展階段下的相對貧困人口，要解決發展、共享的問題。

3.2 走出“新路子”，繼續做好4項工作

為了鞏固脫貧攻堅成效，有效防止返貧，必須堅持“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監管”原則，不斷加強領導、強化保障，充分發揮基層組織作用，圍繞鞏固提升脫貧成果持續攻堅，不斷加大對4類對象的幫扶力度，全面鞏固提升脫貧成果[8]。

3.2.1 推行“一把手”脫貧攻堅負責制 繼續保持扶貧工作力度，工作的重點轉向主要解決相對貧困問題。繼續嚴格執行黨政一把手對脫貧攻堅負責制，落實“五級書記”主體責任，健全各級黨委政府專題研究調度、共同推進的脫貧攻堅工作機制。進一步壓實行業部門扶貧責任，鼓勵支持各級行業部門細化實化舉措，研究鞏固脫貧攻堅成效的行業考核辦法，筑牢整體聯動、密切配合、合力推進的攻堅格局[9]。

3.2.2 充分發揮基層組織作用 繼續加強扶貧隊伍建設，特別是抓好駐村扶貧工作隊和干部結對幫扶工作，繼續選好用好第一書記，研究構建第一書記的選派、考核、提拔長效機制，繼續強化各級黨政企事業單位扶貧責任。選好配強貧困村第一書記和扶貧工作隊，選好配強貧困村黨支部書記，探索建立扶貧工作隊與村兩委同考核、同選拔機制，深入推進黨建促脫貧攻堅，打造一支“不走的扶貧工作隊”；深化鄉村扶貧工作站(室)功能作用，充分發揮基層干部、駐村干部的積極性和能動性，確保精準扶貧在基層有組織保障、有機構管事、有隊伍做事、按規章辦事[9]。

3.3 突出“四扶”措施，健全精神扶貧新措施

加大內生動力培育力度，堅持扶貧同扶智、扶志相結合，改進工作方式方法，引導貧困群眾通過自己的辛勤勞動脫貧致富，提高貧困地區和貧困群眾的自我脫貧能力，發展能力。

3.3.1 堅持扶貧與扶志、扶智、扶勤、扶德相結合 構建“精神貧困”懲教機制，大力開展扶貧扶志“感恩教育”，引導樹立“榮辱底線”，通過“增收激勵法”“積分換物品愛心超市”和村民道德“紅黑榜”曝光臺，健全精神扶貧措施。“紅榜”聚集正向能量，大力宣傳關心集體、勤勞致富、孝敬父母、誠信守法等先進典型和好人好事，講好自主脫貧好故事，視情況給予優惠政策，樹新風、揚正氣；“黑”榜鞭策反面典型，對不贍養父母、好吃懶做、不務正業等不良行為進行曝光，視情況予以政策限制，教育懲戒“失德缺志”致貧對象。

3.3.2 強化教育扶貧、健康扶貧、兜底扶貧政策落實新機制 完善“全面保障”鞏固機制，持續做好貧困人口健康保障、教育保障、兜底保障的落實工作。推進教育扶貧資助政策落實到人，實現貧困家庭子女就學全覆蓋；對貧困人口經保障自付仍困難的探索建立“愛心”救助兜底機制新防線，確保貧困患者住院醫療自付費用不高于10%；切實做到貧困群眾縣域內住院“先診療后付費”“一站式”結算和家庭醫生簽約服務3個全覆蓋，全面落實健康扶貧政策，確保不讓一人因病返貧[10]。

3.4 提升“造血能力”，建立健全八項機制

持續強化“造血能力”提升機制，深化產業供給側結構性改革，推動產業結構升級，依托產業扶貧實現帶貧益貧，依托就業扶貧實現穩崗增收。

3.4.1 打造產業扶貧發展新框架 堅持把發展產業扶貧作為脫貧攻堅的根本之策，在“選準一項主導產業、打造一個龍頭、設立一筆扶持資金、建立一套利益聯結機制、培育一套服務體系”的產業發展框架下，倡導村干部與能人帶頭領辦、村黨員主動參與、村民自愿參與、貧困群眾統籌參與的“一領辦三參與”的產業扶貧合作模式[11]，進一步推動產業扶貧到戶到人，不斷增強貧困地區的“造血”能力。

3.4.2 深化農業產業結構改革 深化農業供給側結構性改革，調整優化農業生產力布局，加快構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧漁結合的現代農業結構。繼續做好國家農村產業融合發展示范園創建工作，促進一二三產融合發展，進一步延伸農業產業鏈，完善利益聯結機制，讓農民從產業鏈增值中獲取更多利益。

3.5 做好“有機銜接”，開展前瞻性政策研究

脫貧攻堅時期在農村基礎設施、農業生產發展、民生保障等方面積累了一系列有效措施和機制，總結出了諸多脫貧攻堅可推廣至鄉村振興的做法和經驗。當前正處于打贏脫貧攻堅戰與鄉村振興戰略實施的歷史交匯時期，應當鼓勵行業扶貧部門結合鄉村振興戰略的總體要求，扎實推動產業先行促發展，提升基礎設施促共享，進一步增強幫扶效果，主動做好脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接方面的課題研究，力求為上級單位決策部署提供參謀助手作用[12]。