我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)與經(jīng)濟(jì)政策實(shí)踐

王經(jīng)政 秦小麗（宿遷學(xué)院商學(xué)院）

■生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罾斫?/h2>

（一）生態(tài)補(bǔ)償概念的界定具有多樣性

生態(tài)補(bǔ)償是一個涉及多學(xué)科的綜合性問題。生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)學(xué)理論主要關(guān)注如何通過經(jīng)濟(jì)手段優(yōu)化生態(tài)環(huán)境資源的配置，從而提高社會整體的效率與福利。與生態(tài)意義上修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償概念不同，社會經(jīng)濟(jì)意義方面的概念更強(qiáng)調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，同時也兼具修復(fù)之意。除了經(jīng)濟(jì)學(xué)方面的概念理解外，環(huán)境社會學(xué)的主要理論流派也對生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)概念進(jìn)行了分析和反思，它們比較關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償過程中的參與性、公平性等問題，以及生態(tài)補(bǔ)償過程的有效性和合理性。而政治和法律領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償研究則更傾向于如何對生態(tài)補(bǔ)償過程中的產(chǎn)權(quán)界定和補(bǔ)償過程中的權(quán)力關(guān)系進(jìn)行合理區(qū)分。總體來看，生態(tài)補(bǔ)償概念的提出，一方面是認(rèn)可了自然生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)價值，另一方面是確認(rèn)了對人類活動進(jìn)行規(guī)范的必要性。從對國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償概念的分析看出，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牶w了學(xué)術(shù)界流行的生物多樣性價值補(bǔ)償和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)支付費(fèi)用等方面。

（二）本研究對生態(tài)補(bǔ)償概念的理解

因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋舆吔鐣Q定生態(tài)補(bǔ)償政策的適用條件，如果將所有與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)性行為都納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，這會致使生態(tài)補(bǔ)償外延過大，就有可能會使生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂犈c現(xiàn)有的相關(guān)法規(guī)、政策產(chǎn)生矛盾與沖突；同樣的道理，如果將生態(tài)補(bǔ)償僅僅理解為專項(xiàng)基金補(bǔ)助與相關(guān)收費(fèi)，就會使生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐庋舆^于狹窄，這會對后續(xù)的生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施時擬采用的方式、手段等產(chǎn)生制約，進(jìn)而影響生態(tài)補(bǔ)償功能的有效發(fā)揮。所以，生態(tài)補(bǔ)償在進(jìn)行概念外延拓展時既要強(qiáng)調(diào)其基本性質(zhì)與基礎(chǔ)定位，還要注重生態(tài)補(bǔ)償和其他經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)關(guān)系。綜上，作為一種補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償可以理解為利用市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的手段，通過雙向獎懲的方式來協(xié)調(diào)各利益方關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)、維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的目標(biāo)。

■我國生態(tài)補(bǔ)償制度的建立健全

到目前為止，我國已經(jīng)在礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、森林、草原等多個領(lǐng)域?qū)ι鷳B(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了立法并據(jù)，并據(jù)此開展生了不少生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目。

（一）2010年之前的制度建設(shè)

具體來說，1986年，我國頒布了國內(nèi)第一部生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫取吨腥A人民共和國礦產(chǎn)資源法》，對生態(tài)補(bǔ)償方面的相關(guān)內(nèi)容做出規(guī)定。1994年，我國《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》出臺，在一定程度上規(guī)范了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收，推動了我國生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)。2005年，《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》正式出臺，在科學(xué)發(fā)展中進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)越來越受到重視；隨后，《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》在2007年發(fā)布，這些相關(guān)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的建立健全為我國生態(tài)補(bǔ)償工作的有序開展奠定了重要基礎(chǔ)。除了“退耕還林”“退耕還草”等與農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的法規(guī)政策的推出外，2010年《生態(tài)補(bǔ)償條例》被列入立法計(jì)劃，其框架已初步確定，但因涉及的領(lǐng)域較多，加上各方利益在短時間內(nèi)難以協(xié)調(diào)，所以該條例遲遲未能出臺。

（二）2010年之后的制度建設(shè)

2011年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出“建立完善生態(tài)環(huán)境與資源補(bǔ)償機(jī)制”；2012年，黨的十八大明確要求建立環(huán)境污染生態(tài)補(bǔ)償制度；次年召開的十八屆三中全會提出“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”。至此，生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)已上升至國家戰(zhàn)略層面，其總體性的建設(shè)方針也逐步形成。2014年發(fā)布的新《環(huán)境保護(hù)法》明確提出要建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，而同年發(fā)布的《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》則進(jìn)一步加快了國內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建設(shè)。2016年，《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》閃亮登場，這是我國第一份針對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的國家級文件，該《意見》明確了生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖聶?quán)關(guān)系是“以地方補(bǔ)償為主、中央財(cái)政給予支持”。2016年，《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》由財(cái)政部等四部委聯(lián)合發(fā)布，目有是加快流域保護(hù)和治理長效機(jī)制的形成。2020年5月，財(cái)政部等四部門聯(lián)合發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，針對沿黃九省（區(qū)）探索建立黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算體系。

■我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邔?shí)踐

我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐起步較晚，總體來看，國內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償主要是通過開展相關(guān)項(xiàng)目來推行，在實(shí)務(wù)中通常會涉及國家與地方兩個層面。

（一）從國家發(fā)展戰(zhàn)略層面看

黨中央和國務(wù)院一直高度重視生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)建設(shè)中的重要作用，相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要是以生態(tài)建設(shè)工程形式進(jìn)行。為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目的，我國從1978年起開始針對我國西北、華北、東北的13個省區(qū)建設(shè)三北防護(hù)林體系的重大生態(tài)建設(shè)工程，五年后即1983年，云南省試點(diǎn)對礦石開采征收補(bǔ)償金，以促進(jìn)被破壞的生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與及時有效治理。隨后，國家天然林保護(hù)、環(huán)京津風(fēng)沙源治理等大型生態(tài)保護(hù)工程也相繼啟動。從1999年開始，我國先后推出了“退耕還林”“退牧還草”“退田還湖”等一系列生態(tài)工程。這些生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的實(shí)施增強(qiáng)了人們的生態(tài)保護(hù)意識、也在一定程度上保護(hù)了生態(tài)安全。

以“退牧還草”項(xiàng)目為例，根據(jù)我國2001-2010年全國草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)規(guī)劃，我國從2003年起開始實(shí)行“退牧還草”項(xiàng)目，該項(xiàng)目涉及我國西部11個省區(qū)約10億畝的草地。2010年年底，國內(nèi)第一個跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)在安徽省新安江流域啟動，并從2012年起開始為期3年的第一輪行動。從森林生態(tài)效益的補(bǔ)償機(jī)制看，從2013年起，中央財(cái)政無論是對集體和個人所有的國家級公益林，還有國有的國家級公益林，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都給予了不同程度的提升。再以濕地補(bǔ)償為例，2014年國家針對國內(nèi)21個省、自治區(qū)的21處國家級濕地自然保護(hù)區(qū)，共計(jì)安排6.4億元的中央財(cái)政資金，用于濕地補(bǔ)貼生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)。在國家大型生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目開展下，國內(nèi)名區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)與實(shí)踐也在大力推進(jìn)，努力在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時注意生態(tài)環(huán)境的改善。2019年，進(jìn)一步完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制在中央一號文件中被明確提出；針對黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，從2020年起的3年內(nèi)，中央財(cái)政專門安排黃河全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償激勵政策，并以“提升水質(zhì)”“節(jié)約水資源”為核心，以生態(tài)產(chǎn)品價值為導(dǎo)向，支持引導(dǎo)各地區(qū)加快建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（二）從地方政策實(shí)踐層面看

農(nóng)業(yè)大省山東省在2016年制定《山東省大氣環(huán)境防治條例》，在該條例規(guī)范下積極開展大氣環(huán)境治理；東部省份廣東省實(shí)行耕地保護(hù)激勵性補(bǔ)償措施，在全國率先建起基本農(nóng)田保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，起到了很好的示范效果。各地在推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中，也相繼出臺了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴恼咝晕募Ｈ纾?016年安徽省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善大別山區(qū)水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的通知》，就完善政策體系、加大補(bǔ)償投入、加強(qiáng)基礎(chǔ)管理、健全工作機(jī)制、推進(jìn)政策協(xié)同等方面提出了意見；2017年安徽、寧夏等省紛紛印發(fā)加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案，以建立多元化的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制；2019年安徽省出臺《環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法》，有力推進(jìn)了大別山區(qū)的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施。

■我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與政策實(shí)踐的歸納總結(jié)

在中央和地方的共同努力下，我國生態(tài)補(bǔ)償在多個領(lǐng)域有所嘗試與試點(diǎn)，也取得了一定成效。但因?yàn)槲覈鷳B(tài)補(bǔ)償工作比國外同類工作啟動晚，總體上看國內(nèi)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償立法、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償政策框架構(gòu)建等方面仍處于探索階段。由于缺乏統(tǒng)一的立法基礎(chǔ)和中央層級的協(xié)調(diào)，目前我國的生態(tài)補(bǔ)償主要特征是部分行業(yè)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償開展較快、省級行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償趨于整合、跨行業(yè)綜合型生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展較慢、跨省區(qū)與跨流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)難度較大。目前流域生態(tài)補(bǔ)償已在我國省級層面順利開展并得到有效推廣，其在實(shí)踐中有兩種基本類型：一是“水質(zhì)提升補(bǔ)償”，二是“水質(zhì)惡化補(bǔ)償”。經(jīng)過各方努力與配合，目前已初步形成以流域生態(tài)保護(hù)為紐帶的囊括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、工業(yè)在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償范疇。近2年，國內(nèi)部分省份已開始整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等生態(tài)補(bǔ)償，出臺了相應(yīng)的地方生態(tài)補(bǔ)償條例。但跨省區(qū)、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償由于缺乏制度保障和中央有效協(xié)調(diào)，還未形成成熟的綜合性生態(tài)補(bǔ)償制度，這是隨后一段時期我國生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與政策實(shí)踐的一個關(guān)注點(diǎn)。