農村土地流轉現狀與存在問題研究

[摘要]農村土地流轉是我國針對農村土地改革所制定的利民政策，也是我國農業現代化的必經之路，隨著時代發展農村土地流轉已經全面實行，極大的促進了我國農業經濟發展，但在實際過程中農村土地流轉也存在一些不完善的狀況，需要加強對農村土地流轉的規范管理。基于此，本文整合了相關工作經驗，對農村土地流轉現狀進行了分析，對其中的出現的問題進行了匯總，并根據實際情況提出了“政府監管要具有長效機制、承包者權利要具有長效性、經營者權利要具有價值性”三點措施。

[關鍵詞]農村;土地流轉;現狀;問題

[中圖分類號] F323.211

[文獻標識碼]A

農村土地流轉的最終目的是解決“三農”問題，實現鄉村振興。土地作為農民的命脈，是我國產業經濟的支柱之一，農村土地流轉的三方關系主要為政府做擔保，其主體是土地承包方，客體是土地經營權，其流轉方式是多種多樣的，流轉的原則是自愿平等協商。它是土地承包經營權在流轉過程中與其他生產要素相結合，實現農業生產利潤最大化的一種重要方式和途徑。但在實際的土地管理中筆者發現部分土地流轉過程中會出現一些問題，經過匯總其主要問題為缺乏制度體系的管控、缺乏實際的政策普及與力度、缺乏長效保障機制等，問題的解決為政府監管形成長效機制、提升承包者權利的時效性以及保障經營者權利的價值性。

1 農村土地流轉現狀

我國作為農業大國，農業是國民經濟生產的基礎，如何加強農業和鞏固農業基礎地位是時代命名下的重要課題，筆者對于加強農業農村經濟發展而言，穩定和發展農村經濟具有重要戰略意義，而發展農村經濟的核心是土地問題，如何做好土地問題的文章，完善土地承包權的相關體系對于發展我國農業經濟而言具有決定性作用。

例如，構建我國良好農村土地制度的一個重要方面就是要建立科學合理的農村土地承包經營權的流轉機制，以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發利用率，發展我國農村經濟。同時，農民土地權益的主要問題是給予農民土地財產權，筆者認為傳統農村土地承包體系有極大的不穩定性，因此現階段所要做的是根據新一輪的《土地管理法》賦予農民穩定的土地財產權，強化農民土地的長期使用權，同時根據相關法律體系保護好農民手中土地使用權的合理流轉，以杜絕因土地承包體系不完整而造成的法律糾紛問題，從而保障農業的可持續發展。

另外，農村土地土體承包經營權是一項重大工程，它的價值依據主要是農村地區以農民為主的土地改革發展之上，我國作為一個農業大國，農業設施建設關系著我國國民經濟的發展以及經濟結構調整的重要性，農村土地土體承包經營權的實施從宏觀上看，調控我國國民經濟結構以及發展我國綜合實力的重要途徑以及建設現代化社會主義強國，走中國特色社會主義道路的必經之路，從微觀上看則是推動現代化農業發展的重要途徑，保障農民收入，提高土地利用率的重要工程，所以農村土地土體承包經營權的價值依據需要從宏觀上和微觀上兩個方面去分析和探索。

發展農業產業化經營，可以促進農業和農村經濟結構戰略性調整向廣度和深度進軍，有效拉長農業產業鏈條，增加農業附加值，使農業的整體效益得到顯著提高，農業生產的核心競爭力是農村土地能否為農民帶來可觀的受益以及改變現階段農村土地使用率，這也是農村地區土體承包經營權價值依據的另一方面。

2農村土地流轉問題

2.1 缺乏制度體系管控

制度體系管控是農村土地流轉問題的第一要點，農村土地流轉在我國雖然已經得到了一定的普及，但無經驗及無規律可循的弊端也逐步顯現，因此在土地流轉過程中常會出現流轉操作不規范，程序不穩定的情況出現，一方面是由于部分農民缺乏法律意識，另一方面是土地流轉程序只是雙方的口頭約定，并無法律依據，致使雙方在達成協議之后容易發生爭執和糾紛。同時，我國雖然頒布了《農村土地承包法》等法律，允許農民依法流轉土地，但對農村土地流轉的程序價格和管理缺乏明確的規定，這樣就導致許多經營戶雖然簽訂了合同，但合同內容和條款不明晰，流轉雙方缺乏在責、權、利關系上的明確規定，為以后的合同糾紛留下了許多隱患。

另外，政府部門缺乏制度體系的管控。有些地方政府部門為追求所謂的“政績”在土地流轉過程中大擺“形象工程”，影響了黨和國家政策實施的普及性，也在很大程度上損害了農民的利益，也有一些不法分子為了個人利益不惜哄騙不知情的農民，在農民不知情的狀況下大肆引入商戶或大戶經銷，使得部分農民的基本生活無法得到保障，這種現象嚴重制約著農村生產力的發展，制約著土地資源的優化配置。

2.2缺乏實際普及力度

土地流轉是指土地使用權流轉。如果雙方達成合作意向，就需要簽訂土地流轉合同，用來保障雙方的權益。土地流轉作為我國基于農業改革發展的一項惠民政策應被提倡和推進，但在實際的普及工作中，部分農民無法理解土地流轉的規則，致使一些不法分子以土地流轉的形式租用了大規模農民用地，農民對于自己土地的流轉動向自始至終都不清楚，同時缺乏相關政策的普及使得部分農民僅僅以口頭承諾為協議，缺乏一定的法律意識，因此筆者認為普及土地流轉的相關政策是推動和保障土地流轉過程順利進行的重要一點。

另外，在一些地區雖然土地流轉的政策也進行了普及，但普及的力度和深度卻差強人意，多數普及相關政策，具體細則對于農民來說卻不知情，致使最后出現問題農民無法維權，因此強化和深化普及力度同樣是一個重點。筆者認為在土地流轉普及工作中必須要先讓農民清晰土地流轉有哪些形式，其中轉包、出租、入股、互換、轉讓等問題如何落實到實際。

2.3缺乏長效保障機制

構建農民社會保障的長效機制是一個復雜的社會系統工程。需要包括國家、各級政府、農民及社會各界共同努力參與才可能實現。長效保障機制的建立應包括法律、制度等，建立長效保障機制更應該給予農民更多的選擇權。包括土地流轉過程中出現問題應到哪申訴？同時，根據相關政策法規為農民普及相關法律意識，如流轉土地的用途問題，必須嚴格遵守《農村土地承包法》和《農村土地承包經營流轉管理辦法》的有關規定，不得以調整產業結構、發展農村經濟等理由擅自改變原有耕地的農業用途。

在實際管理中可由政府部門牽頭嘗試建立農業產業化發展機制，發揮土地流轉規模、效應。以發展龍頭企業、農民專業合作經濟組織為重點，采取“公司（協會）+農戶”、“公司（協會）+基地+農戶”的經營模式，促進農村集體土地向公司、農業生產基地集中。

3農村土地流轉問題的解決

3.1 政府監管要具有長效機制

政府監管的長效性機制要統領土地流轉的各項工作，包括土地流轉政策的實施、土地流轉政策的普及、農民權益的維護、承包者權利的界定、經營者權利的價值性等。政府監管的長效性機制也要加大對相關資料的保存、審核力度，包括在交易過程中的數據和信息等，政府監管要將土地流轉形式進行公開化和透明化，并加大土地流轉后雙方回訪力度。

政府部門可根據當地土地流轉過程的實際情況出臺具有針對性的文件，在農村土地流轉的過程中，必須尊重市場規律，保護農民合法權益。而要實現這些就要求政府轉變自身職能，克服其在土地流轉中的“越位”、“缺位”、“錯位”等現象，政府要充分發揮其有形的手的作用，引導農民，將土地流轉納入市場，讓其參與競爭，同時也要為農民提供有效的信息，使其能隨時洞悉市場，更好地把握市場形勢，實現土地資源利用的最大化。同時，政府還應該發揮監督作用，監督土地流轉的程序是否合法、土地流轉的合同是否規范、土地流轉的行為是否合理。禁止一些以土地流轉為名義的隨便改變農地用途和違背農民意愿強制流轉的不良行為。

3.2承包者權利要具有長效性

保障承包者權利是推進土地流轉工作效益性的重點工程，承包者權利的長效性保障機制需要以政府部門牽頭執行，從根源上保障承包者的權利。一方面是制度問題，土地承包者的權益保障在于不斷推進農村集體產權制度改革，在集中解決農村土地經營權流轉方面，制度問題一直都是一個重要的議題，國家在一直要求建立起規范制度必須要集中解決農村土地經營權流轉的問題，針對其中的問題，如土地租聘時間較短，流轉市場緩慢等問題，要注重以制度的方式界定承包主體和農民的土地權利。如，哪些土地由村集體發包，哪些由村民小組發包，農民有哪些處分權等問題，要及時制定有關指導和規范土地流轉的配套措施，明確土地承包經營權流轉的操作程序。

另外，承包者權利的長效性要以法律法規的保障為基礎，打破承包者與經營者之間的口頭協定，大力普及政策實施的好處，避免出現因口頭協定造成承包者權利丟失，經營者經營不善的問題出現。同時，要做到設定抵押權在承認農地使用權可以自由轉讓的前提下，亦應當允許農地使用權可以設定抵押。以農地使用權設定抵押權，同樣要依法進行登記，同時要建立起流轉糾紛調解的長效機制，根據黨和國家的相關文件規定承包者對土地權利用途的一致性，要求承包者無論處于何種狀態下，均不能改變農業用地的用途。

3.3經營者權利要具有價值性

經營者權利保障的價值性在于對于土地的經營必須具有一定的權益保障，經營者權利的價值性發揮要建立在規避租地風險的基礎上，如要引導土地承包者要在充分知情的狀況下進行流轉土地，而經營者也是如此，杜絕出現口頭協定的流轉方式，在經營過程中也要保障土地流轉合同的正規合法，一份具有法律效應的合同是解決土地糾紛的關鍵，一定要做到以政府部門牽頭為主，土地確權一定要重視，確權后頒發的土地承包經營權證也是農民權益的法律保障之一。

另外，發現問題及時向當地國土資源部門反映，若反映無果，可向人民法院提起訴訟。無論是承包者還是經營者在土地租聘合同簽訂時一定要注意土地租賃的價格及支付方式、土地租賃的期限、土地租賃的用途、土地租賃的邊界這幾方面的問題。經營者權利的價值性另一個表現筆者認為主要是農村土地流轉的市場化效能，政府方面可以幫助經營者打通企業與農戶的合作通道，探索出更多的基于農業經濟用途的土地流轉形式，從而提升土地流轉價值。

總之，農村土地流轉是推進農業現代化的重要舉措，更是實現農業經濟發展和農業資源均衡調配的良方。因此，在農村土地流轉過程中必須要認清流轉問題的癥結，不斷完善相關法律法規，強化政府管控職能，從而推進土地流轉的持續性發展。

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[收稿日期] 2020-06-08

[作者簡介]李兆庭（1972-），男，山東臨沂人，農經師，本科，研究方向：農村經營管理。