生態(tài)村建設(shè)中政策執(zhí)行的影響因素研究
——以互動模型為視角

張晶，方彬彬

（華東政法大學(xué)，上海 201600）

1 問題的提出

1978年改革開放以來，我國許多地區(qū)開始建設(shè)生態(tài)村，文明生態(tài)村的建設(shè)是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中生態(tài)文明建設(shè)的具體體現(xiàn)，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有重要的意義。生態(tài)村建設(shè)強(qiáng)調(diào)的是以生態(tài)效益為主的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。但仍存在很多問題：首先，村兩委成員與社會企業(yè)形成合謀的現(xiàn)象依然存在；其次，生態(tài)村規(guī)劃設(shè)計不合理，經(jīng)濟(jì)效益仍然是生態(tài)村建設(shè)主線；村民群體環(huán)保觀念不足。這些問題的存在阻礙了生態(tài)村的有效治理，因此對生態(tài)村建設(shè)進(jìn)行相關(guān)研究是有必要的。

由此中央政府基于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)構(gòu)想提出的頂層設(shè)計與基層一線村委會響應(yīng)執(zhí)行的措施相互配套，推動基層村委會以“試點+擴(kuò)圍”的形式促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策的有序執(zhí)行。基層村委會如何執(zhí)行政策，執(zhí)行成效如何，作為生態(tài)村建設(shè)主要參與主體的普通村民對政策執(zhí)行效果有何看法，其他相關(guān)主體在生態(tài)村建設(shè)的相關(guān)政策執(zhí)行過程中又扮演何種角色都是政策執(zhí)行過程中必然面對的問題。基于此，本文研究在這一過程中有哪些因素影響了生態(tài)村建設(shè)中的政策執(zhí)行力度及效果。

2 相關(guān)概念解釋

2.1 生態(tài)村的概念

20世紀(jì)90年代，生態(tài)村進(jìn)入國內(nèi)學(xué)者研究的視野。目前國內(nèi)學(xué)者對于生態(tài)村的研究基本可分為兩種：對生態(tài)村內(nèi)涵的界定和對生態(tài)村建設(shè)實踐及模式的研究，更側(cè)重生態(tài)改善基礎(chǔ)上農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的發(fā)展。國外學(xué)者從現(xiàn)實的角度在如何籌建、要實現(xiàn)的功能等方面對生態(tài)村進(jìn)行定義。本文采用丹麥學(xué)者RobertGilman在他的報告“生態(tài)村及可持續(xù)的社會”中提出的定義：“生態(tài)村是以人類為衡量尺度，把人類的活動結(jié)合到不損壞自然環(huán)境為特色的居住地中，支持健康的開發(fā)利用資源及能持續(xù)發(fā)展到未知的未來”。

2.2 政策執(zhí)行的概念

從狹義的視角來看，政策執(zhí)行一般被看作是一項政策的具體貫徹與“落地化”實踐的過程。例如保羅-薩巴蒂爾就把政策執(zhí)行定義為一種基本政策的絕對實施過程。廣義的視角則認(rèn)為公共政策執(zhí)行是執(zhí)行者為實現(xiàn)政策執(zhí)行的預(yù)期效果而進(jìn)行的一系列過程與活動的總稱。本文采用陳振明的觀點：政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而使既定的政策目標(biāo)得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。

此外，有關(guān)政策執(zhí)行的研究，國內(nèi)外學(xué)者形成了多種分析模式。本文選取麥克拉夫林的互動模型作為研究的基本框架。該模型認(rèn)為，政策執(zhí)行過程本質(zhì)上是政策執(zhí)行者與受政策影響者之間就目標(biāo)或手段進(jìn)行相互調(diào)適的互動過程，政策執(zhí)行的有效與否根本上取決于政策執(zhí)行者與受政策影響者之間行為的調(diào)適程度。

3 生態(tài)村建設(shè)的影響因素

基于麥克拉夫林的互動模型，文章分別從政策執(zhí)行者、受政策影響者、兩者之間的相互調(diào)適及環(huán)境因素四個角度探究我國生態(tài)村建設(shè)中影響政策執(zhí)行力度與成效的因素。

3.1 政策執(zhí)行者本身

作為生態(tài)村建設(shè)的政策執(zhí)行主體，村兩委在生態(tài)村建設(shè)的政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著重要的作用。各級地方政府響應(yīng)政策上傳下達(dá)，各村委會根據(jù)實際情況，分設(shè)生態(tài)村建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、生態(tài)村黨支部、鄉(xiāng)村理事會、鄉(xiāng)賢自治組織、民間行業(yè)內(nèi)自治組織等。

目前我國生態(tài)村建設(shè)處于發(fā)展階段，村兩委干部的能力與素質(zhì)參差不齊，對上級政府政策的解讀可能存在偏差，或是對上級政府的政策過分解讀，忽視當(dāng)?shù)鼐唧w條件而作出決策。我國的生態(tài)村建設(shè)過程中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部的思想停留在發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益的階段，不愿意犧牲經(jīng)濟(jì)利益主動追求生態(tài)效益，出于對自身經(jīng)濟(jì)利益與政治利益的保護(hù)，也可能存在“陽奉陰違”“事不關(guān)己”等現(xiàn)象。

3.2 受政策影響者

普通村民是生態(tài)村建設(shè)中政策執(zhí)行結(jié)果的最直接和廣泛的受影響者。村民的素質(zhì)與能力也會直接影響政策執(zhí)行的有效進(jìn)行。我國部分地區(qū)生態(tài)村建設(shè)依然由政府和村委會主導(dǎo)，鄉(xiāng)村普通村民參與生態(tài)村建設(shè)的主體作用及地位因其參與主體意識淡薄、意愿較低、能力不足等因素而受到影響。

生態(tài)村建設(shè)過程中，其他社會組織以及社會企業(yè)也是直接的政策接收者，是一股參與建設(shè)的重要力量。我國的生態(tài)村缺乏企業(yè)與社會組織的參與建設(shè)，其中企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的重要活動主體，更應(yīng)該積極響應(yīng)政府的政策號召，共同推進(jìn)生態(tài)村建設(shè)發(fā)展進(jìn)程。

3.3 政策執(zhí)行者與政策接收者之間的相互調(diào)適

政策的價值在短期內(nèi)是不明確的。政策執(zhí)行者（基層政府與村兩委）與政策接受者（普通村民與其他相關(guān)社會組織）之間的利益需求、觀點存在較大的差異，必然會出現(xiàn)矛盾。在現(xiàn)今我國的生態(tài)村建設(shè)政策環(huán)境下，政策執(zhí)行者的目標(biāo)首先是：“加快生態(tài)村建設(shè)速度，‘多、快、好、省’的完成上級政府要求”。政策接收者的目標(biāo)多是首先滿足自身的利益需求。再者，有些政策執(zhí)行者盲目追求政治績效，獲得政治資本，而政策接收者則是要在保障自身當(dāng)前利益不受損害的前提下獲得盡可能多的經(jīng)濟(jì)利益。在根本利益需求與價值觀上的差異是雙方產(chǎn)生沖突的根本原因，因而直接影響政策執(zhí)行的成效。消除或解決這一沖突需要政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中充分考慮政策接受者的需求，在充分了解政策接受者需求的基礎(chǔ)上及時調(diào)整政策目標(biāo)和執(zhí)行方式，做好宣傳和解釋工作，減少政策執(zhí)行的阻力。

4 生態(tài)村建設(shè)中政策執(zhí)行偏差的原因——信息不對稱

信息不對稱理論是指市場活動的參與者所擁有的市場特定交易信號是不相等的，有些參與者比另一些參與者擁有更多的信息，而且交易雙方對各自在信息占有上的相對地位都是清楚的。麥克拉夫林的政策執(zhí)行互動理論主要探討的是政策執(zhí)行者和受影響者之間的相互調(diào)適對于該政策執(zhí)行的影響。在生態(tài)村建設(shè)的過程中，政策執(zhí)行者與政策受影響者之間存在明顯的信息不對稱，因而嚴(yán)重影響政策執(zhí)行的成效。

生態(tài)村建設(shè)過程中，村兩委和普通村民是最主要的政策執(zhí)行者和政策受影響者，兩者之間由于參與生態(tài)村建設(shè)的能力、時間的不同，必然對政策執(zhí)行產(chǎn)生不同的看法，基于理性經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”理論，每個人在其經(jīng)濟(jì)活動中都力求實現(xiàn)自身利益的最大化，由于信息的不對稱，雙方都會利用這一客觀條件盡可能為自己謀利，同時可能損害他人利益。村兩委成員和普通村民作為理性經(jīng)濟(jì)人，也會利用信息的不對稱分別追求各自利益最大化，進(jìn)而影響政策執(zhí)行的效果。

信息不對稱阻礙了政策執(zhí)行參與者之間的有效互動。村兩委可能由于沒有完成上級政府的政策目標(biāo)，產(chǎn)生“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象；隨著政策執(zhí)行過程的完成，會出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，在政策執(zhí)行過程中，必然會產(chǎn)生除普通村民外的受益者或受損者，在公共物品提供過程中，由于公共物品消費的非排他性和信息不對稱，政策執(zhí)行者很難了解受影響者對公共物品的真實需求，因此出現(xiàn)的“搭便車”行為會造成公共物品提供不足，進(jìn)而使政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

生態(tài)村的建設(shè)是一個長期性的階段，每個鄉(xiāng)村建設(shè)情況各異，因此需要政策執(zhí)行者基于不同地區(qū)村莊的發(fā)展情況，因地制宜推動發(fā)展。

首先，要發(fā)揮村委會的正向作用。村委會應(yīng)從“管理者”、“領(lǐng)頭人”向“服務(wù)者”、“政策落地化執(zhí)行者”轉(zhuǎn)換，作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的宣傳員、示范員，通過親身示范，調(diào)動鄉(xiāng)村民眾的建設(shè)意愿與熱情，以點帶面推動生態(tài)鄉(xiāng)村的建設(shè)。同時，自覺接受各級政府、社會各界以及鄉(xiāng)村民眾的監(jiān)督，完善鄉(xiāng)村事務(wù)的各項規(guī)章制度和公開制度，推動生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)政策公開、透明的執(zhí)行。

其次，應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)村群眾的建設(shè)主人翁意識，調(diào)動普通村民參與生態(tài)村建設(shè)的主動性與積極性，提高村民生態(tài)環(huán)保意識以及共同參與建設(shè)的意識與能力；發(fā)揮其余相關(guān)主體的協(xié)同作用，形成普通村民、企業(yè)與社會組織多元主體參與的機(jī)制模式，共同助力生態(tài)村建設(shè)。

再次，要節(jié)約信息成本、縮短政策執(zhí)行者內(nèi)部委托-代理的程序，優(yōu)化村兩委與普通村民的互動。政府應(yīng)廣泛應(yīng)用信息技術(shù)，在電子政務(wù)基礎(chǔ)上完善信息公開機(jī)制，實現(xiàn)政府內(nèi)部信息資源共享，同時壓縮行政層級，降低信息傳遞成本。

最后，應(yīng)完善生態(tài)村建設(shè)的政策執(zhí)行環(huán)境，如加強(qiáng)對法治環(huán)境的建設(shè)與宣傳，依法處理涉及生態(tài)村建設(shè)違章違建等事件；村民群體主動提高自身知法懂法守法的能力與素質(zhì)；村兩委及鄉(xiāng)村自治組織致力完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)機(jī)制。