陜西農村反相對貧困長效機制研究

何昕桁，馬岳潮，朱丹青

（陜西科技大學經濟與管理學院，陜西 西安 710021）

貧困和反貧困是當前社會熱點。圍繞貧困的發生機制、貧困深度、貧困的影響、扶貧手段、減貧政策及其成果等相關內容，學界研究成果頗豐。但是，關于在2020年陜西實現脫貧攻堅目標任務后如何有效鞏固脫貧成果、建立反相對貧困長效機制的研究尚處于萌芽階段，理論文獻相對較少。已有理論研究認為，2020年后陜西省的貧困特征將發生變化:由絕對貧困向相對貧困轉變，由農村貧困向城鄉貧困并存轉變，由收入貧困向經濟、社會和生態等多維貧困轉變，由普遍貧困向個體貧困轉變，貧困人群分散化分布。為應對這些即將到來的變化，學界提出，要盡快建立反相對貧困長效機制，鞏固當前精準扶貧成果。

1 陜西省相對貧困現狀

陜西省是一個相對貧困情況突出的大省，多數貧困人口都處于“山大溝深”、資源相對匱乏的偏遠地區，各種基礎設施較為落后，需要投入更多的社會資源來進行幫扶建設。陜西省貧困范圍廣、人口基數大，制約貧困地區經濟發展的許多深層次矛盾沒有得到有效解決。陜南陜北狹長，陜南缺土、陜北缺雨的惡劣自然環境是主要致貧因素，近年來通過國家西部大開發以及當前退耕還林的效益，自然環境對扶貧工作的限制已有所好轉。但是秦嶺北麓進山以后，地理條件非常差，既不具備陜南的光熱、水利資源優勢，又無陜北的土地資源優勢，所以此區域貧困情況仍十分嚴重。陜西省內秦巴山區、呂梁山區和六盤山區，在全國標準來衡量下仍為特殊困難貧困縣區，而這三個片區覆蓋我省43個縣。所以，解決陜西省相對貧困問題仍是一項長期的艱巨任務。

據陜西省社科院發布的《陜西精準脫貧藍皮書》顯示：2016年，陜西省脫貧人數達到了130萬，共計有2 907個貧困村退出；2017年脫貧人數達107萬，共計有2 428個貧困村退出。目標2020年實現全省建檔立卡的貧困人口全部脫貧，全面建成小康社會。但是，伴隨著扶貧工作的深入開展，剩余貧困人口的幫扶難度也在不斷提升。首先，勞動力較為充足、生活負擔輕的貧困家庭已經陸續脫貧，剩余的貧困家庭絕大多數都沒有勞動力優勢且家庭成員多是需要照顧的病人或殘疾人。

經過改革開放三十多年的經濟建設，陜西省在經濟發展方面取得很大成效。陜西省地處內陸，經過長期的發展建設，形成了門類全面的工業體系，產業結構已然形成了“二、三、一”梯度的發展態勢。但改革進程和經濟發展相對落后，整體的水平以及實力較弱，且產業布局仍不盡合理，工業產業在全國范圍內缺乏競爭優勢，經濟效益與社會效益低。從另一方面來看，陜西省自主創新能力的缺乏使得經濟發展效率提升的新動力尚未完全形成。因此，陜西省相對貧困問題的解決還面臨著艱巨挑戰。

2 陜西省反相對貧困初步探索

消除貧困，實現共同富裕，是中國特色社會主義的本質要求。陜西省始終堅持實現共同富裕的基本方向，不斷探索反階段性貧困的有效路徑，根據當前貧困現狀，實事求是，逐步提高扶貧標準。

陜西省異地搬遷扶貧的耗費時間長且規模大。在脫貧攻堅戰中，陜西省鼓勵各種企業和創業人員開創社區工廠，易地扶貧搬遷戶被陜西省作為工廠吸納、推動就業的重點對象，截止2020年初，全省社區工廠總數已經達到779家。在第十三個五年計劃期間，陜西省的扶貧搬遷涉及27.3萬戶家庭和92萬人。目前，安置房已基本建成，實際入住率達到91.91%。由于陜西橫貫六盤山、秦巴山、呂梁山，不少貧困人口居住在地質災害頻發的地區，因此解決搬遷問題刻不容緩。自2016年以來，陜西已經完成了24.9萬戶家庭、近85萬人的易地扶貧搬遷工作，到2019年年底，保障房建設任務基本完成，今后在相關政策的實施下，這些貧困人口將走上生產發展、生活富裕的新道路。

發展產業是脫貧攻堅的重中之重。陜西省各級部門在“三農”工作重要論述的指導下，以產業扶貧為總任務，認真貫徹落實省委、省政府的有關決策和部署，恪守初心、承擔使命，加大能源和資金的投入。緊貼產業基礎，統籌安排、發展產業、強化主體、建立健全機制，全力推進全省產業扶貧工作，充分發揮產業發展在反相對貧困中的重要作用，并取得了明顯成效：陜西省產業覆蓋度進一步提升。近年來，按照“貧困村必須有產業覆蓋”“有勞動能力的貧困家庭至少有一個長短結合的產業增收項目”的工作要求，以大產業理念為依據，陜西省引導貧困縣長短結合布局產業，使新型產業最大程度地覆蓋貧困村貧困戶；有效發揮主體帶動作用，推進民營企業“萬企幫萬村”行動，幫助上萬名貧困群眾就業增收；發揮技術服務實效，在全省搭建了“三轉變三結合”的產業扶貧技術服務平臺，改進了傳統技術推廣方式。

多元化金融扶貧措施取得顯著成效。陜西省多市積極推進金融扶貧工作，運用“金融+”的扶貧模式，實現了資金的有效循環，持續為貧困戶提供資金扶持。不僅如此，陜西省政府盤活民營資本，支持民營企業出資設立扶貧小額貸款擔保基金，發揮擔保基金的杠桿作用，降低了貧困人口的借款成本和農村商業銀行的融資成本，實現了多方共贏的局面。

3 陜西省反相對貧困長效機制構建愿景

當前，陜西省在減貧工作中已取得顯著成效，但在相對貧困的治理方面仍沒有建立綜合統一的貧困治理體系，在扶貧政策和投入上存在明顯 的城鄉差異。隨著城鎮化進程的加快，相對貧困問題日益凸顯，給陜西相對貧困治理體系的建立和扶貧政策的完善提出了新的挑戰，日后，陜西省應從以下幾方面著力改進：

一是堅持開發式扶貧。基于國家宏觀視角分析可知，經濟發展是農村減貧的重要內生動力。通過各級政府部門尤其是縣一級政府推行落實開發式扶貧，提高貧困地區與貧困群體自我發展的能力，以經濟發展動力帶動扶貧開發。首先是擴大支農投入，完善農村農貿市場體系，通過政府有效引導貧困地區進入市場，為貧困人口創造脫貧機遇，引導性增強貧困地區、貧困人口的“造血功能”。第二，通過行政立法的方式，完善與農村扶貧制度相銜接五保供養社會的保障制度，有效規避社會保障中有限覆蓋性對相對貧困治理工作的“木桶效應”。城鄉統籌的貧困治理需要構建惠貧利貧性社會保障體系，這是未來扶貧戰略的核心內容，即農村養老保險、醫療保險、最低生活保障、救助救濟有機結合，從制度設計入手，增強脫貧開發源動力。

二是大力推動各項民生工程，緊扣易地搬遷扶貧、產業扶貧、教育扶貧“三大扶貧”工作，建設以基本權利公平為基礎的社會保障體系。在產業扶貧方面，要進一步推動與落實相關責任，加強貧困地區通信、科技等基礎設施的建設，持續深化扶貧開發供給側改革，針對特困地區解決行路難、就業難、飲水不安全等問題，將行業扶貧的責任細化落實至各個項目，進一步推動深度貧困地區社會事業的發展。在提高農村地區基礎設施水平的同時，聚焦于注重教育扶貧，針對貧困人口不同人力資本水平，建立多元化和差異化梯度的教育扶貧方式。針對易地搬遷扶貧，要規范完善易地搬遷扶貧政策的鏈條，有效提高土地利用率，明確政府在易地搬遷工作中的地位。在實施意見，明確 “民生工程”的目標后，要將任務逐一分解攻克，保證對貧困地區的有效扶持。

三是完善扶貧開發的管理機制，將政府各部門的扶貧開發責任明確落實，聚集各部門力量，形成扶貧減貧開發合力。根據對各級政府，對各個行業部門都有了明確的責任，包括項目資金管理、統計監測，扶貧開發的考核機制等，多方面強化檢查監督并嚴肅查處違規行為。政府發揮扶貧工作領導帶頭作用，建立并完善社會各主體可助力的扶貧減貧制度，為各參與主體搭建利益表達平臺，提供制度化的扶貧減貧保障。