加入WTO 20年：中國與WTO互動關系的演進

屠新泉 楊丹寧 李思奇

摘? ?要：加入WTO以來，中國切實履行各項承諾，并成功實現(xiàn)貿(mào)易和經(jīng)濟快速增長。中國的順利融入推動了多邊貿(mào)易體制向著更加平衡和多元的方向發(fā)展。但與此同時，美國等部分WTO成員對中國給WTO帶來的影響產(chǎn)生了一些負面看法，認為WTO的現(xiàn)行機制無法有效應對中國帶來的挑戰(zhàn)，進而采取漠視乃至破壞WTO體制的單邊主義措施打壓中國，以超出現(xiàn)有規(guī)則的理由指責中國。這構成了當前WTO改革討論的核心關注。中國一方面應客觀分析不同成員的改革訴求，盡最大努力尋求合作空間;另一方面要針對具體議題制定靈活的談判策略，努力滿足新冠肺炎疫情后全球治理的新需求。

關鍵詞：WTO改革;對外開放;加入WTO 20年

中圖分類號：F743? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）11-0023-14

2001年12月11日，中國正式成為世界貿(mào)易組織（WTO）第143個成員。加入WTO以來，中國的發(fā)展超出了絕大多數(shù)人在當初的預期。中國在加入WTO之時單方面作出了廣泛而重大的市場準入和規(guī)則調(diào)整承諾，以主動適應和融入多邊貿(mào)易體系。在此后的近20年中，中國切實履行了這些承諾，并為WTO的運行、世界貿(mào)易和經(jīng)濟的發(fā)展作出了實質(zhì)性的貢獻。但是，中國與WTO、中國與世界的關系也在發(fā)生快速而根本性的變化，在WTO改變中國的同時，中國也在影響著WTO的運行方式、利益結構和權力框架。2018年美國挑起中美貿(mào)易摩擦，對中美關系、全球產(chǎn)業(yè)鏈以及多邊貿(mào)易體系造成了巨大破壞，美國反復提及的重要依據(jù)是中國對WTO規(guī)則和精神的違背、中國對多邊貿(mào)易自由化的損害，因而呼吁WTO改革以應對中國帶來的挑戰(zhàn)。應當承認，美國對中國的指責并非孤例。作為當前體系的在位既得利益者，一些發(fā)達國家與美國一樣，對中國的全方位融入所帶來的沖擊心存疑慮和警惕，并試圖通過國際規(guī)則的調(diào)整來加以約束。而對中國來說，如何評估中國與當前多邊貿(mào)易體系的關系，如何看待和應對發(fā)達國家對中國的質(zhì)疑和制約，如何理解中國在WTO中的權利和義務，特別是如何發(fā)揮中國的主觀能動性和積極建設性作用以維護和推動WTO的發(fā)展，是中國更好推動國際國內(nèi)雙循環(huán)必須思考和應對的問題。

一、中國切實履行承諾及中國對世界貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展作出的積極貢獻

加入WTO對2001年的中國來說是一個重大挑戰(zhàn)。1997年亞洲金融危機的余波未平，1998年、1999年中國經(jīng)濟增速下滑至8%以下，雖然2000年勉強達到8%，但2001年再度下滑至7.3%，以至于“保八”成為當時經(jīng)濟增長的一個默認目標。當然更重要的是中國加入WTO的條件相當廣泛、深入甚至堪稱苛刻[1]，對于2001年的中國來說，完整履行如此宏大的國際義務絕非易事。但中國政府從戰(zhàn)略高度將加入WTO的挑戰(zhàn)當作促進改革開放的機遇，發(fā)起了一場全面的WTO規(guī)則學習和執(zhí)行運動[2]。而從結果來看，雖然在加入WTO時作出了重大讓步，接受了眾多諸如特殊貿(mào)易審議政策、特殊保障措施等條款，放棄了很多本該享受的特殊與差別待遇，中國仍然嚴格推進承諾履行，擴大市場準入，執(zhí)行國際條約義務，對世界貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展作出了積極貢獻。

（一）中國切實履行加入WTO時的承諾

評估中國是否履行了承諾，應以中國加入WTO時簽署的法律文件為準，即《中華人民共和國加入世界貿(mào)易組織議定書》（以下簡稱《議定書》）和《中國加入世界貿(mào)易組織工作組報告書》（以下簡稱《報告書》）。根據(jù)《議定書》第1條第2款的規(guī)定，《議定書》及其9個附件、《報告書》第342段所指的相關段落①的承諾，構成《WTO協(xié)定》的組成部分，對中國具有法律效力。具體來說，包含以下部分：

1.修訂相關法律

WTO是以規(guī)則為基礎的國際經(jīng)濟組織，由全體成員共同簽署的一系列國際協(xié)議構成每一個成員必須遵守的國際法律體系。為了實現(xiàn)國內(nèi)貿(mào)易法律體系與WTO規(guī)則的對接，中國自1986年開始“復關”談判的同時就已經(jīng)著手國內(nèi)法律調(diào)整的準備工作。2001年中國加入WTO之后，進行了大規(guī)模的相關法律、法規(guī)的修訂和新立法工作：中央政府清理法律法規(guī)和部門規(guī)章2300多件，地方政府清理地方性政策法規(guī)19萬多件[3]。調(diào)整的相關法律包括：對外貿(mào)易法、貨物貿(mào)易法、服務貿(mào)易法、知識產(chǎn)權法、外商投資法和立法法等。

2.履行貨物貿(mào)易領域承諾

第一，削減關稅和降低非關稅壁壘。中國在大幅降低進口關稅的同時，顯著削減非關稅壁壘，關稅總水平由2001年的15.3%降至2018年的7.5%，關稅約束覆蓋率達到100%，而部分新興市場國家如印度、南非等尚未實現(xiàn)關稅約束全覆蓋。根據(jù)2018年6月WTO秘書處發(fā)布的《中國貿(mào)易政策審議報告》，2017年中國農(nóng)產(chǎn)品平均關稅水平為14.8%，遠低于發(fā)展中成員56%和發(fā)達成員39%的平均關稅水平，超出了對WTO的承諾[4]。2019年中國非農(nóng)產(chǎn)品關稅降至6.5%，顯著低于一般新興市場國家，且和發(fā)達國家美國的距離在進一步縮小，除此之外，中國的所有產(chǎn)品平均關稅、農(nóng)產(chǎn)品關稅也低于大部分發(fā)展中國家（見表1，下頁）。同時，中國按承諾全部取消了進口配額、進口許可證和特定招標等非關稅措施。

在貨物進口方面，中國將進口許可證分為非自動進口許可證和自動進口許可證，自動進口許可證的數(shù)量遠遠高于非自動進口許可證數(shù)量，2017年平均通關時間僅為16.7個小時。巴西雖也將進口許可證分為自動進口許可證和非自動進口許可證，但截至2016年底，非自動進口許可證至少適用于5460個稅目，占巴西全部商品稅目的50%以上，貨物進口流程仍較為復雜。根據(jù)2017年世界銀行營商環(huán)境調(diào)查，向巴西出口商品平均需要63小時和970美元以達到“邊境合規(guī)性”，需要120小時和107美元以達到“文件合規(guī)性”。而在出口方面，相應的數(shù)字分別為49小時和959美元，以及18小時和226美元。巴西的進出庫貨物通關時間遠大于中國，且在進出口上設置了較大的差別待遇。根據(jù)巴西政府的數(shù)據(jù)，2016年巴西所有海關平均通關時間為34.16小時，遠遠高于中國通關時間。印度對全部產(chǎn)品采用進口許可制，部分產(chǎn)品為國營企業(yè)專營，采用進出口代碼（IEC）管理企業(yè)進出口，2019年全年IEC發(fā)行量較上一年下降了7%。根據(jù)最新的印度貿(mào)易政策審議報告，印度最快通關時間為8天零19小時，遠遠大于中國2017年的16.7個小時。從審批程序的復雜程度、清關速度以及進口條件等方面來看，印度開放程度均顯著低于中國。

第二，全面開放外貿(mào)經(jīng)營權。放開外貿(mào)經(jīng)營權是中國加入WTO承諾中最具貿(mào)易擴張效應的貿(mào)易政策調(diào)整。自2004年7月起，中國進出口經(jīng)營權由審批制改為備案登記制，大大提高了企業(yè)外貿(mào)活動的活力，尤其是民營制造業(yè)企業(yè)參與國際貿(mào)易的積極性，這也為隨后中國跨境電商的大發(fā)展奠定了制度基礎。2019年民營企業(yè)首次超過外商投資企業(yè)，成為中國第一大外貿(mào)主體。2019年，民營企業(yè)進出口總額達13.48萬億元，增長11.4%，占中國外貿(mào)總值的42.7%，而2001年時這一數(shù)字僅為6.6%[5]。

第三，履行WTO補貼通報義務。加入WTO之后，按照SCM的通報要求，中國多次將國內(nèi)補貼政策向WTO通報。通報按內(nèi)容不同分為三類：一是根據(jù)SCM第 32.6條要求通報國內(nèi)相關法律、法規(guī)的變更情況;二是根據(jù)《1994年關稅與貿(mào)易總協(xié)定》第 16條第1款、SCM第 25條要求通報國內(nèi)有關補貼政策;三是根據(jù)SCM第 25.11條通報國內(nèi)反補貼措施。截至2018年6月，中國根據(jù)SCM第25條通報國內(nèi)補貼政策共四次，補貼措施涵蓋時間為2001—2014年。

3.履行服務貿(mào)易領域承諾

2007年，中國加入WTO承諾中的服務貿(mào)易開放即履行完畢，開放了WTO分類下的九大類100個分部門。中國按期取消服務領域的地域和數(shù)量限制，不斷擴大允許外資從事服務領域的業(yè)務范圍。根據(jù)商務部相關數(shù)據(jù)，2018年中國新設立外商投資企業(yè)60 533家，同比增長69.8%;實際使用外資金額1349.7億美元，同比增長3%。

從外商投資設立企業(yè)的產(chǎn)業(yè)分布來看，自2005年開始，第二產(chǎn)業(yè)外商投資企業(yè)占比開始逐步下降，而第三產(chǎn)業(yè)開始穩(wěn)步上升。2008年，伴隨著中國逐步放開服務業(yè)市場，第三產(chǎn)業(yè)外商投資企業(yè)數(shù)占比超過第二產(chǎn)業(yè)占比，且2018年達到了73.7%。從絕對值來看，從2005年開始，外商投資注冊企業(yè)數(shù)量穩(wěn)步上升，由于中國產(chǎn)業(yè)升級，經(jīng)濟發(fā)展向著高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，中國第三產(chǎn)業(yè)外商投資企業(yè)增長速度較快，2018年達43.7萬戶，同比增長15.6%。

加入WTO以來，中國服務業(yè)的對外開放除了認真履行服務貿(mào)易具體承諾減讓表外，還致力于超越WTO承諾實現(xiàn)自主對外開放，主動引入國際先進的負面清單管理制度，持續(xù)減少對外國投資的限制措施。2018年6月28日發(fā)布的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2018 年版）》較之前大幅減少了對外商的限制措施，其中對服務業(yè)的限制措施僅限于22個細分領域，并對部分領域列出了取消或放寬準入限制的過渡期，過渡期滿后將按時取消或放寬其準入限制。根據(jù)公告的說明，《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》之外的領域，按照內(nèi)外資一致原則實施管理。

4.履行知識產(chǎn)權保護承諾

知識產(chǎn)權保護一直是中國的核心關切，也是其他國家對中國疑慮較多的領域。從制度層面來看，中國構建了完備的知識產(chǎn)權保護法律體系，并持續(xù)加強了知識產(chǎn)權保護執(zhí)法力度。在立法方面，中國重新修訂《商標法》《反不正當競爭法》《專利法》《著作權法》。在執(zhí)法方面，中國重新組建國家知識產(chǎn)權局，并設立知識產(chǎn)權法院和專門審判機構，提高知識產(chǎn)權案件的執(zhí)法力度和懲罰力度，為知識產(chǎn)權提供了有效保障。1998—2016年，國家知識產(chǎn)權局每年均對外公布《中國知識產(chǎn)權保護狀況》白皮書。根據(jù)2016年《中國知識產(chǎn)權保護狀況》白皮書，2016年，全國行政執(zhí)法機關共查處各類侵權假冒案件18.9萬件，公安機關偵破各類侵權假冒案件1.7萬余件，檢察機關起訴涉及侵犯知識產(chǎn)權犯罪案件3863件、7059 人，審判機關審結各類知識產(chǎn)權案件近17.2萬件。

（二）中國對世界貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展作出重大貢獻

1.中國加入WTO帶動了世界經(jīng)濟和貿(mào)易發(fā)展

中國加入WTO后開放了巨大的市場，提高了WTO的影響力以及覆蓋的人口量和貿(mào)易量，其經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)升級為全球就業(yè)和減貧事業(yè)作出了巨大貢獻。作為擁有14億人口的發(fā)展中大國，中國自身的快速增長本身就是對世界經(jīng)濟發(fā)展和消除貧困的重大貢獻。中國擴大對外貿(mào)易，降低世界商品價格，提升了消費者福利，擴大了對相關產(chǎn)品的需求，繁榮了世界市場。同時，中國還通過對外直接投資帶動其他國家經(jīng)濟增長，通過免關稅和免配額等貿(mào)易優(yōu)惠措施對發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家進行經(jīng)濟貿(mào)易援助，促進了世界經(jīng)濟平穩(wěn)增長。

在經(jīng)濟和貿(mào)易發(fā)展方面，中國加入WTO后開放了巨大的國內(nèi)市場，惠及全球各國，尤其是發(fā)展中國家。2019年中國進出口總額達45 753億美元，其中出口24 984.1億美元，進口20 768.9億美元（見圖1，下頁）。加入WTO以來，中國經(jīng)濟穩(wěn)步增長，GDP由2001年的1.339萬億美元增至2019年的14.343萬億美元，占世界GDP的比重由4%上升到16.3%。2018年中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻率為27.5%，已連續(xù)13年成為世界經(jīng)濟增長的第一引擎，是世界經(jīng)濟穩(wěn)定增長的“發(fā)動機”。同時，中國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進，形成了巨大的消費和投資空間，為全球創(chuàng)造了更多就業(yè)，為全球減貧事業(yè)作出了巨大貢獻。

在對外直接投資方面，據(jù)《2019年中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，2019年中國對外直接投資流量達1369億美元，位列全球第二，存量達2萬億美元，位列全球第二，投資領域向服務業(yè)傾斜，覆蓋國家面極廣。截至2019年末，中國共在188個國家和地區(qū)設立了4.4萬家企業(yè)，以“一帶一路”沿線國家為主，實現(xiàn)了覆蓋面廣、重點突出的效果。同時，投資結構更加均衡，投資領域主要為租賃和商業(yè)服務業(yè)、銀行業(yè)、制造業(yè)和批發(fā)零售貿(mào)易，金融類對外直接投資占比14.6%，非金融類占比85.4%，其中制造業(yè)投資占比14.8%，推動了全球產(chǎn)業(yè)布局進一步優(yōu)化。

同時，作為世界重要的凈資本輸出國，中國積極通過對外直接投資拉動其他國家經(jīng)濟發(fā)展，促進世界經(jīng)濟平穩(wěn)運行。截至2019年末，中國“走出去”企業(yè)外籍員工超過220萬人，拉動了當?shù)鼐蜆I(yè)市場發(fā)展，且部分項目填補了其產(chǎn)業(yè)空白，促進了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展[6]。

2.中國積極參與WTO各項工作

中國自加入WTO之日起，就積極參與WTO的各項工作。第一，積極參與多哈回合貿(mào)易談判，作為WTO 的新成員，中國將自己視為富有建設性的參與者。雖然多哈回合貿(mào)易談判始終未能成功結束，但在WTO所有在2001年之后取得的談判成果中，都離不開中國的貢獻[7]。中國是《貿(mào)易便利化協(xié)議》成功達成的重要貢獻者，且主動放棄了發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇。中國也是唯一一個參與了全部諸邊倡議的金磚國家，包括《信息技術協(xié)議》擴圍談判、《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議》、電子商務談判等。第二，中國積極參與WTO的各項發(fā)展援助和促貿(mào)援助活動。如在南南合作中，中國設立了專有研究機構對合作方式、合作范圍等進行研究，同時為發(fā)展中國家的公務員提供獎學金，以加強其能力建設。許多發(fā)展中國家已將中國和印度確定為發(fā)展中國家最重要的南南發(fā)展合作伙伴與融資來源。2019年12月，第三次關于最不發(fā)達國家與發(fā)展的南南對話在瑞士舉行，為發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家提供了討論WTO改革建議的機會，加大了發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的話語權①。中國積極參加WTO技術援助計劃，通過最不發(fā)達國家加入計劃（TCLAP）為最不發(fā)達國家的實習生提供資源，幫助其更好地解決加入WTO問題，同時幫助最不發(fā)達國家官員參加在日內(nèi)瓦舉行的會議，并組織有關加入問題的圓桌會議。

二、中國的融入和成長對WTO的結構性影響

在中國加入WTO談判的15年中以及加入WTO后最初的幾年里，人們關注的重點都放在WTO將如何影響和改變中國上。這已被中國快速發(fā)展的經(jīng)濟和貿(mào)易發(fā)展成就所證實，而近些年來，世界關注的焦點則更多轉(zhuǎn)向了中國對WTO的影響。中國參與WTO對WTO的包容性和完整性具有天然的積極意義。但不可否認的是，中國巨大的體量以及獨特的體制對現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制的運行和發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)[8]。這種挑戰(zhàn)也不是完全沒有被預料到，但其影響顯然被低估了[9]。未來的WTO改革在相當程度上將圍繞中國體制與WTO體系之間的相互融合而展開。

（一）提高了WTO的包容性、代表性及合法性

中國作為最大的發(fā)展中國家，其加入為WTO接納發(fā)展中國家尤其是經(jīng)濟體制處于轉(zhuǎn)型期的國家提供了先例和經(jīng)驗。同時，中國加入WTO后通過援助和聲明增強了最不發(fā)達國家的法律地位，使得WTO這一國際組織變得更加具有包容性、代表性和合法性。

從1986年正式提出申請，到2001年正式加入WTO，中國付出了15年的艱苦努力。中國特殊的經(jīng)濟社會制度在加入之時便是WTO成員討論的焦點。發(fā)達國家既想打開中國市場享受貿(mào)易帶來的經(jīng)濟利益，又擔心中國利用這一特殊的、在WTO現(xiàn)有法律體系中尚無規(guī)定的經(jīng)濟社會體制撈取私利，故中國在加入WTO談判之時作出了標準非常高的承諾條件，也付出了巨大的努力以爭取取得各國理解、達成共識。最終，中國不但借由談判提高了國民的開放意識，推動了國民對WTO印象的轉(zhuǎn)變[10]，也借由加入WTO開放市場迎來了新一輪的發(fā)展機會，實現(xiàn)了經(jīng)濟增長奇跡，這一舉措為后續(xù)發(fā)展中國家尤其是新興市場國家加入WTO提供了范式。同時，由于WTO也積累了吸收特殊體制國家的經(jīng)驗，也使得WTO對新興市場國家的包容度逐漸加強，吸收了更多不同經(jīng)濟制度、不同經(jīng)濟發(fā)展階段的成員，成為一個真正意義上的世界性組織。

繼中國之后，相繼有18個發(fā)展中國家加入WTO，其中既包括經(jīng)濟實力較高的俄羅斯（2019年人均國民收入達11 585美元），也包括低收入國家尼泊爾（2019年人均國民收入僅為1071美元）以及新興市場國家柬埔寨、越南、老撾等?？梢哉f，中國加入WTO的經(jīng)驗和經(jīng)濟騰飛的歷史進程，推動了眾多發(fā)展中國家尤其是低收入國家加入WTO，進一步增加了WTO作為國際貿(mào)易組織的包容性和多元性。

（二）中國的加入使得WTO的權力結構更加平衡

中國加入WTO后經(jīng)濟實力的不斷增強和積極參加國際事務的舉措加大了發(fā)展中國家在國際貿(mào)易中的話語權，改變了WTO規(guī)則制定由發(fā)達國家主導的局面，打破了所謂的“富人俱樂部”，使貿(mào)易規(guī)則的制定和貿(mào)易的進行朝著更加公平的方向進行。但同時，這也使得WTO內(nèi)部形成了發(fā)達國家和發(fā)展中國家兩個相互競爭的集團，一定程度上加大了實現(xiàn)共識的難度。

中國在WTO權力結構中的崛起與其不斷增長的經(jīng)濟實力緊密相關，中國的加入加快了WTO中發(fā)達成員與發(fā)展中成員之間權力關系的調(diào)整。50多年來，WTO及其前身《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）一直是“發(fā)達國家俱樂部”，由美國和其他主要發(fā)達成員主導，而發(fā)展中成員則處于邊緣地位，利益在很大程度上是被忽略的。但是，自多哈回合貿(mào)易談判以來，隨著中國和其他大型新興經(jīng)濟體的崛起，以前發(fā)揮中心作用的美國、歐盟、加拿大和日本（QUAD）的四國集團影響力逐漸下降，并向中國和其他發(fā)展中經(jīng)濟體發(fā)生了根本性的權力轉(zhuǎn)移。

中國的加入極大地改變了核心決策圈中發(fā)達成員與發(fā)展中成員之間的力量對比，對美國和其他主要發(fā)達經(jīng)濟體的統(tǒng)治地位提出了挑戰(zhàn)。這促使最初占主導地位的參與者（如美國和歐盟）將注意力轉(zhuǎn)移到WTO之外的區(qū)域和雙邊談判，以利用實力差距實現(xiàn)其利益。同時，因為中國和部分發(fā)展中成員形成的新權力格局削弱了其權威，結束多哈回合貿(mào)易談判也變得更加困難[11]。中國日益增長的影響力給WTO提出了“如何最好地處理權力移交”的問題，因為從歷史上看，像中國這樣的發(fā)展中國家成為多邊貿(mào)易體系的重要參與者是前所未有的。

盡管WTO的結構變化已反映出權力轉(zhuǎn)移，但中國尚未擁有與美國相同的權力水平。WTO現(xiàn)在出現(xiàn)的權力結構是多極的，中美兩個重要大國需要在多哈回合貿(mào)易談判中就關鍵問題進行合作并達成共識。但是，雙方在政治體制和經(jīng)濟需求上存在較大分歧，在貿(mào)易投資自由化的速度、深度和廣度上也存在分歧。除非美國和中國發(fā)展出可與大西洋沿岸建立的美歐跨太平洋關系相似的跨太平洋關系，否則就難以結束多哈回合貿(mào)易談判[12]?，F(xiàn)在，美國對多邊主義的作用提出了諸多質(zhì)疑。面對這樣的挑戰(zhàn)，預計中國將在WTO中發(fā)揮建設性作用，同時還需要采取步驟確保美國和其他主要發(fā)達成員不脫離多邊貿(mào)易體系。

（三）中國經(jīng)濟體制與WTO規(guī)則的相容性

不可否認，中國特殊的政治體制和經(jīng)濟體制對WTO的已有規(guī)則和新規(guī)則的制定提出了巨大挑戰(zhàn)。特殊的市場經(jīng)濟體制和成本低廉的勞動力使得中國在加入WTO之時便飽受爭議，由此在加入WTO后便承擔了更多的責任，且享受了更少的屬于發(fā)展中國家的特殊待遇。但隨著中國貿(mào)易規(guī)模的擴張、實力的增長以及社會主義市場經(jīng)濟體制的中國特色日益凸顯，部分成員不僅不滿足于要求中國在現(xiàn)有規(guī)則下承擔與發(fā)達國家對等的義務，而且主張對現(xiàn)有體系進行系統(tǒng)性改革，以有效約束中國的競爭行為。

中國的身份具有一定的復雜性，導致其在WTO內(nèi)的角色定位及其他國家對中國的角色期待難以明確和統(tǒng)一。一是社會經(jīng)濟制度的復雜性。與許多轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟在改革初期進行大規(guī)模私有化不同，中國始終采取一種漸進主義的混合模式。中國仍然致力于“社會主義市場經(jīng)濟”的構想，其特征是基于市場的定價體系和混合所有制結構，大型國有部門具有一定的主導地位。二是發(fā)展程度的復雜性。中國被認為具有發(fā)達國家和發(fā)展中國家的特征。盡管中國已經(jīng)是全球最大的出口國和第二大經(jīng)濟體，但人均收入水平仍然低于發(fā)達經(jīng)濟體。國內(nèi)貧富差距仍然較大，其世界級城市可以與發(fā)達國家媲美，而農(nóng)村地區(qū)也面臨著與發(fā)展中國家類似的貧困問題。由于這種復雜性，人們對中國應在WTO中扮演什么角色的期望不一，也對其應享有的WTO待遇爭論不止[13]。

三、WTO改革的背景和其中的中國因素

自1995年成立至今，WTO通過推動多邊貿(mào)易談判、貫徹貿(mào)易政策審議、協(xié)調(diào)并處理國家間的貿(mào)易爭端等措施，增強了成員之間的政治互信、政策的可理解性和透明度，明確了貿(mào)易法律框架，為進行自由貿(mào)易提供了一個多邊平臺以及保障各國貿(mào)易獲利的經(jīng)濟和法律工具。但是，隨著多哈回合貿(mào)易談判的停滯，WTO的談判功能受到較大削弱。2016年后，美國頻繁采取單邊主義貿(mào)易保護措施，嚴重破壞了WTO的權威性。更有甚者，美國持續(xù)阻撓上訴機構法官任命，導致WTO最重要的爭端解決職能無法履行。但與此同時，美國又聯(lián)合歐盟、日本等發(fā)達國家，指責發(fā)展中國家特別是新興經(jīng)濟體的崛起對WTO現(xiàn)行體制產(chǎn)生了沖擊，主張改革WTO以實現(xiàn)成員之間義務的對等。

歸納起來看，美國對WTO體制的不滿及改革要求反映在四個方面：第一，美國認為，基于協(xié)商一致原則的多邊談判機制削弱了美國的力量優(yōu)勢。于是，美國試圖利用單邊或雙邊機制以發(fā)揮其優(yōu)勢。第二，美國認為，爭端解決機制損害了美國國家主權，限制了美國的行動自由，特別是美國采取單邊措施時，受到了爭端解決機制的約束。第三，美國認為，發(fā)展中國家享受特殊和差別待遇是占了美國的便宜，應當取消中國等國家的發(fā)展中國家地位，并實行對等開放。第四，美國認為，現(xiàn)有WTO機制無法有效約束非市場經(jīng)濟國家的不公平競爭，必須修改和擴展規(guī)則加以規(guī)范[14]。其他發(fā)達國家雖然在爭端解決機制問題上與美國有較大分歧，但在其他三個問題上立場基本是一致的。而在這三個問題上，中國是最主要的目標。這其中既有針對中國是否完全履行WTO義務的質(zhì)疑，也有對中國利用發(fā)展中國家身份規(guī)避義務以及利用特殊的經(jīng)濟體制獲取不公平競爭優(yōu)勢的不滿。

（一）部分國家對中國履約情況的質(zhì)疑及實際情況

正如前文所述，中國以極其認真負責的態(tài)度切實履行了加入WTO時的承諾。2011年，中國政府發(fā)表《中國的對外貿(mào)易》白皮書，宣布已于2010年全部履行完畢加入WTO時的承諾。2018年6月28日，中國又專門發(fā)布了《中國與世界貿(mào)易組織》白皮書，闡述了自身履行承諾的情況。但中美在關于中國履行承諾問題上的立場相差甚遠。美國貿(mào)易代表辦公室于2018年發(fā)布的“Report to Congress On China's WTO Compliance”從貿(mào)易權、進出口政策、外商投資、知識產(chǎn)權、農(nóng)業(yè)及服務業(yè)幾大細分領域指出中國仍未按照承諾開放國內(nèi)市場，并對外商投資和外商經(jīng)營采取了不同程度的隱性限制措施。美國主要關注點為中方法律或規(guī)則的執(zhí)行，但執(zhí)行的觀測有很大的個體差異，且美國的大量證據(jù)來自部分美國出口商的言論或美國產(chǎn)業(yè)協(xié)會的報道，不具有普適性和說服力。美國的立場始終是中國有沒有對美國商品開放足夠的市場以及有無給予美國出口商足夠的便利以使其在中國市場獲利，其關注的也是美國利益而非多邊貿(mào)易規(guī)則的執(zhí)行，這種主觀的指責無客觀數(shù)據(jù)作為支撐，是不公正且有違事實的。

在知識產(chǎn)權和技術轉(zhuǎn)讓方面，美國認為中國立法仍存在不足，如對某些侵犯版權行為不追究刑事責任、未能澄清體育廣播符合版權保護的條件等，同時指出中國仍然存在執(zhí)法不足、竊取商業(yè)機密、惡意注冊商標和強制技術轉(zhuǎn)讓問題，認為中國以技術轉(zhuǎn)讓或在中國進行研發(fā)作為投資批準的條件。而事實上，中國在加入WTO之后，建立健全了相對完整的知識產(chǎn)權法律保護體系，重新組建了國家知識產(chǎn)權局，并不斷發(fā)揮知識產(chǎn)權司法保護主導作用，推進設立知識產(chǎn)權法院和專門審判機構，成立了專門的商品檢驗隊伍，對工商質(zhì)檢部門進行機構改革，進一步加強市場管理。目前，中國已經(jīng)加入世界幾乎所有主要的知識產(chǎn)權國際公約，先后與24個國家專利審查機構簽訂了“專利審查高速公路”（PPH）協(xié)議①。根據(jù)美中貿(mào)易全國委員會的《中國商業(yè)環(huán)境調(diào)查》報告②，2019年有近60%的受訪企業(yè)表示，中國加強了知識產(chǎn)權保護，且該比例為歷年調(diào)查最高。受訪美國企業(yè)認為，這歸功于中國政府更加重視知識產(chǎn)權保護，并出臺了一系列加強知識產(chǎn)權保護的新法律法規(guī)。就技術轉(zhuǎn)讓而言，2017年，中國定期修訂了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》（以下簡稱《目錄》），該目錄是規(guī)范中國外國直接投資的主要工具。《目錄》明確提出中國對外國投資項目沒有技術轉(zhuǎn)讓的要求③。根據(jù)美中貿(mào)易全國委員會的調(diào)查，在中國市場可能面臨的27個主要挑戰(zhàn)中，這一關切僅排在第24位，且只有5%的受訪企業(yè)聲稱被要求轉(zhuǎn)讓技術。可見，美國對中國知識產(chǎn)權和技術轉(zhuǎn)讓方面的關切是脫離客觀事實且極大超過中國加入WTO時承諾標準的，不構成對中國履約情況的合理評價。

在產(chǎn)業(yè)政策方面，美國多次在公開場合發(fā)表聲明或通過“中國加入WTO履約報告”指責“中國制造2025”計劃依靠政府干預，限制外國供應商，從而起到了支持本國制造業(yè)發(fā)展的作用④，并認為中國政府為實現(xiàn)“中國制造2025”而使用的政策工具方式和規(guī)模是其他WTO成員未曾使用過的，其中包括旨在促進中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的廣泛國家干預和支持。美國對“中國制造2025”的指責缺乏具體的WTO規(guī)則依據(jù)，特別是對中國本土創(chuàng)新的指責更是站不住腳。事實上，“中國制造2025”是中國根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段變化、自身產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級需要，以及為應對新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革而出臺的發(fā)展愿景，并不針對任何國家和地區(qū)。中國政府的支持方式主要集中在彌補市場失靈的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新平臺建設、行業(yè)關鍵共性技術研發(fā)和人力資源培訓等方面，并沒有損害公平競爭原則，這也是發(fā)達國家的普遍做法。根據(jù)美中貿(mào)易全國委員會的調(diào)查，中國最受關注和最具爭議的產(chǎn)業(yè)政策“中國制造2025”對大部分受訪美國企業(yè)影響有限。認為“中國制造2025”為其業(yè)務創(chuàng)造積極機會的企業(yè)數(shù)量占11%，比2018年翻了一番，認為無影響的占78%，說明企業(yè)對該政策的態(tài)度出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。這表明，中國政府為外國企業(yè)提供更多產(chǎn)業(yè)政策的部分努力開始產(chǎn)生效果。任何國家都有通過一定的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的權利，補貼和產(chǎn)業(yè)政策本就起源于發(fā)達國家，中國始終堅持在遵守WTO規(guī)則的前提下發(fā)展自身并嚴格遵守加入WTO時的承諾，美國對中國產(chǎn)業(yè)政策的不合理指責是中國不能接受的。

中美兩方的分歧其實也代表了中國與一些發(fā)達國家之間的分歧，這一方面是由于雙方對WTO規(guī)則和承諾的理解存在差異;而更重要的另一方面是由于美國及一些發(fā)達國家提出的要求已超出WTO的規(guī)則領域，這是不公正、不合理的。事實上，一個更好的判斷依據(jù)是中國在WTO爭端解決機制中的表現(xiàn)，因為如果美歐等確實掌握了中國未能充分履行WTO承諾的證據(jù)，它們會訴諸爭端解決機制。從2001年加入WTO至2020年10月21日，中國共被訴44起，其中美國23起，歐盟9起。在已經(jīng)結案的29起案件中，中國大多數(shù)被裁定敗訴或主動調(diào)整政策以達成和解。從這個角度來看，中國在履行加入WTO時的承諾方面仍有不足。但這并不是特殊現(xiàn)象，中國被訴案件遠少于美國、歐盟，更重要的是，中國對于不利裁決都做到了嚴格執(zhí)行。迄今WTO對拒不執(zhí)行裁決的被訴方授權報復的情況共發(fā)生了21次，其中的15起針對美國，而中國一次都沒有。因此，美國等指責中國不遵守WTO義務并不是基于WTO規(guī)則和中國加入WTO時的承諾，而是基于其對自身應得商業(yè)利益的預期。

（二）WTO改革方案中的中國因素

正如前文所述，美歐對中國的不滿在于現(xiàn)行WTO規(guī)則本身。因此，它們把應對中國挑戰(zhàn)的希望相當部分寄托在改革WTO，以制定新的規(guī)則來約束中國的競爭力。到2020年10月，歐盟、美國、加拿大等都提出了WTO改革的一些方案和設想，有的方案較為全面，而有的只針對具體問題。從目前來看，WTO并未就改革議程和目標展開系統(tǒng)討論或談判，各個成員都只是從自身利益出發(fā)提出設想。但分析這些方案尤其是發(fā)達國家的方案，可以看到其中的大部分內(nèi)容都將中國當作主要的約束對象，并針對與中國高度相關的議題提出相應的建議，試圖引導未來的規(guī)則制定。

1.市場經(jīng)濟體制與國有企業(yè)補貼

中國的社會主義市場經(jīng)濟體制自中國申請加入WTO開始就是各國爭議的焦點?！吨袊c世界貿(mào)易組織》白皮書指出，中國始終堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，不斷健全社會主義市場經(jīng)濟法律體系，提高市場在社會資源配置中的作用，降低政府干預度，提高政府行政效率等。但在WTO改革議程中，發(fā)達國家認為中國特殊的市場經(jīng)濟制度、過高的政府參與程度和由此引發(fā)的國有企業(yè)補貼造成了不公平貿(mào)易，亟須改革。

2018年9月18日，歐盟公布了關于WTO現(xiàn)代化的概念性文件，涵蓋規(guī)則制定與發(fā)展問題、日常工作和透明度以及改革爭端解決機制。在規(guī)則制定與發(fā)展方面，歐盟建議應約束產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)活動;解決包括強制性技術轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的市場準入壁壘、外國投資者的歧視性待遇;以約束漁業(yè)補貼等方式解決貿(mào)易的可持續(xù)發(fā)展問題、靈活處理發(fā)展中國家的特殊與差別待遇以及加強WTO規(guī)則制定的靈活性，如在無法獲得多邊協(xié)商一致的領域推動適用最惠國待遇的“開放式”諸邊談判等。在日常工作和透明度方面，歐盟建議加強透明度和通報機制、加強委員會之間的協(xié)作、精簡無效的委員會等。在改革爭端解決機制方面，歐盟建議首先要打破上訴機構遴選僵局，增強上訴機構與WTO成員的互動，以及上訴機構的獨立性，而后再處理爭端解決機制在WTO規(guī)則適用方面的實質(zhì)性問題。

2018年11月29日，歐洲議會通過了關于“WTO：未來之路”的決議[15]，指出WTO需要更新規(guī)則以解決導致市場扭曲的補貼和國有企業(yè)、知識產(chǎn)權保護、投資市場準入、強制源代碼公開和其他導致產(chǎn)能過剩的國家指令性活動，解決包括技術轉(zhuǎn)讓、合資企業(yè)和本地成分要求的服務和投資管制壁壘。2018年8月30日，加拿大形成了一個題為《加強與現(xiàn)代化WTO》的討論文件[16]，從提高WTO監(jiān)督職能的效率和有效性、維護和加強爭端解決機制、21世紀貿(mào)易規(guī)則的現(xiàn)代化三個方面闡述了對WTO改革的建議，要求解決近期對競爭扭曲的擔憂，如國有企業(yè)的市場扭曲效應、產(chǎn)業(yè)補貼、技術轉(zhuǎn)讓和商業(yè)秘密以及透明度問題?？梢钥吹剑l(fā)達國家在擴展與深化WTO規(guī)則方面，有著清晰的共同利益和目標，即對所謂導致市場扭曲的國有企業(yè)、產(chǎn)業(yè)補貼、技術轉(zhuǎn)讓等問題制定更加嚴格的規(guī)則。

2.發(fā)展中國家的界定

WTO通過自我認定的方式確定一國的發(fā)展中國家身份，且對發(fā)展中國家設置了特殊與差別待遇原則，對發(fā)展中國家的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行都給予了一定的寬限，并會定期給予貿(mào)易救助。而隨著全球經(jīng)濟放緩，部分西方國家自顧不暇，無意為廣大發(fā)展中國家提供公共產(chǎn)品，開始對發(fā)展中國家的認定方式提出質(zhì)疑。如美國指出，自我認定國家體制威脅了WTO的規(guī)則談判、制定和執(zhí)行。早在2017年12月，美國貿(mào)易談判代表萊特希澤在WTO部長級會議上就明確表示應澄清WTO框架下的發(fā)展問題，美國不能容忍所有新規(guī)則僅適用于少數(shù)成員，而大部分成員可以通過自我認定為發(fā)展中成員加以逃避[17]。2019年7月26日，美國在《改革世界貿(mào)易組織發(fā)展中國家地位備忘錄》中提出關于發(fā)展中國家認定的政策，并以中國為例，認為中國各項經(jīng)濟指標已經(jīng)顯示其遠超于發(fā)展中國家的經(jīng)濟實力。同時，提出改變WTO與發(fā)展中國家地位相關的靈活性;結束不公平貿(mào)易利益。可以看出，發(fā)達國家在WTO改革中涉及的發(fā)展中國家界定問題主要是針對中國這一綜合實力上升而國內(nèi)貧富差距仍較大且人均GDP仍不高的特殊發(fā)展中國家。

四、關于WTO改革的中國立場和方案

WTO改革將會是一個長期的過程，也是一個中國重塑國際角色、承擔與其增強的實力相稱的更多責任的過程。WTO改革對中國帶來的影響將是全方位的。一方面，WTO改革將是當前復雜國際形勢下中國參與全球經(jīng)濟治理體系建設的重要組成和戰(zhàn)略實踐，關系到中國如何在巨變的世界經(jīng)濟體系中尋找自身新的定位。中國一直對WTO進行必要改革持開放、包容、建設性的態(tài)度，維護一個強有力的多邊貿(mào)易體制也切實符合中國的經(jīng)貿(mào)利益和治理需求。中國政府已經(jīng)就WTO改革提出兩份官方文件，闡明了中方的原則立場①。同時借助WTO改革的倒逼力量，有可能為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級和科技創(chuàng)新創(chuàng)建外部制度性基礎，促使中國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量、創(chuàng)新性、可持續(xù)發(fā)展，增強中國參與全球經(jīng)濟治理體系的能力。但另一方面不可回避的是，在WTO改革的討論進程中，中美經(jīng)貿(mào)摩擦中的焦點問題正逐漸演變成為WTO改革中可能重點關注的問題，美歐日等發(fā)達成員提出的所謂“非市場導向”議題和“結構性改革”訴求觸及中國經(jīng)濟體制內(nèi)部，指向性和約束性明顯。而當前新冠肺炎疫情的全球性危機無疑加速了上述兩方面因素的演化及其對中國的影響。就此，這里提出三方面的建議。

（一）分析WTO改革中不同利益集團的核心訴求，積極尋求共識、化解分歧

在WTO改革討論中，一方面由于各成員發(fā)展階段和比較優(yōu)勢不同，對WTO改革的關注重點不同，提出的改革方案差異較大;另一方面各成員就不同議題相互聯(lián)合，形成了不同的利益集團和機制，中國對此應深入分析并區(qū)別對待。在協(xié)調(diào)與兼顧各方立場時，應堅持以我為主，把握核心訴求、守住改革底線，促進各方WTO改革方案的一致性，彌合各方WTO改革方案的差異性，防止個別WTO改革方案的極端性。

第一，對美歐日三方機制的改革風向標作用應保持密切關注。雖然美歐日在WTO爭端解決機制上存在原則性分歧，但在推動WTO通報機制和透明度改革、發(fā)展中成員特殊與差別待遇方面已取得基本一致立場，并且在產(chǎn)業(yè)補貼、國有企業(yè)、強制性技術轉(zhuǎn)讓等“非市場導向”議題方面正從立場協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向具體行動。美國希望先在核心議題上與歐盟和日本達成一致，再推動更多成員加入展開諸邊談判，最終達到重塑WTO規(guī)則的目的。對此，中國尤其要對美歐日提出的“非市場導向”問題保持警惕，在深入剖析美歐日“市場經(jīng)濟”話語體系的含義和規(guī)制“非市場導向”問題的邏輯和訴求基礎上，就“市場經(jīng)濟”問題形成中國自身的話語權。同時，中國應處理好與歐盟和日本的關系，在美歐日之間尚存分歧的領域，努力尋求與歐盟和日本的合作空間。其一，對中歐WTO改革雙邊機制應高度重視，繼續(xù)深化中歐雙方在反對單邊主義和貿(mào)易保護主義、維護WTO權威性和爭端解決機制有效性等方面的共識與合作，借由中歐合作增加中國在WTO改革中的協(xié)同力量，并推動歐盟在中美之間發(fā)揮積極的橋梁作用。其二，跟蹤了解日本的立場和態(tài)度，借當前中日關系改善之際，通過在區(qū)域?qū)用婕涌熘腥枕n自貿(mào)協(xié)定談判等路徑，彌合同日本間的經(jīng)貿(mào)治理規(guī)則差異，從而擴大中日在WTO改革中的合作空間。

第二，建立與加拿大牽頭的“渥太華集團”的合作對話機制。充分發(fā)揮國際經(jīng)濟治理中的多極化力量的作用，尋求多方間的廣泛共識。特別是在WTO改革取向方面，中國與“渥太華集團”共同強調(diào)爭端解決機制是WTO的中心支柱，同時認為需要探討如何在規(guī)則制定工作中更好地涵蓋發(fā)展議題。此外，中國和加拿大共同認為推進多哈回合未決議題仍是當前WTO改革的重要內(nèi)容。

第三，與廣大發(fā)展中成員形成談判合力。WTO中85%的成員為發(fā)展中成員，因而缺少發(fā)展中成員參與的WTO改革是不可能成功的。作為發(fā)展中國家，中國與發(fā)展中經(jīng)濟體具有廣泛的共同利益，中國應聯(lián)合廣大發(fā)展中成員，更加關注WTO改革中的“公平”和“發(fā)展”問題，在談判中爭取較大回旋余地，為中國內(nèi)部調(diào)整預留時間和空間。尤其針對美國提交的有關部分發(fā)展中成員身份認定的提案，中國與發(fā)展中成員的利益高度一致，可共同應對。

（二）對具體規(guī)則議題進行深入研究，明確對不同議題的接受程度及談判方案

就規(guī)則層面而言，目前各方的改革訴求可以分為兩類：一是針對全球價值鏈下數(shù)字經(jīng)濟和服務貿(mào)易等快速增長的國際商業(yè)活動新業(yè)態(tài)，要求加快制定新規(guī)則;二是認為既有的WTO規(guī)則未能得到很好遵守，或相關規(guī)定不合理，要求加以改革。對此，中國應深入研判不同規(guī)則議題的發(fā)展動向及其與國內(nèi)深化改革要求之間的一致性，以此明確對不同規(guī)則議題的接受程度及談判方案。

在新議題的談判上，目前各方所討論的電子商務、投資便利化、中小企業(yè)等議題，基本反映了當今全球價值鏈時代對國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的新需求。在這些議題上，中國是利益攸關方，相關規(guī)則的制定也符合中國自身的發(fā)展方向，因此應積極推動上述議題的談判，不排除在具體問題上達成“早期收獲”。對于中國在談判中的權利與義務，一方面應區(qū)分“進攻利益”與“防守利益”，針對中國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和對外開放實踐，針對性地提出談判方案;另一方面應在堅定支持給予發(fā)展中成員特殊與差別待遇的基本原則、同時堅持中國“發(fā)展中國家”身份的前提下，不必一般性地主張享受特殊與差別待遇，而是基于具體行業(yè)、議題和能力，通過互惠談判方式來確定中國應承擔的義務和應享受的權利。

在既有議題的規(guī)則強化上，中國的訴求可分為三類：

第一類為中國可積極推動的改革議題，既包括在WTO成員改革方案中廣泛提及的維護WTO權威性和有效性（遏制濫用國家安全例外和單邊主義措施）、爭端解決機制、通報和透明度等議題，也包括未在發(fā)達成員改革方案中過多涉及，但關乎廣大發(fā)展中成員利益的農(nóng)業(yè)補貼、貿(mào)易救濟、漁業(yè)補貼等多哈回合貿(mào)易談判遺留議題。特別是中國應聯(lián)合廣大發(fā)展中成員繼續(xù)推進多哈回合貿(mào)易談判未決議題，防止發(fā)達成員將注意力過多集中于反映其利益訴求的新議題而刻意忽略多哈回合貿(mào)易談判中遺留的這些老議題，促進WTO改革談判方案的平衡以及發(fā)達成員與發(fā)展中成員談判利益的協(xié)調(diào)。

第二類為中國可適度接受的改革議題，包括發(fā)達成員較為關切的競爭中立、產(chǎn)業(yè)補貼、知識產(chǎn)權、強制技術轉(zhuǎn)讓等議題。在這些議題上，中國面臨較大的對外談判和對內(nèi)改革壓力，對此要理性分析并持開放心態(tài)，既不能因為針對中國就一概反對、完全拒斥;也不能全盤接受、處于被動。一些看似對中國不利的訴求，如市場準入、公平競爭、知識產(chǎn)權等方面的內(nèi)容，有些也符合中國深化改革的方向，中國應當通過對上述問題的國內(nèi)改革形成符合國際慣例并反映自身訴求的價值和規(guī)則體系，并以此與其他成員進行協(xié)商，作為中國在多邊、諸邊和雙邊層面規(guī)則談判的出價，同時在談判目標和方式上保持更大的靈活性。

第三類為中國應堅決抵制的改革議題，主要明確兩條底線：一是不應將WTO成員的發(fā)展模式問題納入WTO改革方案，應堅決反對將頗具針對性且又充滿不確定性內(nèi)容的“市場扭曲”議題納入WTO多邊規(guī)則;二是不應以“公平競爭”“競爭中立”之名行企業(yè)所有制歧視之實。WTO改革應堅持尊重成員各自的發(fā)展模式，尊重現(xiàn)存的各種所有制形式，增加多邊貿(mào)易體制的包容性。

（三）將新冠肺炎疫情下的全球治理新需求作為推動WTO制度建設的一大契機

當前，全球新冠肺炎疫情對國際貿(mào)易造成巨大沖擊。根據(jù)WTO官方預測，2020年國際貨物貿(mào)易將因新冠肺炎疫情下跌13%～32%，這一降幅可能會超過2008—2009年全球金融危機造成的貿(mào)易衰退。同時由于實行運輸和旅行限制以及關閉零售、餐飲和娛樂業(yè)，國際服務貿(mào)易也將受到嚴重影響。新冠肺炎疫情對國際貿(mào)易的重大影響凸顯了WTO在維護貿(mào)易自由化方面的重要性，也提出了WTO改革的新課題，中國可在其中發(fā)揮積極和建設性的作用。

第一，WTO應在維護貿(mào)易自由化，特別是抗疫物資、醫(yī)療用品和生活必需品貿(mào)易自由化方面發(fā)揮更大作用。為應對疫情對本國公共衛(wèi)生和經(jīng)濟社會的沉重打擊，WTO成員大量出臺相關貿(mào)易措施。根據(jù)WTO秘書處數(shù)據(jù)，截至2020年9月2日，WTO成員共采取了391項與新冠肺炎疫情相關的貿(mào)易措施，其中包括242項貨物貿(mào)易措施、94項服務貿(mào)易措施和55項知識產(chǎn)權相關措施①。在各成員采取的貿(mào)易措施中，包括對貨物貿(mào)易的數(shù)量限制，特別是對抗疫藥品、醫(yī)療用品、個人防護物資和基本生活品的出口限制措施;對產(chǎn)品標準和動植物衛(wèi)生檢疫的管制，特別是對活動物及其產(chǎn)品的進口限制和禁令;對服務貿(mào)易跨境流動的海關（邊境）管控措施，如對關鍵技術人員、農(nóng)業(yè)和工業(yè)從業(yè)人員的流動限制。上述貿(mào)易措施既對抗擊疫情發(fā)揮了一定的積極作用，但也可能違反WTO貿(mào)易自由化和非歧視原則，對重要供應鏈構成風險，并引發(fā)更大范圍的經(jīng)濟保護主義。對此，需要厘清WTO現(xiàn)有規(guī)則對疫情防控貿(mào)易措施的規(guī)制性和有效性，并考慮在WTO發(fā)起與疫情防控貿(mào)易措施有關的專項談判倡議[18]。從WTO現(xiàn)有規(guī)則體系來看，目前各成員主要援引關貿(mào)總協(xié)定（GATT）1994第11條“普遍取消數(shù)量限制”及其例外、GATT 1994第20條“一般例外”、GATT 1994第21條與《服務貿(mào)易總協(xié)定》第14條（b）款的“安全例外”，以及《技術性貿(mào)易壁壘協(xié)定》《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》等有關規(guī)定采取貿(mào)易措施，但這些“例外”條款的規(guī)定不夠清晰明確，有可能造成濫用，導致以“例外”為幌子的貿(mào)易保護主義措施增多。對此，可考慮在相關WTO協(xié)定委員會討論和澄清上述“例外”條款，并發(fā)起針對疫情防控貿(mào)易措施的專項談判。中國可作為倡議者和發(fā)起國，邀請德國、日本、印度、巴西等主要醫(yī)藥用品制造國和出口國，以及美國、俄羅斯、墨西哥、土耳其等主要進口國，談判擬定WTO項下的全球疫情防控貿(mào)易措施協(xié)定或倡議，全面、系統(tǒng)地監(jiān)督各國與疫情防控有關的各項具體貿(mào)易措施。

第二，WTO應在貿(mào)易便利化領域發(fā)揮更大作用。新冠肺炎疫情的暴發(fā)使國際海運、空運受到巨大影響，國際運輸通道出現(xiàn)阻隔，對貿(mào)易便利化造成極大阻礙。對此，中歐班列作為國際鐵路聯(lián)運的新型組織方式，具有分段運輸?shù)莫毺貎?yōu)勢，因而全力承接空運、海運貨源，持續(xù)保障跨境物資的運輸，成為全球合作應對疫情、穩(wěn)定國際經(jīng)貿(mào)形勢的戰(zhàn)略通道。2020年1—6月，中歐班列共開行5122列，運送貨物46萬標箱，同比分別大幅增長36%和41%[19]。中歐班列沿線國家基本上是WTO成員，因而WTO可作為促進中歐班列合作的一大平臺，在《貿(mào)易便利化協(xié)定》指引下，組織中歐班列沿線國家簽訂新冠肺炎疫情下中歐班列的合作倡議，從提高班列通關效率、開通救援物資通道、增開重點地區(qū)班列線路等方面，進一步發(fā)揮中歐班列的貿(mào)易便利化優(yōu)勢，保障重要醫(yī)療用品和其他必需物資和服務的正?？缇沉鲃樱瑴p輕對全球供應鏈的沖擊。

第三，WTO應優(yōu)先推動電子商務規(guī)則談判以應對疫情挑戰(zhàn)。新冠肺炎疫情期間，數(shù)字經(jīng)濟發(fā)揮了核心作用，使電子商務成為各國應對經(jīng)濟沖擊的一個重要解決方案，并可以通過提高經(jīng)濟競爭力來支持中小企業(yè)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)進一步凸顯了達成WTO電子商務規(guī)則的重要性。對此，WTO可推動成員為應對疫情達成部分優(yōu)先共識，簽訂早期框架性協(xié)議，包括解決提供數(shù)據(jù)服務如數(shù)字支付和移動轉(zhuǎn)賬的交易成本過高、網(wǎng)絡容量與數(shù)據(jù)擴展服務能力不足、通過電子商務落實貿(mào)易便利化措施不充分、網(wǎng)絡安全、價格欺詐、產(chǎn)品安全、網(wǎng)絡采購和供應政策監(jiān)管不足等問題，促使電子商務成為疫情后時代經(jīng)濟增長和國際貿(mào)易的重要驅(qū)動力。

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Twenty Years after China's Entry into WTO： the Evolution of the Interactive Relationship between China and WTO

TU Xin-quan? YANG Dan-ning? LI Si-qi

Abstract： Since China's accession to the WTO， China has earnestly fulfilled its commitments and successfully realized the rapid growth of trade and economy. China's smooth integration has promoted the development of the multilateral trade system towards a more balanced and diversified direction. However， at the same time， the United States and other WTO members have formed some negative views on China's impact on WTO， believing that the current mechanism of WTO cannot effectively meet the challenges brought by China， and then take unilateralist measures to suppress China by ignoring or even destroying the WTO system， and accuse China on the grounds of exceeding the existing rules. This constitutes the core concern of the current WTO reform discussion. China should objectively analyze the reform demands of different members and try its best to seek cooperation space， and develop flexible negotiation strategies for specific issues to meet the new needs of global governance after the outbreak of COVID-19.

Key words： WTO reform; opening to the outside world; 20 years of WTO accession

基金項目：國家社會科學基金重大項目“逆全球化動向與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構的中國方案研究”（17ZDA098）。

作者簡介：屠新泉，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國WTO研究院院長，教授、博士生導師;楊丹寧，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國WTO研究院研究生;李思奇，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學中國WTO研究院副教授。