設施農業用地供需狀況、政策執行困境與優化策略

譚智心 張云華

摘? ?要：設施農業用地問題的核心癥結在于如何有效平衡與處理好用地需求和耕地保護之間的關系。我國設施農業用地存在供需缺口，不同用地類型的供需缺口情況不一。在設施農業用地政策執行過程中存在著執行標準不明、操作依據缺乏、供需矛盾未解、監管難度加大等問題。為此，應從完善供地方式、制定行業標準、創新體制機制、加大監管力度等方面進一步完善相關政策。

關鍵詞：設施農業用地;供需缺口;農村土地制度改革

中圖分類號：F321.1? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）11-0109-10

設施農業是我國從傳統農業向現代農業轉型的產物，是農業現代化的重要發展方向。黨中央、國務院高度重視設施農業發展及其用地問題。2020年中央“一號文件”明確提出“加強現代農業設施建設”，“將農業種植養殖配建的保鮮冷藏、晾曬存貯、農機庫房、分揀包裝、廢棄物處理、管理看護房等附屬設施用地納入農用地管理，根據生產實際合理確定附屬設施用地規模上限。農業設施用地可以使用耕地。強化農業設施用地監管，嚴禁以農業設施用地為名從事非農建設”。近年來，隨著農業現代化進程的加快推進，設施農業在我國很多地區得到了較好推廣，用地需求隨之不斷增加，但亂占濫用耕地的情況也屢見不鮮。如何有效平衡與處理用地需求和耕地保護之間的關系，成為當前設施農業用地問題的核心癥結。

一、我國設施農業用地的界定及其發展概況

關于設施農業的概念，目前國內外尚未形成統一定義。在國際稱謂上，歐洲、日本通常使用“保護性農業（Protected Agriculture）”這一概念，美國則通常使用“可控環境農業（Controlled Environ-

mental Agriculture）”一詞[1]。我國設施農業起源于20世紀80年代，經過多年的發展，設施農業在很多地區得到了較好的推廣，農民參與設施農業建設的積極性與主動性相對較高。從概念定義來看，我國大多數研究認為，設施農業就是利用一定附加設施，使農業生產條件得到有效優化的農業[2-3]。從概念內涵上看，設施農業有廣義和狹義之分。廣義上的設施農業包括設施種植業和設施養殖業（畜禽養殖、水產養殖）兩大類;狹義的設施農業則只包括設施種植業（也稱為設施園藝）。在我國最新的《土地利用現狀分類》國家標準（GB/T 21010-2017）中，設施農業用地的概念表述為“設施農用地”，在分類中屬于農用地、二級類，并歸屬一級類中的“其他土地”，含義是“直接用于經營性畜禽養殖生產設施及附屬設施用地;直接用于作物栽培或水產養殖等農產品生產的設施及附屬設施用地;直接用于設施農業項目輔助生產的設施用地;晾曬場、糧食果品烘干設施、糧食和農資臨時存放場所、大型農機具臨時存放場所等規模化糧食生產所必需的配套設施用地”。

近5年來，我國設施種植業發展總體呈現下降趨勢。據國家統計局統計①，2015—2019年，我國設施種植業用地面積分別為3134.7千公頃、3042.9千公頃、2969.0千公頃、2627.5千公頃、2631.5千公頃，占農作物總播種面積的比重分別為1.88%、1.82%、1.78%、1.58%、1.59%（見圖1），突出表現在2018年受“大棚房整治”事件影響，相比前一年減少幅度較大。2019年雖有所恢復，但仍沒有恢復到整治前的水平。

從世界范圍來看，我國設施農業（園藝）面積在全球范圍內居于世界前列。全國大中拱棚以上的設施面積達370萬公頃，占世界設施園藝面積的80%。其中，連棟溫室面積99.9萬公頃，占全國設施園藝面積的27%。玻璃溫室被稱為裝備水平最高的溫室，我國有9000公頃，僅次于荷蘭（10800公頃），位居世界第二位[4]。

二、我國設施農業用地政策溯源及解析

為適應現代農業發展需要，促進設施農業健康有序發展，完善其用地管理，自然資源部（原國土資源部）和農業農村部（原農業部）等相關部門先后印發了一系列政策文件（見表1，下頁）。這些文件以我國設施農業發展現狀為背景，明確了設施農用地的界定范圍、分類管理、使用審核、監督管理等方面的具體問題，為現代設施農業發展提供了政策支持和制度保障。近年來，隨著黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，設施農業用地政策在《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》、中央“一號文件”等相關文件中均有涉及，并隨著實踐發展而不斷完善。

當前我國國家層面關于設施農業用地的指導政策是2019年12月發布的《自然資源部 農業農村部關于設施農業用地管理有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），有效期為5年。從政策導向來看，該文件在堅持土地用途管制的前提下，適應農業農村發展對設施農業用地的現實需求，進一步完善了設施農業用地管理辦法。與之前的設施農業用地政策相比，該政策最大的突破在于將設施農業用地納入農業內部結構調整范圍，允許設施農業使用一般耕地，且不用落實占補平衡，也不需辦理建設用地審批手續。這一政策為今后設施農業經營主體發展農業生產提供了較大的自主權，應視為發展設施農業的重大利好。同時，考慮到全國各地、各類設施農業用地的地區差異，國家層面不再對各類設施農業用地規模和建設標準作出統一規定，而是將權限下放給地方，規定由各省（區、市）自然資源主管部門會同農業農村主管部門根據生產規模和建設標準合理確定設施農業用地規模，體現各地差別化政策。然而，這一政策也對耕地保護提出了新的挑戰，在設施農業用地不需經過審批即可使用的背景下，如何創新管理方式，既推動設施農業有序發展，又有效應對耕地違法違規占用的行為，不讓“大棚房”問題再度重演，成為當前擺在相關部門面前的突出難題。

三、我國設施農業用地供需狀況分析

為了解我國農業經營主體對設施農業用地的需求強度、需求結構及其供需平衡情況，課題組采用問卷調查的方式，通過電腦網絡、手機微信等方式向農業生產一線的經營者發放了調查問卷①。截至2020年6月10日，共回收有效問卷1136份，樣本覆蓋除西藏、貴州之外的29個省（區、市），其中江蘇（474份）、湖南（201份）、四川（172份）、河北（96份）4省樣本量較多，合計占樣本總量的83.01%，可代表我國東部、中部、西部地區。從調查對象看，主要有農業企業負責人（占10.74%）、農民專業合作社負責人（占34.95%）、家庭農場主（占33.98%）、專業大戶（占4.14%）、普通農戶（占11.44%）等。從調查對象從事的產業分布看，農業種植業占比較大（占65.67%），其次是畜禽養殖業（占10.12%）、農業服務業（占10.12%）、水產養殖業（占5.19%）等。

（一）設施農業用地需求具有普遍性，不同用地類型需求強度各異

研究中用對設施農業用地存在需求的樣本數占總樣本數的比例來衡量需求強度。統計結果表明，有76.9%的調查對象表示對設施農業用地存在需求，其中88.2%的農民專業合作社負責人、85.5%的家庭農場主、83.6%的農業企業負責人、61.7%的專業大戶對設施農業用地存在需求。從行業分布看，83.5%的畜牧養殖從業者、79.8%的種植業從業者、79.7%的水產養殖從業者、75.7%的農業服務業從業者表示對設施農業用地存在需求。

從用地需求類型看（見表2），附屬設施用地需求較為強烈，63.16%的調查對象選擇需要農資農具存放場地，其次分別為烘干晾曬場地、保鮮儲藏設施用地、簡易的生產看護房、分揀包裝場地等。此外，調研發現，與農業生產相關的辦公用地、員工宿舍、員工食堂、品種展示、員工培訓等用地需求也較為強烈;從用地需求面積情況看，直接用于作物種植、畜禽養殖、水產養殖的生產設施用地需求面積較大。在附屬設施用地中，對生物質肥料生產設施用地、與養殖相關的污糞處置場地的需求面積相對較大。從用地需求面積占項目總面積的比例來看②，設施農作物種植、畜禽養殖、水產養殖等生產設施用地需求占比較大，附屬設施用地需求占比相對較少，但與養殖相關的污糞處置場地、生物質肥料生產設施用地、烘干晾曬場地等附屬設施用地需求占比仍然超過了10%的水平。

（二）設施農業用地存在供給不足，不同用地類型獲批情況有別

研究中用對設施農業用地存在需求者最終獲批的設施農業用地類型及面積等情況作為設施農業用地供給的衡量指標。統計結果顯示（見表3），各種設施農業用地類型獲批比例均沒有超過50%，說明該類型用地存在供需缺口。從獲批用地面積來看，作物種植、畜禽養殖、水產養殖等生產設施用地獲批平均面積相對較大，附屬設施用地獲批面積相對較小。從獲批用地面積占項目總面積的比例來看，作物種植、畜禽養殖、水產養殖等生產設施用地獲批占比較大，附屬設施用地供給占比相對較少，其中烘干晾曬場地、與養殖相關的污糞處置場地、生物質肥料生產設施用地獲批面積占比相對較大。

從用地辦理手續的滿意度來看，使用者對設施農業用地手續的滿意程度不高，選擇“很滿意”和“滿意”的樣本數占樣本總數的38.9%，選擇“一般”的占29.52%，選擇“不滿意”和“很不滿意”的占31.58%。從政策宣傳情況來看，知道國家關于設施農業用地最新政策的較少，僅占樣本總量的20.25%;回答“不知道”的占21.74%;回答“知道一點，不太了解”的占58.01%，說明政策宣傳力度還有待加強。

（三）設施農業用地存在供需缺口，不同用地類型供需缺口不一

通過比較設施農業用地供需情況可知，我國設施農業用地存在供需缺口。從供需面積缺口來看，缺口最大的是水產養殖生產設施用地，供需缺口達到18.9畝，其次是生物質肥料生產設施用地、規模化畜禽養殖生產設施用地、與養殖相關的污糞處置場地、大棚溫室設施用地、檢驗檢疫監測等技術設施用地，等等（見表4，下頁）。從供需面積缺口占項目總面積的比重來看，大棚溫室用地、畜禽養殖、水產養殖的生產設施用地缺口占比較大，分別為7.68%、5.18%、11.71%。附屬設施中檢驗檢疫監測等技術設施用地的缺口占比相對較大。此外，污糞處理場地、生物質肥料生產設施用地、農資農具存放場地等占比也存在一定程度的缺口。

四、我國設施農業用地政策執行面臨的困境

當前我國設施農業用地政策的執行依據為2019年12月由自然資源部和農業農村部出臺的《通知》，現正處于新舊文件的過渡期。從各省份相關政策文件的出臺情況來看，總體進展較為緩慢，目前仍有部分省份沒有出臺設施農業用地管理政策。調研發現，設施農業用地政策在執行過程中還面臨著許多問題和挑戰，特別是管理權限放寬后加大了耕地保護的壓力。下一步要因地制宜地加快各省份文件出臺進度，以回應社會關切，穩定基層農業生產經營者預期。

（一）設施農業用地政策執行范圍與執行標準有待明確

明確設施農業用地執行范圍與標準是進行設施農業用地管理的前提。從調研情況來看，關于設施農業用地的范圍與標準問題，基層實踐中出現了一些新情況、新問題，需結合各地實際因地制宜予以解決，必要時也需要在更高層級的文件中予以明確：一是關于設施農業的概念，不同部門之間意見存在分歧。例如，“露天蔬菜”是否屬于設施農業，有的部門認為“露天蔬菜”沒有涉及農業大棚、溫室等現代化農業生產設施，不屬于“設施農業”范疇;而有的部門認為，有些上了規模的露天種植項目，雖然沒有建設大棚、溫室等生產設施，但需要運用噴灌、滴灌、水培等現代農業生產手段，或是進行機械化作業，這樣的農業生產方式也應當列入設施農業范疇，配備設施農業用地。二是對于設施農業發展過程中出現的新情況新問題，不同部門看法不一。例如，某省份近年來在農業大棚生產基地前，發展出一種當地人稱為“田頭市場”的市場形態，平均占地大約3畝左右，占地多的有10畝，主要用途就是蔬菜收購點以及簡單的分揀包裝場所。有的部門認為，“田頭市場”的經營者大多是專業的運銷大戶，自身并不直接從事農業生產，不符合相關政策性文件要求，故應當將此類用地作為建設用地管理，依法辦理轉用審批手續。而有的部門認為，對于此種類型用地應當具體問題具體分析，如有些“田頭市場”屬于農民專業合作社生產蔬菜的收購點，農民專業合作社的基地是實實在在的農業直接生產用地，故此類“田頭市場”應當作為設施農業用地使用。對于該說法，相關部門表示從推動設施農業發展的角度來說應當予以支持，但農民專業合作社的規范性問題讓他們難以有效界定農民專業合作社的真偽，操作執行難度較大。三是對于農業生產中所需的設施用地是否納入設施農業用地范疇沒有明確。從當前農業生產所需的生產要素來看，有些家庭承包戶、小規模流轉土地的家庭農場、糧食生產大戶等同樣需要農資農具存放場地、烘干晾曬場地、生產看護房用地等，如果這些農業生產形態不被認定為設施農業，就無法獲得相應的用地資格。有些發展較好、規模較大的農民專業合作社、家庭農場還需要在生產基地上建設諸如辦公室、工人宿舍、員工培訓等場所，這些用地類型在省級文件層面也沒有明確，故基層執行過程中難以把握。此外，關于農產品冷庫建設用地，已經出臺的文件雖有提及，但文字表述上仍然沒有明確，例如，《通知》指出，“與生產直接關聯的保鮮存儲等設施用地”屬于設施農業用地范疇，有些省份出臺的設施農業用地管理文件也將“農作物保鮮儲存、畜禽水產冷藏存儲”作為附屬設施用地管理，而基層執行中仍然存在偏差，比如農產品冷庫建設用地在很多地方都被列為建設用地管理。

（二）設施農業用地政策部分執行程序缺乏操作依據

設施農業發展和耕地資源保護之間存在著對立統一關系。調研發現，部分政策執行過程中缺乏操作依據，阻礙了設施農業用地管理政策的落實落地。一是農業設施建設標準缺乏導致設施農業用地政策執行過程中缺乏科學依據。現代農業設施類型多樣，有各式各樣的大棚、溫室，有不同類型的豬、牛、羊等養殖設施，有不同類型的水產養殖設備，這些農業設施的建設標準目前沒有明確，所以針對不同規模的設施種植、設施養殖，究竟如何劃定設施農業用地面積、配套多少面積和比例的附屬設施用地較為合適，從而既保證充分滿足設施農業生產要求，又充分保護耕地資源，基層執行部門普遍感到執行難度較大。二是使用永久基本農田后的補劃缺乏具體操作規范與標準。《通知》提出，在設施農業用地使用過程中，涉及永久基本農田且破壞耕地耕作層的，需要進行補劃。據了解，在之前進行的補劃耕地操作時，由于補劃標準沒有明確，地方在落實耕地占補平衡時，補劃的耕地質量往往達不到被占用耕地的標準，“占優補劣”的情況較為常見。在調研時，相關部門負責人提出，永久基本農田是國家耕地資源保護的紅線，如果沒有國家政策文件對補劃永久基本農田的操作規范及標準進行明確，他們不敢批準永久基本農田的使用與補劃。三是設施農業用地使用后恢復原用途的規定缺乏執行約束。相關部門表示，在之前的設施農業用地項目復墾操作中，多采用由項目執行單位出具復耕復墾承諾書的方式來進行操作，有的要求使用設施農業用地的生產經營者繳納一定比例的保證金，但農業生產經營者本來就是資金缺乏主體，保證金繳納的方式很難落地。因此，設施農業用地使用后恢復原用途的承諾缺乏有效的執行保障措施，實踐中土地使用過后不進行復耕操作的并不少見，以致對耕地資源造成了破壞。

（三）設施農業發展需求與用地供給的矛盾依然存在

我國雖然出臺了新的設施農業用地政策，但從基層反映的情況來看，仍然存在著一些供需的結構性矛盾亟待解決。一是養殖設施用地使用門檻較高，種養結合用地處于政策“真空地帶”。隨著我國對養殖防疫和環保要求的提高，規模化養殖的標準也在逐步提升，養殖小區用地落實較為困難。調研時，某地區畜牧獸醫局相關負責人指出，當前規模化養殖項目很難落地，主要就是受防疫、環保、用地等方面限制較大。有些設施農業屬于種養結合項目，現有文件沒有涉及，導致種養結合用地政策處于“真空地帶”，阻礙了農業種養結合項目的順利落地。二是對于地方引進的支柱性農業發展項目，用地政策難以適應發展需求。調研發現，地方政府在引進大規模、支柱性農業發展項目時，往往面臨著用地政策難以配套的難題，有些明明可以使用設施農業用地，但受制于相關政策性文件對種植業附屬設施比例與規模上限的限制，項目難以落地。例如，某地在引進大型農業滴灌項目時，需要使用農業附屬設施用地進行滴灌設備建設，但由于設施建設需要的用地面積超過了該省份設施農業用地政策規定的上限30畝，因而只能通過辦理建設用地指標來解決，影響了生產進度。三是農業一二三產業融合項目的用地政策沒有明確。在實際農產品規模化生產中，農業、工業、服務業高度融合，有的農產品生產經營主體進行加工生產、展示展銷、交易物流的場地難以分開獨立管理，造成用地管理上的難題。此外，隨著農業多功能性的深入開發，農村一二三產業融合態勢凸顯，農業、加工業、旅游業等產業用地也高度融合。如何適應新形勢發展，實現設施農業用地與農村三產融合用地的合理有效管理，以回應現代農業實踐中面臨的突出矛盾，需要在現有設施農業用地政策基礎上進行創新與完善。

（四）設施農業用地使用管理權限的放寬加大了耕地監管難度

從當前的設施農業用地政策導向來看，設施農業用地使用權限進一步放寬，對于發展設施農業是重要利好，但對于設施農業用地監管方和耕地資源保護，則提出了更高的要求和挑戰。一是容易導致地方出現擴大政策適用范圍的風險。在設施農業用地政策使用和管理權限放寬后，要警惕地方出現擴大政策使用范圍，從而導致耕地資源被破壞的風險。例如，有的地方對農產品的工廠化加工、商貿物流等項目，也按設施農用地項目管理;有的地方發展休閑農業，對于農業旅游用地部分借助農業生產打“擦邊球”，等等。這不僅易造成對設施農業用地政策的誤解，而且會形成一些不必要的損失和資源浪費。二是政策權限放寬將加大相關部門對土地的監管難度。通過近些年的努力，國家和地方建立了一系列的土地監管措施，使得近幾年的土地違法用地現象有所遏制。但是，由于設施農業用地按照農用地管理，有的使用權人認為只要不改變土地用途和性質，也不申請辦理用地手續，直接在耕地上進行建設，造成違規用地現象較為普遍。此外，絕大部分此類項目位置偏遠，建設簡易便捷，加上土地監管力量有限，增加了監管難度。有些違規項目建成后，由于項目投資都是農民的資金，處置起來較為困難。

五、完善設施農業用地管理的政策建議

針對設施農業用地政策執行過程中出現的問題，需在設計操作規范和執行過程中進一步根據現代農業發展要求，進行科學引導和監督監管，加強設施農業項目規范管理，完善設施農業用地政策。

（一）立足需求創新完善設施農業用地供給方式

設施農業是現代農業的重要發展方向之一。研究發現，當前基層對設施農業用地需求較為旺盛，設施農業用地還存在著供需缺口和政策“真空地帶”，需要深入開展調查研究，科學制定設施農業用地供給政策。一是創新供給方式，有效回應需求。針對基層當前需求較為強烈的保鮮儲藏設施用地、農資農具存放場地、畜禽養殖環保設施建設用地等要求，需結合耕地資源保護，創新用地供給方式，合理引導需求。如適應畜禽養殖污糞資源化利用和環保新要求，在附屬設施中增加環保和資源再利用等建設內容，相應擴大附屬設施用地規模和比例上限等。二是針對農業設施用地需求，完善用地政策。當前，除了設施農業用地類型之外，還存在著一些農業家庭承包經營戶、家庭農場、專業大戶等對農業設施存放及生產經營活動（如分揀包裝、保鮮儲存等）的用地需求，建議主管部門結合地方實際完善此類型用地供給政策。三是針對地方引進的支柱性農業產業項目，創新用地供給政策。支柱性農業產業項目用地需求數量較大，發揮的經濟效益和帶動就業增收作用明顯，此類項目應當在符合用地規劃與保護耕地資源的前提下，創新用地供給方式，建議地方層面建立健全土地供給評估與聯動機制，確保項目落實落地。

（二）加強規劃引領制定完善設施農業行業標準

設施農業范圍較廣、類型多樣，作物種植、畜禽養殖、水產養殖對于農業設施的要求各不相同，這就加大了設施農業用地審批和管理的難度，容易造成利用設施農業之名侵占耕地、破壞耕地的行為。建議盡快制定和完善我國設施農業建設的行業標準，規范設施農業用地使用行為。一是加大力度推動設施農業行業標準制定。建議國家層面出臺行業標準指導規范，各省份根據自身實際情況因地制宜制定標準細則，根據不同類型設施農業規模，合理確定相應的用地面積標準，加強節約集約用地。在相關政策中加強已頒布標準的運用，加強標準的推薦、宣傳、對接應用。二是開展設施農業裝備數據庫建設。從行業管理、政策制定、產業服務等方面的需求入手，發揮政府部門、科研機構、行業社團的力量，進行設施農業裝備數據信息的采集整理工作，形成數據信息采集長效機制，建設設施農業裝備數據庫，為設施農業裝備補貼實施、各地產業投資建立指引，為設施農業用地管理提供依據。三是加快制定全國設施農業發展規劃。為引導我國設施農業健康有序發展，在編制國土空間規劃時，應充分考慮設施農業用地的發展需求，規劃應符合土地利用總體規劃、農業發展規劃、村鎮規劃等要求，合理確定設施農業用地的規模和布局。有必要從國家層面制定設施農業發展規劃，各省份根據國家規劃再制定本省份設施農業發展規劃，科學研判設施農業發展形勢，對設施農業進行科學合理布局、依法依規引導，減少盲目投資，提出行業發展指導方向，并制定和完善配套政策體系。

（三）明晰職能創新設施農業用地管理體制機制

設施農業用地管理涉及自然資源、農業農村等多個部門，特別是自然資源部門和農業農村部門之間存在著耕地資源保護和現代農業發展的對立統一關系。針對設施農業用地管理過程中出現的主要問題，應立足各自職能，結合基層實際，加快完善設施農業用地管理體制機制。一是完善農業農村和自然資源部門的管理職責。充分發揮農業農村部門的主導作用，主動向社會公開行業發展政策與規劃、設施類型和建設標準、農業環境保護、疫病防控等相關規定，積極引導設施農業有序發展。對經營主體的設施農業建設和經營行為加強指導，確保符合行業發展有關規定;自然資源部門要充分發揮管理監督職能。土地作為重要的保障要素，自然資源部門既要支持保障設施農業健康發展，又要確保設施農業用地規范使用。相關部門應主動公開設施農業用地分類與用地規模標準、相關土地利用總體規劃、基本農田保護等有關規定要求，做好年度變更調查及臺賬管理[5]。二是加強部門聯動完善政策執行標準依據。新文件出臺后，針對設施農業用地管理過程中出現的主要問題，自然資源、農業、林業、環保、畜牧等相關部門要明確職責、因地制宜、上下聯動、密切配合，完善用地管理機制。建議相關部門出臺永久基本農田補劃操作規范，為地方執行永久基本農田補劃工作提供指導。創新農業設施占用耕地后的復耕復墾執行機制，經營主體上報項目時要進行詳細說明，相關部門要利用經濟、行政等手段加大管理力度。三是創新設施農業用地管理方式。建議按照設施農業發展階段與是否破壞耕作層，明確不同類型設施農業用地的管理政策。例如，以農民家庭承包經營、家庭農場等為主的設施農業，在保護耕地的前提下，對設施化種植等利用土壤培育功能、耕地上搭建簡易大棚的予以支持;以中等規模設施農業為主的農民合作社等，重點監管其出現的重大違法違規行為和破壞耕地、生態、污染環境等行為;對于大型企業化的設施農業，嚴格評估其對環境生態的影響，要求配套建設污染防治設備并采取相應措施，對占用永久基本農田破壞耕作層的類型，要制定細則加大管理力度[6]。

（四）加大監管力度切實防范違法違規用地風險

要切實加大監管力度，確保土地合法合規使用。一是加強設施農業用地管理法律法規建設。根據農業現代化和鄉村振興發展需要，在統籌協調保耕地、促發展、保權益的前提下，積極穩妥推進設施農業用地管理政策的完善。積極推動將設施農業用地政策上升到法律法規層面，給新型農業經營主體和基層管理部門穩定的政策預期，健全相應的監督管理制度，加強對設施農業用地的科學管理，切實保護耕地資源，有效保障農業現代化的順利推進。二是創新設施農業用地監管機制。建立設施農業用地監督管理共同責任機制，自然資源、農業農村等相關部門要將設施農業用地納入日常管理，建立制度，分工合作，重點加強設施農業用地的跟蹤監督，及時做好土地變更登記和臺賬管理工作。要根據農業發展規劃和土地利用規劃，在保護耕地、合理利用土地的前提下，積極引導設施農業合理選址，盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用土地和低效閑置土地，不占或者少占耕地和農用地。三是完善設施農業用地監管方式。把設施農業用地項目納入日常執法監管范圍，對報少建多、改變用途等違法違規行為，及時進行制止和查處。對于不符合設施農業用地規定的，要恢復土地原狀;對于擅自改變或者變相將設施農業用地用于其他非農建設，擅自擴大設施農業用地規模的，或者擅自改變土地經營用途的，應及時制止、責令限期糾正和整改[7]。要加強對大型設施農業項目長期流轉土地可能侵害農民權益問題的監督檢查。對于逾期未糾正和整改的，要依法作出行政處罰，恢復土地原狀。要創新監管方式，暢通群眾信訪舉報渠道，加強網絡和媒體曝光線索的搜集整理，充分利用社會多方面力量，切實保障設施農業用地依法依規使用。

參考文獻

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Supply and Demand Situation， Policy Implementation Dilemma and Optimization Strategy of Facility Agricultural Land

TAN Zhi-xin? ZHANG Yun-hua

Abstract： The key problem of facility agricultural land is how to balance and deal with the relationship between land demand and cultivated land protection. It is found that there is a gap between supply and demand of facility agricultural land in China， and the gap between supply and demand of different land types is different. There are some problems in the implementation of facility agricultural land policy， such as unclear implementation standard， lack of operation basis， unresolved contradiction between supply and demand， and increasing supervision difficulty. It is necessary to further improve relevant policies from improving land supply mode， formulating industry standards， innovating system and mechanism， and strengthening supervision.

Key words： facility agricultural land; supply and demand gap; rural land system reform

基金項目：2019年中央農辦、農業農村部軟科學課題“設施農業用地問題研究”。

作者簡介：譚智心，農業農村部農村經濟研究中心產業與技術研究室副主任、副研究員;張云華，國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長、研究員。