論“違法反彈率”對(duì)行政執(zhí)法評(píng)估指標(biāo)的完善

丁霖 竺效

摘要：自2004年中國(guó)首部法治藍(lán)皮書發(fā)布以來，法治評(píng)估成為我國(guó)官方與民間普遍關(guān)注的議題，而其中行政執(zhí)法是法治評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容。時(shí)至今日，總結(jié)行政執(zhí)法評(píng)估實(shí)踐，無論是宏觀層面的“法治政府評(píng)估”“地方法治評(píng)估”“法治指數(shù)”，還是微觀層面的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估，均或多或少存在著重定性輕定量、重過程輕實(shí)效、重形式輕實(shí)質(zhì)的缺陷。在“創(chuàng)新監(jiān)管方式、增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力”的要求下，現(xiàn)有的行政執(zhí)法評(píng)估顯然無法對(duì)政府的行政執(zhí)法實(shí)效進(jìn)行客觀考評(píng)。因此，行政執(zhí)法評(píng)估也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)新的時(shí)代潮流，利用行政執(zhí)法案例大數(shù)據(jù)，對(duì)行政執(zhí)法的實(shí)效進(jìn)行評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政法治實(shí)質(zhì)正義的評(píng)判。以環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)槔搿斑`法反彈率”指標(biāo)，不僅能從客觀上評(píng)估環(huán)境執(zhí)法的整體質(zhì)量，進(jìn)而分析不同環(huán)境執(zhí)法措施的威懾力度，更能科學(xué)客觀地評(píng)判比較不同地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量。“違法反彈率”指標(biāo)既采用“定量”分析的方法，又能對(duì)行政執(zhí)法效果進(jìn)行定性評(píng)價(jià)。納入“違法反彈率”指標(biāo)是大數(shù)據(jù)時(shí)代行政執(zhí)法評(píng)估的發(fā)展進(jìn)路選擇之所在。

關(guān)鍵詞：違法反彈率;法治評(píng)估;大數(shù)據(jù);環(huán)境執(zhí)法;定量評(píng)估

中圖分類號(hào)：D922.68?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1008-5831（2020）06-0138-15

一、問題的提出

行政執(zhí)法評(píng)估是對(duì)政府行政執(zhí)法情況的評(píng)價(jià)，包括行政執(zhí)法的依據(jù)、能力、程序、效果等內(nèi)容。行政執(zhí)法評(píng)估的實(shí)質(zhì)是一種立法后評(píng)估，也是一種行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估。立法后評(píng)估，即“在法律、法規(guī)頒布實(shí)施一段時(shí)間后，結(jié)合法律、法規(guī)的實(shí)施情況，包括取得的成效、存在的問題，對(duì)特定的法律、法規(guī)所進(jìn)行的評(píng)價(jià)”[1]。行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估是對(duì)政府行政執(zhí)法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，從而考評(píng)政府工作人員的工作情況。行政績(jī)效評(píng)估有利于提高行政效率、增強(qiáng)政府服務(wù)能力、改善政府與公眾的關(guān)系[2]。

隨著法治評(píng)估的產(chǎn)生和發(fā)展，規(guī)章的立法后評(píng)估與行政執(zhí)法績(jī)效考核都被納入了法治評(píng)估指標(biāo)體系，成為其重要組成部分。法治評(píng)估始于20世紀(jì)60年代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)[3]。 “隨著中國(guó)法治建設(shè)的發(fā)展，尤其是2004年中國(guó)首部法治藍(lán)皮書《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告NO.1（2003）》的發(fā)布”，我國(guó)法治建設(shè)開始探索法治建設(shè)的全面評(píng)估[4]。2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)），提出要積極探索開展政府立法實(shí)施情況后評(píng)估，加強(qiáng)執(zhí)法評(píng)議考核的要求，將立法后評(píng)估與行政執(zhí)法績(jī)效考核納入了法治政府的評(píng)價(jià)體系。此后，法治評(píng)估在全國(guó)各地鋪展開來。2015年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》，進(jìn)一步明確法治政府的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，指明了法治政府建設(shè)的重點(diǎn)，再次強(qiáng)調(diào)了規(guī)章的立法后評(píng)估以及行政問責(zé)。理論上，依法行政是法治的重要內(nèi)容例如美國(guó)法學(xué)家富勒將“依法的政府”作為法治的定義的標(biāo)準(zhǔn)之一（See Lon. L. Fuller. The Morality of Law. Yale University Press，1964，pp.46-94）。德國(guó)法學(xué)家毛雷爾也將“政府守法”作為法治的標(biāo)準(zhǔn)之一，參見哈特穆特·毛雷爾《行政法學(xué)總論》（高家偉譯，北京：法律出版社，2000年版）。。對(duì)于法治評(píng)估，無論是國(guó)際上的法治指數(shù)例如世界正義工程創(chuàng)辦了“法治指數(shù)”，在設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，以“政府及其雇員必須服從法律”以及“立法、執(zhí)法和司法的過程必須方便、公平且高效”等作為考慮的重要原則。參見包萬超《論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)估體系》（《湖南社會(huì)科學(xué)》，2013年第2期69-72頁(yè)）。世界銀行創(chuàng)建的“治理指數(shù)”中，問責(zé)制、政府效率、規(guī)制質(zhì)量等也被用來評(píng)估法治水平。參見劉藝《論我國(guó)法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)》（《現(xiàn)代法學(xué)》，2016年第4期14-23頁(yè)）。，還是國(guó)內(nèi)的法治評(píng)估，政府行政均是其考慮的重要因素。在國(guó)內(nèi)的評(píng)估實(shí)踐中，無論是學(xué)者設(shè)想的理想型評(píng)估指標(biāo)體系例如姜明安教授將“公權(quán)力得到控制和制約”作為法治政府應(yīng)具有的法治要素之一。參見姜明安《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》（《法學(xué)雜志》，2013年第6期1-8頁(yè)）。包萬超教授將“依法行政與良法之治”作為法治政府的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)之一。參見包萬超《論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)及其評(píng)估體系》（《湖南社會(huì)科學(xué)》，2013年第2期69-72頁(yè)）。劉旺洪教授也將政府行政權(quán)力的運(yùn)行作為重要指標(biāo)。參見劉旺洪《論法治政府的標(biāo)準(zhǔn)》（《政法論壇》，2005年6期160-166頁(yè)）。，還是政府主導(dǎo)的法治政府評(píng)估政府主導(dǎo)的法治政府評(píng)估均是依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的相關(guān)文件進(jìn)行，而相關(guān)文件如國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的實(shí)施意見（國(guó)辦發(fā)〔2004〕24號(hào)）、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔2008〕17號(hào)）以及國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào)）。，抑或是第三方開展的法治評(píng)估例如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法治指數(shù)實(shí)驗(yàn)室對(duì)法治指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)分為9個(gè)方面，包括法律環(huán)境指數(shù)、市場(chǎng)法治指數(shù)、平安指數(shù)、人權(quán)指數(shù)、 清廉指數(shù)、透明指數(shù)、政府執(zhí)法指數(shù)、司法指數(shù)和立法發(fā)展指數(shù)。參見付子堂、張善根《地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析》（《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第11期123-143轉(zhuǎn)207頁(yè)）。中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院設(shè)計(jì)的法治評(píng)估指數(shù)包括“機(jī)構(gòu)職能及組織領(lǐng)導(dǎo)、制度建設(shè)和行政決策、行政執(zhí)法、政府信息公開、監(jiān)督與問責(zé)、社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決、公眾滿意度調(diào)查”7個(gè)一級(jí)指標(biāo)。參見“中國(guó)法治政府評(píng)估”課題組《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2013） 》（《行政法學(xué)研究》 ，2014年第1期3-10頁(yè)）。，行政執(zhí)法的評(píng)估均已成為其重要內(nèi)容。

行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估已逐步成為我國(guó)法治評(píng)估的具體內(nèi)容之一。早在2004年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中就提出“要積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)辦法”，2005年溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中也提出“抓緊研究建立科學(xué)的政府績(jī)效評(píng)估體系”，2008年中共中央發(fā)布《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》也曾提出“建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”。可見，建立科學(xué)合理的政府績(jī)效評(píng)估體系，一直以來是我國(guó)政府部門管理的工作重點(diǎn)，是推動(dòng)我國(guó)各級(jí)政府依法行政的重要制度之一。其中，對(duì)行政執(zhí)法的評(píng)估，即對(duì)規(guī)章、規(guī)范性文件的施行情況評(píng)價(jià)，是政府績(jī)效評(píng)估體系的重要組成部分。而政府績(jī)效評(píng)估需要“全面、系統(tǒng)地反映地方政府績(jī)效的數(shù)量和質(zhì)量要求”[5]，“單用一兩個(gè)指標(biāo)很難達(dá)到公正客觀的要求，必須建立科學(xué)的政府績(jī)效指標(biāo)體系” [6]。因此，對(duì)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估需要建立科學(xué)合理、“量”“質(zhì)”并重的評(píng)估指標(biāo)體系。無論是規(guī)章的立法后評(píng)估還是行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估，其目標(biāo)均是對(duì)行政執(zhí)法的實(shí)效，即行政執(zhí)法的實(shí)際效果與質(zhì)量，進(jìn)行全面客觀的分析與評(píng)價(jià)。

2.社會(huì)型法治評(píng)估中的行政執(zhí)法指標(biāo)

現(xiàn)有的社會(huì)型法治評(píng)估實(shí)踐，均包含對(duì)“行政執(zhí)法”的評(píng)估。就地方法治評(píng)估而言，筆者梳理了北京、江蘇、山西、河北、安徽、四川、甘肅的地方法治評(píng)估，其對(duì)于行政執(zhí)法評(píng)估均以定性評(píng)估為主，僅利用較少的描述性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)展示執(zhí)法的基本情況。有的地方法治評(píng)估并未涉及案件數(shù)量的統(tǒng)計(jì)分析[12]。有的地方法治評(píng)估中行政執(zhí)法評(píng)估未使用定量評(píng)估方法，但對(duì)于審判工作以及檢察工作的評(píng)估則是定性與定量評(píng)估相結(jié)合[13]。也有地方法治評(píng)估以定性評(píng)估為主，輔之案件數(shù)量的簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)。例如“行政處罰決定數(shù)量”“四類典型案件數(shù)量”[14]; “辦理各類案件數(shù)”[15];全省行政機(jī)關(guān)行政處罰案件數(shù)、查處視頻藥品違法案件時(shí)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域違法案件等[16]。另有的地方法治評(píng)估設(shè)計(jì)特定的指標(biāo)，如通過行政復(fù)議、行政訴訟的“糾錯(cuò)率”[17-18]對(duì)行政執(zhí)法的質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)。

就全國(guó)法治評(píng)估而言，部分評(píng)估以定性評(píng)估為主，輔之以簡(jiǎn)單的描述性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。例如中國(guó)行為法學(xué)會(huì)與中南大學(xué)聯(lián)合發(fā)起的對(duì)中國(guó)法治實(shí)施報(bào)告項(xiàng)目[19]，以及李林、田禾教授主編的《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告No.16（2018）》均是以定性評(píng)估為主[20]。此外，我國(guó)法治評(píng)估也在不斷探索定量評(píng)估的方法，例如錢弘道教授的“余杭指數(shù)”、朱景文教授的“中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告”，以及中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院的“法治政法評(píng)估”，均將評(píng)估指標(biāo)予以量化，采取定量評(píng)估的方法對(duì)法治情況予以評(píng)價(jià)。其中，錢弘道教授將“政府依法行政”作為9項(xiàng)目標(biāo)之一，并將其分為3項(xiàng)任務(wù)，即“轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新管理方式”“完善決策機(jī)制，強(qiáng)化制度建設(shè)”“規(guī)范行政執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督”，并進(jìn)一步細(xì)化了12項(xiàng)考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，如“行政復(fù)議、行政訴訟被撤銷、變更、確認(rèn)違法或無效、責(zé)令履行法定職責(zé)的行政案件占當(dāng)年行政執(zhí)法件數(shù)比例”來進(jìn)行定量評(píng)估[21]。

朱景文教授的法治評(píng)估則將“法律實(shí)施”作為重要的評(píng)估指標(biāo)，并以公安以及工商行政管理與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行政執(zhí)法作為具體評(píng)估對(duì)象。對(duì)于公安的評(píng)估，除卻機(jī)構(gòu)人員、刑事司法外，對(duì)于其行政執(zhí)法活動(dòng)，以“治安案件發(fā)現(xiàn)受理數(shù)”與“治安案件查處率”來反映公安的治安執(zhí)法活動(dòng)[22]320-321。對(duì)于工商行政管理與知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)的行政執(zhí)法，除了關(guān)于機(jī)構(gòu)、人員、經(jīng)費(fèi)等的基本描述外，還運(yùn)用公平交易執(zhí)法案件、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)案件、查處違法廣告案件等的案件數(shù)量，對(duì)工商行政管理的執(zhí)法情況進(jìn)行評(píng)估[22]422-427。

“中國(guó)法治政府評(píng)估”課題組將“行政執(zhí)法”設(shè)計(jì)為一級(jí)指標(biāo)，其評(píng)估二級(jí)指標(biāo)包括“行政執(zhí)法體制”“行政執(zhí)法制度及程序建設(shè)”“行政執(zhí)法信息化”“行政執(zhí)法人員管理”“行政執(zhí)法狀況”。其中行政執(zhí)法狀況“是一項(xiàng)立足于執(zhí)法實(shí)踐的觀測(cè)指標(biāo)，派往各市的調(diào)研員對(duì)違法行為的投訴體驗(yàn)和人民法院對(duì)非訴執(zhí)行案件的審理情況較為直觀反映出被評(píng)估城市的行政執(zhí)法水平”[23]。

與政府型法治評(píng)估不同，社會(huì)型法治評(píng)估在不斷探索定量評(píng)估方法;但相似的是，二者或多或少多是關(guān)注“法”的情況的統(tǒng)計(jì)與描述，尚未涉及對(duì)“治”的評(píng)估。尤其是地方法治評(píng)估的內(nèi)容“過于形式化，缺乏實(shí)質(zhì)正義的關(guān)懷”[3]。評(píng)估中“僅考核政府及各相關(guān)部門在地方法治建設(shè)中做了哪些事情，不關(guān)注效果如何”[3]。不僅是地方法治評(píng)估，全國(guó)范圍的法治評(píng)估也存在同樣的問題，例如《中國(guó)法律實(shí)施報(bào)告2013》中的“行政執(zhí)法報(bào)告”，“重點(diǎn)關(guān)注行政法律的執(zhí)行和實(shí)施情況”[24]，未涉及行政執(zhí)法的效果評(píng)價(jià)。

由社會(huì)型法治評(píng)估的實(shí)踐可見，已有不少學(xué)者不斷探索如何通過定量地方法描述我國(guó)的法治現(xiàn)狀。但對(duì)于行政執(zhí)法的評(píng)估，不僅需要對(duì)行政執(zhí)法的制度、程序等一般情況予以總結(jié)，還需要對(duì)行政執(zhí)法的效果，即“實(shí)際的法治”[9]予以評(píng)價(jià)。正如付子堂教授所言，“不論是在國(guó)家層面還是社會(huì)層面，都應(yīng)評(píng)估法治實(shí)施是否實(shí)現(xiàn)了法律秩序”[3]。而測(cè)量法律的執(zhí)行效果，是測(cè)量法治是否形成法律秩序的基礎(chǔ)。

（二）行政執(zhí)法評(píng)議考核中的行政執(zhí)法指標(biāo)重定性輕定量、重過程輕實(shí)效

我國(guó)行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估起步較晚，僅有政策層面的文件給予支撐，尚未形成完善的制度。各地實(shí)踐中，行政執(zhí)法評(píng)議考核是行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估的重要表現(xiàn)形式。對(duì)此，早在2005年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》提出“建立健全行政執(zhí)法評(píng)議考核機(jī)制”。直至目前，行政執(zhí)法評(píng)議考核制度已在全國(guó)多地實(shí)施，部分地方也各自出臺(tái)了相關(guān)的行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法。然而，從對(duì)筆者檢索到的38份“行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法”筆者以“行政執(zhí)法評(píng)議考核”為關(guān)鍵詞，在北大法寶法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)檢索，截至2019年10月20日，共檢索到38份行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法文件，其中5份為失效文件。此38份文件涵蓋5份省級(jí)政府文件、24份市級(jí)政府文件、2份自治縣政府文件，1份中央部委文件、3份省級(jí)政府部門文件、3份市級(jí)政府部門文件。的分析可見，我國(guó)現(xiàn)行行政執(zhí)法評(píng)議考核制度，存在重定性輕定量、重過程輕實(shí)效的缺陷。

1.現(xiàn)有行政執(zhí)法評(píng)議考核重定性輕定量

各地行政執(zhí)法評(píng)議考核，均以定性考核為主，較少涉及定量考核。前述38份“行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法”均明確列舉了考核的內(nèi)容，且多與《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》規(guī)定的考核內(nèi)容一致，如“行政執(zhí)法的主體資格是否符合規(guī)定，行政執(zhí)法行為是否符合執(zhí)法權(quán)限”等。這一類“是否符合”的考量，基本限于定性考核的范疇。雖部分地區(qū)的“行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法”規(guī)定考核采取“百分制”參見《甘肅省行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》（已失效）第13條規(guī)定：“行政執(zhí)法評(píng)議考核實(shí)行百分制打分評(píng)議辦法”。或明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合”參見《江蘇省行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》第17條規(guī)定：“行政執(zhí)法評(píng)議考核應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持定性與定量相結(jié)合，以定量為主。”，更有5份文件

38份行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法中明確為考核指標(biāo)設(shè)置分值的包括：《邯鄲市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》《衡水市人民政府行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》（已失效）、《木壘哈薩克自治縣人民政府行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》《銀川市建設(shè)局行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》《鎮(zhèn)江市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》。為各項(xiàng)考核指標(biāo)設(shè)定了分值。透過這些辦法中考核指標(biāo)的內(nèi)容分析，可發(fā)現(xiàn)其實(shí)質(zhì)仍為定性評(píng)價(jià)。如《銀川市建設(shè)局行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》規(guī)定：“積極開展稽查執(zhí)法活動(dòng)，查處建設(shè)領(lǐng)域違法違規(guī)案件，得10分。未開展行政執(zhí)法檢查活動(dòng)、不作為的，扣5分……”這類指標(biāo)設(shè)置僅僅是為不同行為賦予不同的分值，并不涉及數(shù)量上的統(tǒng)計(jì)分析。

分析此38份文件中考核指標(biāo)的設(shè)置可見，僅“行政復(fù)議、行政訴訟審查的具體行政行為的維持率”“行政復(fù)議決定和行政訴訟生效判決的執(zhí)行率”，以及“信訪案件數(shù)量”三個(gè)指標(biāo)屬于真正的定量評(píng)估。其中，僅7份辦法

設(shè)置“行政復(fù)議、行政訴訟審查的具體行政行為的維持率”指標(biāo)的文件為：《湖南省行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》《江蘇省行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》《蘭州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》《宿遷市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》《西藏自治區(qū)行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》《徐州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》《鎮(zhèn)江市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》。設(shè)置了“行政復(fù)議、行政訴訟審查的具體行政行為的維持率”，僅《湖南省行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》規(guī)定了“行政復(fù)議決定和行政訴訟生效判決的執(zhí)行率”指標(biāo)，僅《工商行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》規(guī)定了“信訪案件數(shù)量”指標(biāo)。可見，我國(guó)目前行政執(zhí)法評(píng)議考核普遍存在重定性卻輕定量的缺陷。

2.現(xiàn)有行政執(zhí)法評(píng)議考核重過程輕實(shí)效

我國(guó)現(xiàn)有的行政執(zhí)法評(píng)議考核指標(biāo)，注重過程考核，而忽視對(duì)執(zhí)法效果，即執(zhí)法質(zhì)量的考核。38份行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法的考核內(nèi)容，多關(guān)注靜態(tài)制度建設(shè)，如考察有關(guān)制度的學(xué)習(xí)、建設(shè)、落實(shí)情況;多關(guān)注執(zhí)法過程，如行政執(zhí)法的主體資格、執(zhí)法權(quán)限、依據(jù)、程序等內(nèi)容，而較少涉及執(zhí)法效果的考核。例如，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》第9條第（四）項(xiàng)明確規(guī)定了對(duì)行政執(zhí)法效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，但主要依靠“地方人民政府的評(píng)議意見，行政相對(duì)人和社會(huì)各界的評(píng)議意見”等主觀評(píng)價(jià)，欠缺客觀分析。其他對(duì)行政執(zhí)法效果的考核多集中于“行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟情況”

如《潮州市行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》第8條規(guī)定“市人民政府對(duì)市屬行政執(zhí)法主體進(jìn)行行政執(zhí)法評(píng)議考核的主要內(nèi)容包括：（六）行政執(zhí)法決定的行政復(fù)議和行政訴訟情況”。“行政賠償結(jié)果”

如《甘肅省行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法（試行）》（已失效）第10條規(guī)定“行政執(zhí)法評(píng)議考核的主要內(nèi)容：（七）行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償結(jié)果”。“信訪案件的數(shù)量及其后果情況”

如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法評(píng)議考核辦法》第9條規(guī)定“行政執(zhí)法評(píng)議考核的主要內(nèi)容：（五）行政執(zhí)法監(jiān)督方面，主要包括推行行政執(zhí)法責(zé)任制的情況，行政執(zhí)法行為引發(fā)的行政復(fù)議、行政訴訟案件、信訪案件的數(shù)量及其后果情況，行政復(fù)議決定和行政判決執(zhí)行情況”。等內(nèi)容。雖然行政復(fù)議、訴訟、信訪等可以反映行政執(zhí)法是否合法、是否解決實(shí)際問題等執(zhí)法結(jié)果，但仍然無法直接反映行政執(zhí)法的效果，即行政執(zhí)法是否實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法目的，行政執(zhí)法的質(zhì)量如何。執(zhí)法實(shí)效指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)對(duì)執(zhí)法效果、執(zhí)法行為是否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行考核，應(yīng)當(dāng)考核行政執(zhí)法行為是否有助于督促改正違法行為、減少違法行為的發(fā)生，威懾潛在違法者，促使社會(huì)主體自覺守法等。

綜上可見，現(xiàn)有的行政執(zhí)法評(píng)估偏重形式而輕實(shí)質(zhì)，重過程而輕實(shí)效，可能無法對(duì)行政執(zhí)法的效果進(jìn)行直觀評(píng)價(jià)與考核，無法對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行“質(zhì)”的分析。缺乏行政執(zhí)法“質(zhì)”的評(píng)估，將無法真正發(fā)揮行政執(zhí)法評(píng)議考核制度的功能，無法對(duì)各地方、各部門執(zhí)法情況優(yōu)劣進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，甚至可能影響推進(jìn)政府依法行政的進(jìn)程。政府型法治評(píng)估，“在法治指標(biāo)和工作量的引導(dǎo)下，對(duì)評(píng)估內(nèi)容會(huì)有傾向性選擇，主要急于促進(jìn)法治的形式建設(shè)，而忽視法治的實(shí)質(zhì)和內(nèi)核，對(duì)法治本身所包含的價(jià)值缺乏關(guān)注度”[3]。社會(huì)型法治評(píng)估也尚未完全實(shí)現(xiàn)對(duì)“社會(huì)效果”客觀、科學(xué)的評(píng)價(jià)。缺乏對(duì)行政執(zhí)法“質(zhì)”的評(píng)估，則無法對(duì)法治政府建設(shè)中行政執(zhí)法的實(shí)效進(jìn)行客觀地觀測(cè)與科學(xué)地評(píng)價(jià)，無法實(shí)現(xiàn)法治評(píng)估服務(wù)于法治建設(shè)的功能。

三、環(huán)境執(zhí)法評(píng)估逐漸向定量轉(zhuǎn)變

從法治評(píng)估的實(shí)踐分析，無論是政府型評(píng)估還是社會(huì)型評(píng)估，都出現(xiàn)“指數(shù)化”傾向，利用“分值”“數(shù)據(jù)”對(duì)法治情況進(jìn)行評(píng)估。定量評(píng)估已成為法治評(píng)估中不可或缺的一種方法。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》發(fā)布后正式實(shí)施的行政執(zhí)法評(píng)議考核制度，也或多或少存在“分值化”傾向。然而，定量評(píng)估并非簡(jiǎn)單的“可量化”，并非簡(jiǎn)單地將各項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)賦予量化的分值，而是需要以執(zhí)法數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行量化統(tǒng)計(jì)分析的評(píng)估。在我國(guó)，“政府績(jī)效管理主要是通過政府系統(tǒng)自上而下的權(quán)威推動(dòng)、主觀動(dòng)員”，“帶有較強(qiáng)的主觀能動(dòng)性”[25]，因此對(duì)行政執(zhí)法的評(píng)估，其指標(biāo)設(shè)置也偏向于帶有“主觀”色彩，具有價(jià)值判斷的“定性”分析。定性分析多是“一種心理量值的反映，具有較大的模糊性、不確定性和不可比性，而定量分析具有確定的數(shù)量屬性，指標(biāo)統(tǒng)計(jì)結(jié)果具有確定性和可比性”[2]。定量分析更具有客觀性，能夠較大程度地避免人為因素的干擾，確保評(píng)估的科學(xué)性。因此，定量分析也應(yīng)作為行政執(zhí)法評(píng)估的重要方式。

（一）大數(shù)據(jù)時(shí)代陽(yáng)光政府建設(shè)為定量評(píng)估提供客觀條件

正如錢弘道教授所述，“法治很難絕對(duì)量化，但也不是說絕對(duì)不能量化”[4]。 “從國(guó)外法治評(píng)估實(shí)踐以及研究方法的發(fā)展來看，客觀精確的定量分析無疑更符合法治評(píng)估的要求”[26]。然而，“量化研究本身的價(jià)值維度”“以定性判斷為前提導(dǎo)致同類指標(biāo)的數(shù)據(jù)缺乏可比性”，以及“指標(biāo)自身不能完全反映法治現(xiàn)實(shí)”[4]是在進(jìn)行定量評(píng)估中需要注意的問題。這三個(gè)定量研究中可能存在的問題，可以通過設(shè)置科學(xué)客觀的定量指標(biāo)，搜集全面準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)予以回避。“大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來為法治評(píng)估轉(zhuǎn)型帶來新的契機(jī)”[9]，為進(jìn)行科學(xué)定量指標(biāo)設(shè)計(jì)與客觀準(zhǔn)確數(shù)據(jù)搜集提供了客觀條件。

美國(guó)麥肯錫全球研究院研究表明，隨著世界上數(shù)據(jù)量的激增，大數(shù)據(jù)將成為競(jìng)爭(zhēng)的重要基礎(chǔ)，支撐著生產(chǎn)力增長(zhǎng)、創(chuàng)新和消費(fèi)者剩余的新浪潮[27]。隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展，“大數(shù)據(jù)（BIG DATA）時(shí)代”來臨。時(shí)至今日，數(shù)據(jù)已經(jīng)充斥著社會(huì)的方方面面，大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)對(duì)社會(huì)各界產(chǎn)生重大影響，不斷革新著從商業(yè)科技到醫(yī)療、政府、教育、經(jīng)濟(jì)、人文，以及社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域[28]。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，我國(guó)政府行政部門進(jìn)入電子化階段，各種電子辦公系統(tǒng)、網(wǎng)上辦公系統(tǒng)普遍實(shí)施，政府信息越來越透明。自2007年《政府信息公開條例》實(shí)施以來，打造“陽(yáng)光政府”便成為我國(guó)政務(wù)管理的重要內(nèi)容。2019年新頒布的《政府信息公開條例》更是擴(kuò)大了政府應(yīng)當(dāng)公開信息的范圍，并明確規(guī)定政府信息公開應(yīng)當(dāng)“以公開為常態(tài)、不公開為例外”。因此，行政執(zhí)法的相關(guān)信息，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政決定等均需要政府依法主動(dòng)公開。以環(huán)境執(zhí)法信息為例，原環(huán)境保護(hù)部的執(zhí)法案例數(shù)據(jù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)按月或按季度在其官方網(wǎng)站公開。可見，行政執(zhí)法案件的相關(guān)信息也存在海量數(shù)據(jù)尚待挖掘與利用。

在陽(yáng)光政府要求下，政府部門有大量的行政執(zhí)法案件信息與數(shù)據(jù);在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)分析具有技術(shù)支撐與實(shí)現(xiàn)的可能性。因此，行政執(zhí)法評(píng)估應(yīng)當(dāng)充分利用行政執(zhí)法案件信息構(gòu)成的大數(shù)據(jù)，對(duì)其進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，對(duì)行政執(zhí)法進(jìn)行定量評(píng)估，以彌補(bǔ)行政執(zhí)法評(píng)估“重定性輕定量”的不足。

（二）環(huán)境法治評(píng)估開始探索以案件數(shù)量為基礎(chǔ)的定量評(píng)估

自《環(huán)境保護(hù)法》2014年修訂，2015年實(shí)施后，上至中央生態(tài)環(huán)境主管部門，下至每一社會(huì)公眾，都在關(guān)注環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)施的情況。為回應(yīng)社會(huì)對(duì)環(huán)境法執(zhí)行情況的關(guān)注，自新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施后，原環(huán)境保護(hù)部開始公開每月度或季度或半年度《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法的執(zhí)法案件數(shù)量。此系列執(zhí)法案件數(shù)量信息的公開，為環(huán)境執(zhí)法提供了定量評(píng)估的基礎(chǔ)。

2016年原環(huán)境保護(hù)部組織開展“環(huán)境執(zhí)法大練兵活動(dòng)”。環(huán)境執(zhí)法大練兵實(shí)質(zhì)是對(duì)地方環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行評(píng)估。大練兵活動(dòng)中，設(shè)置了“查處違法案件數(shù)量”指標(biāo)，通過鼓勵(lì)查處環(huán)境違法案件，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法工作，“形成打擊環(huán)境違法行為的強(qiáng)大陣勢(shì)”[29]。大練兵活動(dòng)中的“查處違法案件數(shù)量”，就是環(huán)境行政執(zhí)法定量評(píng)估的充分體現(xiàn)。另外，2016年王燦發(fā)教授主持的對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況的評(píng)估中，也較多引入定量評(píng)估方式，尤其是“重點(diǎn)環(huán)境管理措施實(shí)施情況評(píng)估”中，以各項(xiàng)措施的實(shí)施案件數(shù)量為基礎(chǔ)，對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行了評(píng)估[30]。可見，對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法的評(píng)估，定量評(píng)估是官方與民間一致追求的較為科學(xué)、客觀的評(píng)估方法。

四、引入“違法反彈率”實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法“質(zhì)”的評(píng)估

環(huán)境行政執(zhí)法的定量評(píng)估，具有客觀性，實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政執(zhí)法“量”的評(píng)價(jià)。但現(xiàn)有的定量評(píng)估仍然局限于執(zhí)法案件數(shù)量的評(píng)價(jià)，并不能反映執(zhí)法“質(zhì)”的問題，不能直觀反映行政執(zhí)法效果的好壞、威懾力度等更能判斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作績(jī)效的因素，不能反映法律實(shí)施的情況。因此，對(duì)于行政執(zhí)法評(píng)估，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府信息公開的“量”加以計(jì)算，推理設(shè)計(jì)出對(duì)行政執(zhí)法“質(zhì)”的評(píng)估指標(biāo)。

（一）違法反彈率直觀反映法律威懾力與行政執(zhí)法質(zhì)量

我國(guó)行政執(zhí)法評(píng)估“重過程輕實(shí)效”“重形式輕實(shí)質(zhì)”的缺陷，使得行政執(zhí)法評(píng)估無法對(duì)行政執(zhí)法的質(zhì)量進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，面對(duì)海量的執(zhí)法案件信息，雖無法直接對(duì)每個(gè)案件的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，但可以通過“違法反彈率”指標(biāo)從側(cè)面間接評(píng)估行政執(zhí)法的質(zhì)量。違法反彈，即違法者被行政機(jī)關(guān)進(jìn)行懲處（包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令等行政行為）后，又再次實(shí)施違法行為。違法反彈率即違法者中重復(fù)違法者占總違法者的比例。違法反彈率具有數(shù)據(jù)可獲取性、客觀性、普遍適用性，以及雙重評(píng)價(jià)性等特征，是一項(xiàng)對(duì)行政執(zhí)法效果進(jìn)行客觀評(píng)估的指標(biāo)。

違法反彈率指標(biāo)所需數(shù)據(jù)具有獲取可能性。違法反彈率的計(jì)算，需要搜集政府部門對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行行政處罰、行政強(qiáng)制、行政命令等行政行為的案件信息，包括案件地區(qū)、執(zhí)法者、違法者等信息。依據(jù)最新的2019年《政府信息公開條例》，政府的行政執(zhí)法案件信息屬于其應(yīng)當(dāng)公開的政府信息。因此，理論上，違法反彈率計(jì)算所需的信息是可以全部獲取的。

違法反彈率指標(biāo)具有客觀性與普遍適用性。違法反彈率的計(jì)算均是根據(jù)已經(jīng)發(fā)生的行政執(zhí)法案件數(shù)據(jù)進(jìn)行，不涉及價(jià)值判斷，具有客觀性。同時(shí)，違法反彈率的計(jì)算方法是固定的，不會(huì)受到因不同評(píng)估對(duì)象的經(jīng)濟(jì)社會(huì)等條件的不同而改變，具有普遍適用性，是一項(xiàng)可以在全國(guó)范圍內(nèi)各項(xiàng)行政執(zhí)法中普遍適用的評(píng)估指標(biāo)。

違法反彈率指標(biāo)具有雙重評(píng)價(jià)性。一方面，違法反彈率是以客觀數(shù)據(jù)反映行政相對(duì)人的主觀心理。若行政相對(duì)人因違法行為被行政機(jī)關(guān)懲處后，認(rèn)為其被懲處的成本大于其違法的成本，則認(rèn)為違反法律“不劃算”，不敢或不愿再違法，則行政機(jī)關(guān)的行政行為及其所依據(jù)的法律發(fā)揮了威懾和預(yù)防違法的作用。反之，若行政相對(duì)人因違法行為被行政機(jī)關(guān)懲處后，仍存在僥幸心理，或認(rèn)為其被懲處的成本小于其違法的成本，則會(huì)再次違法，此時(shí)，行政機(jī)關(guān)先前所作出的行政行為以及其所適用的法律對(duì)違法行為沒有形成威懾，預(yù)防同類違法行為的效果欠佳。可見，行政相對(duì)人的違法行為是否反彈，能夠直觀且客觀反映行政機(jī)關(guān)所選擇的懲處措施的威懾力，以及行政機(jī)關(guān)作出行政行為所依據(jù)法律的威懾力。違法反彈率越高，說明行政機(jī)關(guān)執(zhí)法所適用的法律與執(zhí)法措施的威懾力度越低，反之，則威懾力度越高。

另一方面，反彈率的高低還可以反映行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的合理性與行政執(zhí)法的質(zhì)量。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政執(zhí)法，懲處違法者，若措施得當(dāng)，過罰相當(dāng)，能夠起到教育與震懾違法者的作用，則該違法者被懲處后的行為一般趨于守法，不會(huì)出現(xiàn)反復(fù)違法行為;若措施不當(dāng)，則無法威懾違法者，更無法讓違法者信服，則違法者被懲處后不會(huì)選擇守法，出現(xiàn)重復(fù)違法的概率較大。因此，若某地區(qū)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為合理，則違法反彈率會(huì)較低，客觀反映該地區(qū)行政執(zhí)法質(zhì)量較好;而若某地區(qū)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為不合理，則違法反彈率會(huì)較高，客觀反映該地區(qū)行政執(zhí)法質(zhì)量較差。

（二）違法反彈率指標(biāo)的定義與公式

違法反彈率指在一定時(shí)期內(nèi)，一定地區(qū)范圍內(nèi)，違法者被行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政懲處后，又實(shí)施違法行為的違法者，占該地區(qū)該時(shí)期違法者總數(shù)的比例。根據(jù)違法反彈率定義可知，違法反彈率的計(jì)算公式為：

違法反彈率=反彈違法行政相對(duì)人/違法行政相對(duì)人總數(shù)*100%

具體而言，違法反彈率又可分為整體反彈率與地區(qū)反彈率，總體反彈率與特定措施反彈率。對(duì)不同地區(qū)行政執(zhí)法效果的評(píng)價(jià)，則可以通過整體反彈率與地區(qū)反彈率的計(jì)算來實(shí)現(xiàn)。整體反彈率，即某一地域范圍內(nèi)，如全國(guó)/全省/全市范圍內(nèi)，重復(fù)違法的行政相對(duì)人數(shù)量占違法行政相對(duì)人總數(shù)的比例;地區(qū)反彈率，則是相對(duì)于整體反彈率而言的，是構(gòu)成該整體反彈率的各個(gè)地區(qū)的違法反彈率。通過對(duì)整體違法反彈率的計(jì)算可知行政執(zhí)法效果的整體水平，通過對(duì)地區(qū)違法反彈率的計(jì)算可知不同地區(qū)行政執(zhí)法效果的差異，對(duì)不同地區(qū)行政執(zhí)法效果予以評(píng)估。

總體反彈率與特定措施的違法反彈率針對(duì)法律法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法措施而言。總體反彈率，即不限措施的反彈率，是某地區(qū)某時(shí)間內(nèi)，無論行政懲處措施類型，所有的重復(fù)違法者占所有違法者的比例。而特定措施反彈率是選定特定多種或一種行政懲處措施，以計(jì)算該幾類或該類措施的違法反彈率，具體又可分為特定多種措施的違法反彈率與特定單一措施的違法反彈率。其中，特定單一措施的違法反彈率可以直觀反映該類行政執(zhí)法措施的威懾力度，以及其實(shí)施是否能夠達(dá)到行政執(zhí)法的目的。

為了具體闡釋違法反彈率的定義、計(jì)算方法與應(yīng)用，筆者以2015—2017年適用新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法

新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法是對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》第25條“查封、扣押”、第59條“按日連續(xù)處罰”、第60條“限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治”、第63條“移送行政拘留”四種措施適用的細(xì)化，包括《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第28號(hào)）、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第30號(hào)）、《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第29號(hào)）、《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》（公治〔2014〕853號(hào)）（以下將這四個(gè)文件合稱為“四個(gè)配套辦法”）。案例大數(shù)據(jù)

本文以下所用環(huán)境執(zhí)法數(shù)據(jù)均來源于竺效主編的《新<環(huán)境保護(hù)法>四個(gè)配套辦法實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告（2015—2017年）》（北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018年版第16，87，151-155頁(yè)）。為基礎(chǔ)，對(duì)違法反彈率進(jìn)行計(jì)算與分析。案例基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括被采取查封、扣押措施的案例，被處以按日連續(xù)處罰的案例，被采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉措施的案例，被移送公安機(jī)關(guān)行政拘留的案例，涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)的案例五類以下五類案件分別簡(jiǎn)稱“查封扣押”“按日連續(xù)處罰” “限產(chǎn)停產(chǎn)” “移送行政拘留” “涉嫌犯罪”，以下將這五類案件合稱“五種措施”，將除“涉嫌犯罪”以外的四類案件合稱“四種措施”。。其中涉嫌犯罪移送公安機(jī)關(guān)的案例類型涉及刑事犯罪，僅作為輔助計(jì)算違法反彈率的一組數(shù)據(jù)，不單獨(dú)計(jì)算該類別的反彈率。

因此，在對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》四個(gè)配套辦法適用反彈率進(jìn)行計(jì)算時(shí)，其違法反彈率具體指“某一地區(qū)違法企業(yè)被處以按日連續(xù)處罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留某一種處罰后，再次被處以行政處罰或被采取行政強(qiáng)制措施的比例”。據(jù)此，可以計(jì)算五組違法反彈率，且五組反彈率均為特定措施的反彈率（見表1）。

五、違法反彈率指標(biāo)在環(huán)境行政執(zhí)法評(píng)估中的應(yīng)用

由上文5個(gè)違法反彈率公式可計(jì)算出三組違法反彈率數(shù)據(jù)。一為2015—2017年年度違法反彈率，以此分析2015—2017年三年環(huán)境執(zhí)法總體情況。二為四種措施特定單一措施違法反彈率，以此分析不同措施對(duì)行政相對(duì)人的威懾力度，可指導(dǎo)地方環(huán)境執(zhí)法者合理選擇執(zhí)法措施。三為年度32個(gè)地區(qū)

本文中“32個(gè)地區(qū)”是指全國(guó)34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中除去香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)與臺(tái)灣省以外的其他31個(gè)省（自治區(qū)或直轄市），加上新疆建設(shè)兵團(tuán)。的地區(qū)違法反彈率，以此可以對(duì)比各個(gè)地區(qū)環(huán)境執(zhí)法的質(zhì)量。

（一）年度環(huán)境執(zhí)法整體違法反彈率

年度違法反彈率是適用四個(gè)配套辦法的整體違法反彈率，直接反映新《環(huán)境保護(hù)法》新增執(zhí)法措施的實(shí)施效果與新法的威懾力度。根據(jù)違法反彈率計(jì)算公式可以算出2015—2017年全國(guó)32個(gè)地區(qū)各年度總體違法反彈率，分別為2.57%、2.86%、3.57%（見表2）。

具體而言，三年的年度環(huán)境執(zhí)法總體違法反彈率逐年上升，2016年較2015上升0.29個(gè)百分點(diǎn)，2017年較2016年上升0.71個(gè)百分點(diǎn)。由此可見，隨著環(huán)境執(zhí)法的不斷深入、強(qiáng)化和普及，一少部分行政相對(duì)人對(duì)環(huán)境執(zhí)法呈現(xiàn)麻痹、放任趨勢(shì)。但就違法行為查處的情況分析，被采取五種措施的行政相對(duì)人總數(shù)2016年較2015年同比增長(zhǎng)84.97%，2017年較2016年同比增長(zhǎng)75.52%，而2017年較2015年更是增長(zhǎng)了2倍多。筆者認(rèn)為，在環(huán)境執(zhí)法工作量、懲處環(huán)境違法者總數(shù)成倍數(shù)增長(zhǎng)的同時(shí)，違法反彈率保持微小幅增長(zhǎng)實(shí)屬不易。總體上2015—2017年三年的總體違法反彈率均處于低位，因此，我們認(rèn)為，新《環(huán)境保護(hù)法》及其四個(gè)配套辦法的實(shí)施，起到了威懾、教育環(huán)境違法者，整改環(huán)境違法行為的作用。

（二）特定單一措施違法反彈率

對(duì)特定單一措施違法反彈率進(jìn)行考察，可以分析不同措施對(duì)行政相對(duì)人的威懾程度。環(huán)境違法行為可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果，或具有主觀惡意，或多次違法等具有嚴(yán)重違法情節(jié)的應(yīng)采取威懾程度大的行政執(zhí)法措施;反之，對(duì)于環(huán)境違法行為未造成危害后果、初次違法等違法情節(jié)輕微的，則可以采取威懾程度較小的執(zhí)法措施，實(shí)現(xiàn)“過罰相當(dāng)”。

以四個(gè)配套辦法中的四類措施為例，比較2015—2017年全國(guó)32個(gè)地區(qū)的整體情況，由四種措施的反彈率可見，按日連續(xù)處罰的違法反彈率較高，其次是限產(chǎn)停產(chǎn)的違法反彈率，而查封扣押與移送行政拘留措施的違法反彈率均相對(duì)較低。可見，四種措施中，查封扣押與移送行政拘留措施的威懾力度更大，而按日連續(xù)處罰與限產(chǎn)停產(chǎn)的威懾力度相對(duì)較小（見圖1）。

筆者分析認(rèn)為，查封、扣押措施是將違法排污設(shè)備、設(shè)施進(jìn)行查封或扣押，使其無法運(yùn)行使用，可以直接制止環(huán)境違法行為;行政拘留則是人身罰，直接限制違法者的人身自由，因此這兩種措施威懾力度較大。而限產(chǎn)停產(chǎn)具體包括限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉三種措施，限制生產(chǎn)僅對(duì)違法者的部分生產(chǎn)能力進(jìn)行限制，不會(huì)對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生重大影響，其威懾力度小;停產(chǎn)整治是使環(huán)境違法者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中止，即通過停止生產(chǎn)督促違法企業(yè)整治違法行為，此措施使違法者的日常經(jīng)營(yíng)受到直接影響，但具有一定的期限性，整改完成后即可恢復(fù)日常經(jīng)營(yíng)，其威懾力度較大;而停業(yè)關(guān)閉使環(huán)境違法者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)直接終止，沒有再次違法的可能，三類措施的嚴(yán)厲程度依次逐步加嚴(yán)。就2017年全國(guó)32個(gè)地區(qū)而言，停產(chǎn)整治類與限制生產(chǎn)類案件占限產(chǎn)停產(chǎn)案件98.64%，其中，停產(chǎn)整治類案件占75.16%，限制生產(chǎn)類占23.48%。而由限產(chǎn)停產(chǎn)措施的違法反彈率可見，限制生產(chǎn)與停產(chǎn)整治的威懾力度在四種措施中相對(duì)較弱。按日連續(xù)處罰是直接增加違法者的環(huán)境違法經(jīng)濟(jì)成本，通過經(jīng)濟(jì)壓力使其改正違法行為，不再違法，由其違法反彈率可見，其威懾力度在四種措施中相對(duì)較弱。但近三年來，按日連續(xù)處罰的反彈率持續(xù)快速下降，從2015年的15.79%到2016年的9.81%，再到2017年的3.23%，可見，按日連續(xù)處罰措施隨著執(zhí)行的不斷深入與普及，其威懾力度不斷提升，也使環(huán)境違法者感受到違法成本的壓力，逐步發(fā)揮出預(yù)防環(huán)境違法行為的作用。

根據(jù)以上分析可知，四種措施的違法反彈率所反映的四種措施的威懾程度，與其法律性質(zhì)、懲處內(nèi)容與功能一致。不同行政措施的違法反彈率可以客觀反映其威懾力度，根據(jù)不同措施的違法反彈率，立法者可以在規(guī)定或修改環(huán)境行政責(zé)任、懲處環(huán)境違法行為時(shí)，根據(jù)行為的嚴(yán)重程度設(shè)置不同的執(zhí)法措施;行政執(zhí)法人員在法條競(jìng)合時(shí)，可以根據(jù)違法行為的嚴(yán)重程度，更加合理地選擇環(huán)境執(zhí)法措施。

（三）地區(qū)違法反彈率

地區(qū)違法反彈率，即以一定地域范圍為單位，評(píng)估該地區(qū)的違法反彈率。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部對(duì)地方執(zhí)法情況的統(tǒng)計(jì)，我們可以計(jì)算全國(guó)除港、澳、臺(tái)地區(qū)以外的31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)以及新疆建設(shè)兵團(tuán)，共32個(gè)地區(qū)的總體違法反彈率。通過對(duì)地區(qū)違法反彈率進(jìn)行分析，可以評(píng)估各地的環(huán)境執(zhí)法質(zhì)量，結(jié)合各地區(qū)的環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量，就可從“質(zhì)”與“量”兩方面對(duì)各地的環(huán)境執(zhí)法情況予以更客觀更全面的評(píng)價(jià)。

以2017年32個(gè)地區(qū)的違法反彈率為例進(jìn)行分析，2017年，全國(guó)32個(gè)地區(qū)違法反彈率均低于9%，且有27個(gè)地區(qū)反彈率低于5%。全國(guó)范圍內(nèi)，整體而言，各地的違法反彈率相對(duì)較低，32個(gè)地區(qū)執(zhí)行四個(gè)配套辦法發(fā)揮了打擊環(huán)境違法行為、威懾排污者再犯的作用。具體而言，除西藏

西藏地區(qū)有執(zhí)法案件數(shù)量，但因沒有載明具體案件信息，無法計(jì)算其違法反彈率，為了確保數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)工作按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，在案件數(shù)據(jù)處理時(shí)，將西藏地區(qū)的案件數(shù)量以0計(jì)算。外，地區(qū)違法反彈率最低的5個(gè)地區(qū)分別為北京1.03%、重慶1.15%、內(nèi)蒙古1.22%、甘肅1.26、河南1.31%;地區(qū)違法反彈率最高的5個(gè)地區(qū)分別是新疆建設(shè)兵團(tuán)8.86%、陜西7.13%、上海7.07%、寧夏5.56%、安徽5.31%（見圖2）。

結(jié)合2017年32個(gè)地區(qū)執(zhí)行四個(gè)配套辦法的案件總數(shù)進(jìn)行分析，反彈率相對(duì)較高（4%以上）的地區(qū)，如新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、上海、寧夏、海南、遼寧等，其四類案件總數(shù)卻相較其他地區(qū)更低。尤其是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、海南、寧夏、上海等地區(qū)的四個(gè)配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件，可見這4個(gè)地區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況很不理想，相較于其他地區(qū)，其執(zhí)法力度與效果均需加強(qiáng)。而部分地區(qū)案件總數(shù)較大，違法反彈率卻相對(duì)較低，如廣東案件總數(shù)排名第3，違法反彈率2.98%，山東案件總數(shù)排名第5，違法反彈率2.55%，可見廣東、山東的環(huán)境執(zhí)法“量”與“質(zhì)”均佳。

綜上應(yīng)用示例總結(jié)而言，違法反彈率指標(biāo)，不僅可以對(duì)一定年度內(nèi)全國(guó)總體行政執(zhí)法情況予以考察，可以指導(dǎo)行政執(zhí)法措施的選擇，還可以對(duì)全國(guó)不同地區(qū)一定年度內(nèi)的執(zhí)法情況進(jìn)行執(zhí)法質(zhì)量橫向比較。結(jié)合違法反彈率指標(biāo)的行政執(zhí)法評(píng)估，不僅可以從“量”上對(duì)地方執(zhí)法情況進(jìn)行考核，還可以從“質(zhì)”上對(duì)地方執(zhí)法情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法實(shí)效的考評(píng)，使行政執(zhí)法評(píng)估更加全面、科學(xué)、合理。

六、結(jié)論與展望

總結(jié)我國(guó)現(xiàn)有對(duì)行政執(zhí)法的評(píng)估，無論是宏觀層面的法治評(píng)估，還是微觀層面的行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估，均或多或少存在“重定性輕定量”“重過程輕實(shí)效”“重形式輕實(shí)質(zhì)”的缺陷。在行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)化背景下，有必要在現(xiàn)有的行政執(zhí)法評(píng)估指標(biāo)基礎(chǔ)上，充分利用各類執(zhí)法大數(shù)據(jù)資源，完善行政執(zhí)法的實(shí)效評(píng)價(jià)方法。隨著新《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)量不斷公開，官方與民間均采取了定量評(píng)估的方式對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法予以評(píng)價(jià)。以此為基礎(chǔ)，筆者嘗試了以環(huán)境執(zhí)法為例，探討以違法反彈率作為一種定量評(píng)估指標(biāo)，以客觀評(píng)價(jià)一定地區(qū)范圍內(nèi)的執(zhí)法質(zhì)量，嘗試在一定程度上彌補(bǔ)現(xiàn)有行政執(zhí)法評(píng)估指標(biāo)輕“量”輕“質(zhì)”的缺陷。以環(huán)境執(zhí)法大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行“違法反彈率”的定量評(píng)估，既可以從整體上了解環(huán)境執(zhí)法情況，又可以對(duì)環(huán)境執(zhí)法措施的威懾程度進(jìn)行分析，還可以直接對(duì)各地環(huán)境行政執(zhí)法的質(zhì)量進(jìn)行對(duì)比。當(dāng)然，“違法反彈率”指標(biāo)仍然只能在一定程度上反映行政執(zhí)法的效果，且仍然停留在宏觀層面的定量分析上。筆者以為，要真正發(fā)揮法治評(píng)估結(jié)果的作用，通過法治評(píng)估指導(dǎo)執(zhí)法，反饋立法，還需要進(jìn)行微觀層面的定量分析。以行政執(zhí)法為例，可進(jìn)一步探討行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的層級(jí)、行政執(zhí)法過程中的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、行政相對(duì)人的性質(zhì)等因素對(duì)行政執(zhí)法的影響。環(huán)境執(zhí)法僅為行政執(zhí)法的一個(gè)方面，筆者希望環(huán)保領(lǐng)域執(zhí)法評(píng)估中環(huán)境違法反彈率的應(yīng)用可以彌補(bǔ)我國(guó)行政執(zhí)法評(píng)估指標(biāo)“實(shí)效”性的不足，并成為進(jìn)一步探索法治可量化“實(shí)質(zhì)正義”評(píng)估的“敲門磚”。參考文獻(xiàn)：

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[29]（原）環(huán)境保護(hù)部.“環(huán)境保護(hù)部組織開展2016年環(huán)境執(zhí)法大練兵活動(dòng)” [EB/OL].（2016-8-29）[2019-1-16].http：//www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201608/t20160829_363060.htm？keywords=執(zhí)法大練兵.

[30]王燦發(fā).新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施情況評(píng)估報(bào)告[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016：113-150.

On improving the evaluation index of administrative law

enforcement by introducing “rebound rate of violations”：

A case study on big data of three years of law enforcement

since the implementation of the new environmental protection law

DING Lina?ZHU Xiaob

（a. National Academy of Development and Strategy; b. Law Scool，

Renming University of China， Beijing 100872， P.R.China）

Abstract：

Since the first blue book on the rule of law was published in 2004， the evaluation of the rule of law has become a general subject under discussion to both the government and the people in China. And the administrative law enforcement is the key content of it. Up to now， summarizing the practice of administrative law enforcement evaluation， whether it is “government by law evaluation”， “l(fā)ocal rule of law evaluation”， “rule of law index” at the macro level or the performance evaluation of administrative law enforcement at the micro level， there are more or less defects of focusing on qualitative rather than quantitative， process rather than actual effect， and form rather than quality. China has entered a new era of socialism with Chinese characteristics. Under the requirement of “innovating the way of supervision， enhancing the credibility and execution of the government”， the existing evaluation of administrative law enforcement cannot objectively evaluate the effectiveness of the governments administrative law enforcement. Therefore， the evaluation of administrative law enforcement should also keep pace with the times， and use the Big Data of administrative law enforcement cases to evaluate the administrative law enforcement. Taking the Big Data of environmental law enforcement as an example， introducing the “rebound rate of violations” index can not only objectively evaluate the overall quality of environmental law enforcement， but also analyze the deterrent intensity of different environmental law enforcement measures， and more scientifically and objectively judge the quality of environmental law enforcement in different regions. The “rebound rate of violations” index not only uses the quantitative analysis method， but also can evaluate the effect of administrative law enforcement. Including the “rebound rate of violations” index is the development trend of the evaluation of administrative law enforcement in the era of Big Data.

Key words：Rebound rate of violation; rule of law evaluation; Big Data; environmental law enforcement; quantitative assessment

（責(zé)任編輯?胡志平）