法理范式下黨內法規(guī)運行論研究

王夢森

[摘? ? 要] 黨內法規(guī)作為依規(guī)治黨之“規(guī)”，從規(guī)范動態(tài)運行的角度而言，黨內法規(guī)運行的過程就是黨內法規(guī)制度發(fā)揮治理效能的過程。黨內治理效能的發(fā)揮離不開對黨內法規(guī)運行機制全面而整體的認知和把握。因此，借鑒法理范式下法律運行理論的研究思路和方法，引入黨內法規(guī)運行論，有助于提供新的理論資源和分析視角，更好理解黨內法規(guī)運行機制，建構完善的黨內法規(guī)體系。基于此，需要以黨內法規(guī)運行論為基點，詳細地闡釋黨內法規(guī)運行論的內涵和特征，還原黨內法規(guī)運行的內、外部結構和全過程，全面而系統(tǒng)地認知和把握黨內法規(guī)運行論的全貌。

[關鍵詞] 法治理論;法治思維;法律運行;黨內法規(guī)運行

[中圖分類號] D262.2? [文獻標識碼] A? [文章編號] 1002-8129（2020）09-0065-07

黨的十八屆四中全會明確提出，中國特色社會主義法治體系包括完善的黨內法規(guī)體系，彰顯出將法治思維、法治方式運用在管黨治黨之中的鮮明導向。與此同時，《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》指出，著眼于到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規(guī)制度體系，以改革創(chuàng)新精神加快補齊黨內法規(guī)制度短板，使黨的各方面制度更加成熟、更加定型，增強依法執(zhí)政本領，提高管黨治黨水平。2021年即將迎來建黨100周年，完善的黨內法規(guī)制度體系已初顯規(guī)模。然而，黨內法規(guī)制度建設中存在理論和實踐相脫節(jié)的不適關系，具體表現(xiàn)為黨內“法制”有時難以有效地轉化為黨內“法治”，黨內法規(guī)制度體系難以有效地轉化為黨內治理效能。原因是多方面的，但黨內法規(guī)理論研究缺乏對黨內法規(guī)運行論的整體理論觀照是其中最為關鍵的原因。

一、黨內法規(guī)運行論的理論析出

關于黨內法規(guī)的學理概念尚未有明確的通說，為使研究具有堅實的概念基礎和避免出現(xiàn)不必要的理解歧義，本文提及的黨內法規(guī)采用《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》中的概念界定，亦即狹義的黨內法規(guī)概念，“黨內法規(guī)是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”。

在CNKI知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫中，以“黨內法規(guī)運行”或“黨規(guī)運行”為主題或關鍵詞進行檢索，得到的檢索結果為0篇文章，但檢索結果為零并不代表關于黨內法規(guī)運行的理論研究還未開始。事實上，國內學術界關于黨內法規(guī)運行的理論研究已經(jīng)開始且成果相對豐富，主要集中在黨內法規(guī)運行理論外部運行過程即立規(guī)、執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)的諸項環(huán)節(jié)之中，但大多從微觀角度切入進行研究，其中觀、宏觀角度的理論觀照較為欠缺。在立規(guī)環(huán)節(jié)的理論研究中，學者們關注黨內法規(guī)制定主體、質量、目的、技術規(guī)范等方面[1][2][3][4];在執(zhí)規(guī)、守規(guī)環(huán)節(jié)的理論研究中，學者們多從黨內法規(guī)執(zhí)行、遵守機制的結構性影響要素進行分析，解構黨規(guī)執(zhí)行、遵守實踐中關鍵影響要素，針對從現(xiàn)實問題中提煉的關鍵影響要素提供可行性建議[5][6][7];在督規(guī)環(huán)節(jié)的研究中，學者們多關注黨內法規(guī)監(jiān)督機制的部分關鍵環(huán)節(jié)，如備案審查基準、黨內法規(guī)評估和執(zhí)規(guī)監(jiān)督等[8][9][10]。

然而，黨內法規(guī)運行理論對探究黨內法規(guī)運行機制至關重要，沒有科學、系統(tǒng)、完備的理論指導很難從專業(yè)整體的視角來把握黨內法規(guī)運行的全過程。黨內法規(guī)運行（或稱“黨規(guī)運行”），從語詞意涵上可以理解為：黨內法規(guī)依照自身的運動規(guī)律，在黨內法規(guī)治理的場域中有序化地運行。從黨規(guī)運行過程和存在形態(tài)的角度看，黨內法規(guī)運行理論不僅包括外部運行過程，也包括內部運行過程，外部運行過程是內部運行過程的具化體現(xiàn)，內部運行過程是外部運行過程的理論基礎。學界的既有研究很少觸及內部運行過程的相關理論。基于此，本文試圖從黨內法規(guī)運行理論的整體視角切入，在借鑒先前既有研究成果的基礎上①，明晰黨內法規(guī)運行的理論內涵、基本特征，并著重分析黨內法規(guī)運行的內部結構。黨內法規(guī)運行的內部過程和外部過程如同“鳥之雙翼、車之兩輪”，堅持在內部過程理論指引下保持外部過程良好運行，在外部過程運行中逐漸完善內部過程理論。只有對黨內法規(guī)運行的內部過程和外部過程進行同步研究，才能更好地把握黨內法規(guī)運行全貌和運行狀況。

二、黨內法規(guī)運行論的理論內涵

黨內法規(guī)既具有規(guī)范性，也具有實踐性，黨內法規(guī)的規(guī)范性在實踐中得以不斷發(fā)展和完善。在黨內法規(guī)運行理論視角下，黨內法規(guī)的規(guī)范性與實踐性和黨內法規(guī)運行理論中內部過程與外部過程相對接，內部運行過程是建立在理論抽象層面的邏輯推演，需要嚴格的規(guī)范性要求，而外部運行過程是建立在實踐層面的實際運行，離開有效的執(zhí)行力整個運行過程的目的和意義就不復存在，這正是實踐性要求的體現(xiàn)。因此，需要深刻把握黨內法規(guī)運行論的理論內涵，明晰黨內法規(guī)運行機制機理，進而在黨內法規(guī)運行論整體視角下，將黨內法規(guī)運行論諸項環(huán)節(jié)過程與黨內法規(guī)實踐運行環(huán)節(jié)過程進行有序而體系的勾連，增強黨內法規(guī)的規(guī)范性和實踐性，真正地將管黨治黨、全面從嚴治黨落到實處。所謂黨內法規(guī)運行就是黨內法規(guī)在內部運行和外部運行的具體形態(tài)之間不斷循環(huán)的過程。

從黨內法規(guī)外部運行過程的角度看，黨內法規(guī)運行是整體思維下包含立規(guī)、執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)等步驟的黨內治理循環(huán)系統(tǒng)。立規(guī)，在整個黨內治理循環(huán)系統(tǒng)中處于原點的位置，是黨內法規(guī)運行的前提，是黨內法規(guī)規(guī)范的創(chuàng)制行為，這意味著黨建實踐的客觀要求需要藉由一定的立規(guī)程序上升為具有黨的紀律保證實施的黨規(guī)規(guī)范的具體內容。執(zhí)規(guī)，是黨內法規(guī)運行的外在動力來源，是指黨內執(zhí)行主體具體實施黨內法規(guī)，以確保黨內法規(guī)為廣大黨員和黨組織的普遍執(zhí)行。守規(guī)，是黨內法規(guī)運行的內在動力來源，是廣大黨員和黨組織對黨內法規(guī)的認同和遵守，體現(xiàn)了黨內法規(guī)科學性和規(guī)范性。督規(guī)，即黨內法規(guī)的監(jiān)督，是黨內法規(guī)運行的“保護閥”，是允許黨內外組織、黨員和非黨員對黨內法規(guī)的制定、執(zhí)行、遵守等方面進行監(jiān)督，進而在不同程度上糾正和消除違規(guī)行為，以維護黨內法規(guī)的正常運行。

從黨內法規(guī)內部運行過程的角度看，黨內法規(guī)運行是指在規(guī)范層面黨規(guī)具體存在形態(tài)不斷轉化的過程，其涵蓋以下四種具體形態(tài)，即黨規(guī)規(guī)范、黨務行為、黨務關系、黨內秩序。換言之，黨內法規(guī)內部運行就是黨規(guī)規(guī)范藉由黨內主體參與的黨務行為作為中介、橋梁，不斷地轉化為現(xiàn)實黨內生活中的黨務關系，經(jīng)過黨務關系的系統(tǒng)化、有序化的勾連，進而達致良善、統(tǒng)一、有序的黨內秩序的過程。黨規(guī)規(guī)范是其他形態(tài)的支點，黨務行為、黨務關系、黨內秩序都需依托于黨規(guī)規(guī)范而存在。黨規(guī)規(guī)范的內部結構是由行為模式和后果兩個要素構成，規(guī)定黨內主體的權利義務、職權職責的具體內容。黨規(guī)規(guī)范的嚴密邏輯結構，可以清晰地對黨務行為進行指引、評價，與此同時，黨規(guī)規(guī)范是判斷黨內主體的黨務行為是否具有以及具有何種黨規(guī)意義的規(guī)范依據(jù)。黨務行為是黨員或者黨組織依黨規(guī)規(guī)范作出的具有黨規(guī)意義、能夠引起黨規(guī)關系的行為。黨規(guī)規(guī)范從靜態(tài)的規(guī)范文本狀態(tài)走入動態(tài)的現(xiàn)實黨內生活需要藉由黨務行為予以轉化，黨務行為是黨內“法制”走向黨內“法治”的關鍵環(huán)節(jié)。黨務關系是黨規(guī)規(guī)范通過黨務行為作用于黨內生活的過程和結果，核心是權力關系，其或縱或橫取決于黨組織之間的職權配置，同時受到人、事、時、地等其他重要因素影響[11] 157。黨務關系將特定的黨內關系內容賦予了黨規(guī)的形式，從而實現(xiàn)了黨內關系的法治化，是運用法治思維、法治方式管黨治黨的顯著特征。黨內秩序，是黨務關系的系統(tǒng)化、有序化勾連，是黨內法規(guī)和黨內生活通過復雜的相互作用而形成的一種有序化狀態(tài)，是黨內法規(guī)依據(jù)黨規(guī)規(guī)范走入管黨治黨實踐中的具體化、制度化和體系化的實踐呈現(xiàn)。

三、黨內法規(guī)運行的基本特征

黨內法規(guī)運行的基本特征，是基于黨的建設和管黨治黨的大背景下，對黨內法規(guī)運行的諸多環(huán)節(jié)之間運行機制的一般性的、共性的總結和概括。只有把握運行機制的基本特征，才能更好地站在規(guī)律性的理論高度，指導黨內法規(guī)實踐深入推進，促進管黨治黨的有效進行和全面從嚴治黨向縱深發(fā)展。

第一，黨內法規(guī)運行是對黨規(guī)的內部運行和外部運行的有機結合。黨內法規(guī)運行是統(tǒng)合內部和外部運行全過程的范疇集合，一方面，無論是立規(guī)、執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)，還是黨規(guī)規(guī)范、黨務行為、黨務關系、黨內秩序，這些子范疇都從屬于黨內法規(guī)運行;另一方面，黨內法規(guī)運行離不開內部和外部運行的每個環(huán)節(jié)。在黨內法規(guī)內部運行中，黨規(guī)規(guī)范需要借助于一定的黨務行為媒介來呈現(xiàn)黨規(guī)規(guī)范的具體規(guī)定，然后，才能藉由黨務行為產(chǎn)生具有黨規(guī)意義的、被黨規(guī)所調整的黨務關系。在黨內治理中，依照上述步驟引發(fā)眾多的黨務關系，其經(jīng)由有序的引導結成網(wǎng)格化的顯著特征，進而實現(xiàn)黨內秩序的統(tǒng)一、完整和有序。在黨內法規(guī)外部運行中，立規(guī)主體制定黨內法規(guī)，執(zhí)規(guī)主體貫徹執(zhí)行黨內法規(guī)，守規(guī)主體自覺認同、遵守黨內法規(guī)，督規(guī)主體行使自身職能監(jiān)督黨內法規(guī)的正常運行。只有通過他們之間的合作，黨內法規(guī)才能實現(xiàn)價值。黨內法規(guī)運行離不開內部、外部過程中的每個環(huán)節(jié)，它們之間互相作用的效果決定了黨內法規(guī)運行效果，進而影響黨內法規(guī)效能的發(fā)揮。

第二，黨內法規(guī)運行是各種要素和形態(tài)之間不斷相互轉化、作用的動態(tài)循環(huán)過程。黨內法規(guī)的外部運行過程，遵循立規(guī)—執(zhí)規(guī)—守規(guī)—督規(guī)的順序運行。誠然，運行并非按單向的順序進行，而是循環(huán)往復地進行，立規(guī)是執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)的依據(jù)和基礎，立規(guī)需要向執(zhí)規(guī)、守規(guī)和督規(guī)進行轉化，與此同時，彼此之間還存在相互作用。在執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)實踐之中，發(fā)現(xiàn)黨規(guī)規(guī)范存在脫離實際、缺乏針對性、可行性、科學性等問題，外部運行機制將反向作用于立規(guī)環(huán)節(jié)，反饋運行實踐之中實踐與理論的差異，立規(guī)環(huán)節(jié)能夠知悉差異的存在、分析差異的原因、注重立規(guī)的實效，進而促進立規(guī)的科學化和規(guī)范化，提升黨內法規(guī)制定質量和實效性。黨內法規(guī)的內部運行過程，是黨規(guī)形態(tài)的演化過程，演化過程遵循一定的客觀規(guī)律，即黨規(guī)規(guī)范—黨務行為—黨務關系—黨內秩序的形態(tài)演化規(guī)律。黨規(guī)形態(tài)演化規(guī)律具有諸多顯著的特征，例如，從抽象轉向具體，從微觀轉向宏觀，從規(guī)范文本轉向黨內實踐，從靜態(tài)轉向動態(tài)等。從方法論的角度而言，黨內法規(guī)內部運行過程是外部運行過程的方法論意義上的指引和微觀解構，要將黨規(guī)規(guī)范—黨務行為—黨務關系三種形態(tài)的規(guī)律轉化嵌入外部運行過程，運用此三種形態(tài)建構方法論意義上的“黨規(guī)規(guī)范—黨務行為—黨務關系”三維分析框架，把握黨內法規(guī)外部運行中的客觀規(guī)律;以此三維分析框架解構黨內法規(guī)外部運行過程，立規(guī)則是黨規(guī)規(guī)范不斷充實規(guī)范本文的過程，執(zhí)規(guī)、守規(guī)、督規(guī)是黨規(guī)規(guī)范藉由黨務行為引發(fā)黨務關系的過程。此外，黨規(guī)形態(tài)是多元化的，不僅限于上述四種形態(tài)，還有黨規(guī)文化、黨規(guī)制度、黨規(guī)理念和黨規(guī)價值等多種形態(tài)。

第三，黨內法規(guī)運行是黨內法規(guī)評估關鍵的指標。所謂黨內法規(guī)評估是指黨內法規(guī)的創(chuàng)制機關根據(jù)法定的職權對黨內法規(guī)的質量與實施效果進行評價和檢驗的過程[12]。然而，由于黨內法規(guī)效能是在復雜的、多元素影響的功能發(fā)揮機制中實現(xiàn)，黨內法規(guī)評估需要緊密結合黨內法規(guī)運行展開分階段性的評估，黨內法規(guī)運行狀況很大程度上決定了黨內法規(guī)評估的結果，黨內法規(guī)運行是黨內法規(guī)評估的最關鍵的指標。具體而言，黨內法規(guī)運行的外部過程和內部過程只要在預設的軌道上有序地運轉，每個具體環(huán)節(jié)都能發(fā)揮出最大的效能，每種形態(tài)都能夠及時、有效、精準地互相轉化和作用，那么黨內法規(guī)的整體效能就能發(fā)揮到最大化。而基于上述黨內法規(guī)運行機制，反向評估黨內法規(guī)也需要分階段進行，結合運行機制中的關鍵環(huán)節(jié)展開評估標準的建構，這樣更易于找準問題的根源，“對癥下藥”，更好地將黨內法規(guī)制度體系轉化為最大化的黨內治理效能。

四、黨內法規(guī)運行的內部結構

黨內法規(guī)運行是黨內法規(guī)的動態(tài)化表現(xiàn)。黨內法規(guī)與黨內法規(guī)運行之間的關系，類似于國家法律中憲法和憲治之間的關系、法制和法治之間的關系，他們之間的共性特征在于靜態(tài)向動態(tài)的轉化，形式法制向實質法治的轉化。黨內法規(guī)運行論符合中國共產(chǎn)黨運用法治思維和法治方式管黨治黨的實踐要求，契合中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、依憲執(zhí)政、依規(guī)治黨的理論預設。而對黨內法規(guī)運行的研究只有深入到結構層次，才能充分把握黨內法規(guī)運行的全貌。事實上，黨內法規(guī)運行的外部結構有相對豐富的理論成果，在此不再詳述。下文主要圍繞黨內法規(guī)運行的內部結構展開論述。