初探集體經營性建設用地入市

朱松杰

摘要：新土地管理法實施后，集體經營性建設用地入市提速，對盤活存量集體土地資產和城鄉一體化發展產生重要意義。在集體土地入市過程中，部分銀行等金融機構對以租賃方式入市的集體經營性建設用地權利類型和價值屬性理解存在分歧，影響企業抵押融資貸款，不利于土地要素使用效率的提高。文章從武進租賃方式入市的集體經營性建設用地使用權評估實踐角度闡述集體租賃經營性建設用地使用權內涵和用益物權屬性，試圖為企業正常融資和土地要素流轉厘清障礙，同時對其不動產登記中土地使用年限等相關問題進行探討。

關鍵詞：集體租賃;經營性建設用地使用權;土地使用年限

常州市武進區為全國首批經營性集體建設用地入市的試點地區。經過多年嘗試，武進方案趨于成熟，其入市經驗不斷推廣。該方案有利于效益低下的集體建設用地資產重新獲得高效利用，但租賃方式入市集體建設用地使用權可否歸類為用益物權以及集體租賃建設用地使用權登記如何登記土地終止日期，土地使用年限受何影響是土地估價中不可回避的關鍵問題。

一、改革背景和武進試點

根據黨的十八屆三中全會的決定，允許農村集體經營性建設用地在符合規劃和用途管制的前提下與國有建設用地平等入市、同權同價。新修訂的土地管理法破除了農村集體建設用地進入市場的法律障礙，規定農村集體建設用地在符合規劃、依法登記并經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用，同時使用者在取得農村集體建設用地之后還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。

武進改革試點的集體建設用地使用權入市方式分為出讓和租賃兩種方式。出讓入市相對容易理解，以出讓方式入市的集體經營性建設用地土地使用權在入市流通過程中也類似于后者，奉行同權同價原則，最高出讓年限與國有土地上同類用地最高出讓年限一致，其與國有建設用地地價評估方法也相近。沒有現成估價路徑可循，租賃集體建設用地使用權在評估使用權價值時易產生困擾。要準確把脈當下租賃入市的集體建設用地使用權價值，需溯源其在改革入市之前的權利屬性和權利狀態。

二、武進集體建設用地歷史與內涵

（一）集體建設用地與融資信貸發展史

在20世紀80年代，蘇南集體經濟組織內部孕育出鄉鎮企業，以集體經濟組織所有的土地作為生產要素開啟“蘇南模式”征程。集體土地以農業種植養殖為主。改革開放后，為發展地方經濟，武進集體經濟組織的領頭人紛紛在本集體內部整理土地以興辦鄉鎮企業。在本集體興辦企業的，均為本集體經濟組織成員，集體建設用地烙上了身份權印記。用地者向政府支付用地補償費用，與本集體經濟組織訂立合同，按年繳納土地租金，待完成農用地轉用審批手續后，國土部門對符合規定的集體建設用地予以確權登記。

集體鄉鎮企業使用集體土地創辦企業，省去了中間的征地環節和分配用地指標名額限制，用地效益顯著提高，也為鄉鎮經濟快速崛起和蘇南區域的資本原始積累創造了條件。

進入新世紀后，武進的集體土地抵押融資已起步，中介機構介入融資環節。據筆者早先參與的項目，集體建設用地及地上房屋在2005年時已被信用社接受。鄉鎮企業可以集體建設用地及地上房屋進行擔保，由評估機構估值后，信用社分別按土地、房屋不同抵押折率進行放款。含地上房屋的集體建設用地抵押貸款的發放，實質上認可了集體建設用地的用益物權，而此時其他金融機構表現相對滯后。

在國家對集體經營性建設用地改革入市試點之前，武進集體建設用地的抵押融資通道已被農商行打通，解決了部分企業的融資需求，但受限于其資金總量，融資規模。

（二）集體經營性建設用地租賃入市的本質

當前武進的入市主要用于交易和融資，出讓方案和租賃方案分別與之對應。出讓是集體經濟組織面向企業提供建設用地的主要供地方案。除去司法拍賣過戶一般采用租賃入市外，租賃入市更多運用于存量集體建設用地的融資貸款，期望借助除農商行之外的其他金融機構，以集體土地為杠桿，撬動信貸資金為以集體土地為生產要素的地方經濟注入新的活力。但集體建設用地的租賃入市，也即以融資為目的的入市方案，為何冠“租賃”為名？

梳理國有建設用地招拍掛有償使用的發展脈絡，就能更好理解現階段的租賃入市。2002年《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》規定，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。國務院國發[2004]28號文件規定：“經依法批準利用原有的劃撥土地進行經營性開發建設的，應當按照市場價補繳土地出讓金。經依法批準轉讓劃撥土地使用權的，應當在土地有形市場公開交易，按照市場價補繳土地出讓金;低于市場價交易的，政府應當行使優先的購買權?！薄?006年《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》規定，工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。由此可見，經營性建設用地在2006年已退出劃撥供地，均須轉為出讓后方可交易。

武進方案中為未辦理出讓手續的集體土地采用繳納較低比例調節金（相當于稅金）后以租賃方式入市，從地價評估角度看，其實質相當于集體劃撥，因此，其地價評估思路與國有建設用地使用權出租評估思路和路徑完全不同。

（三）租賃集體建設用地內涵

普通租賃由特定當事人雙方協商，達成合意簽署合同，屬債的范疇。以租賃方式取得的國有建設用地使用權理論界認為也應屬債的范疇。集體租賃建設用地使用權有很大不同。武進為例，以租賃方式入市的集體經營性建設用地植根于原武進集體建設用地，內在有先期支付的固定成本，通過固定成本撬動形成了自身的使用權價值，外在形式上取得有國土部門頒發的集體建設用地使用證，符合物權公示要件，具備物權的特征屬性，明顯屬用益物權的范疇。

如明股實債權，集體租賃建設用地使用權雖名為租賃但屬于用益物權而非債權，似乎存在鮮明的邏輯悖論，一般難以被人理解認同。筆者曾苦苦思索這個問題，通過歷史溯源找到了問題的答案。

國有和集體都為所有權主體，看似為平等的權利主體，但集體所有的經營性建設用地入市后，代表國家的區政府、鎮政府卻能參與出讓金分配。深入挖掘集體建設用地形成過程，在這份租賃合同外，另存在一份協議——最初集體用地使用者與政府簽訂的用地及支付對上補償協議。這份合同已被歲月隱藏并消亡，但對后來集體建設用地使用權確權發證，起到至關重要的作用。從合同角度看，與政府簽訂的協議可稱之為主合同，與村集體經濟組織簽訂的協議為從合同。雖然從合同為債權屬性，但主合同為屬于用益物權的土地使用權合同。從合同僅僅是限定使用條件，不能改變主合同的性質，因此，其根源上決定了集體建設用地使用權為用益物權，而非債權。

（四）土地所有權權能思考

最初，集體建設用地使用限定用地者的集體身份，但用地者與地方政府簽訂用地協議，繳納土地對上補償費獲得用地并獲頒權證，間接潛在示明，在土地公有制中，國家所有權代表了最高所有權，位于最高階所有權權能，集體經濟組織的土地所有權權能無法與國家所有權等效，其效力低于國家所有權。因而，作為國家所有權代表的地方政府有權參與集體所有土地的收益分成。集體所有權具有本集體所有土地要素的部分獲益權，但不擁有完整的所有權處分權能。國家實施土地用途管制，村集體不具備隨意變更用地規劃，也不擁有完全自主規劃的權限，不能自行將從農用地調整為建設用地。從這個層面看，蘇南地區的集體土地，地方政府參與所有權權益分成具有權源上的合理性。

從外在表現形式，也即租金角度，也可解釋得通為什么目前租賃合同租金并非經濟學意義上的地租，僅僅是青苗費等地上附著物對失地農民的補償，僅能承擔對失地村民日常生活保障職能，不對應完整的土地使用權收益。根據武進區公布的交易數據，目前階段其鄉鎮經營性集體建設用地租金水平在每年6～8元/平米。通過土地估價的年期修正公式和目前的土地還原率計算，出讓地價30萬元/畝，其對應的土地年租金水平應達到27元/平米。從側面也佐證了與集體經濟組織簽訂的合同為從合同，另存在與政府簽訂的主合同。

綜上，租賃方式入市的集體經營性建設用地交易環節中的地價內涵為扣除出讓金的集體劃撥用地。

通過入市試點改革，也進一步厘清了村集體、鄉鎮、國家間的收益分配關系，理順了產權邊界。產權界定清晰是現代經濟發展的重要保障，正確處理集體經濟與國有權益之間關系有助于集體土地資產價值的實現和土地要素的高效流動。

三、集體租賃建設用地使用年限發證誤區及思考

（一）租賃建設用地登記發證理解誤區

最新修訂的土地管理法規定，集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。法律所指“集體經營性建設用地的出租”與武進以租賃方式入市經營性建設用地有根本區別。前者本質為債權，僅有租賃合同未經不動產登記機關登記，沒有物權公示效力，后者已具備完整的用益物權，可進行抵押、征收、司法拍賣等公開市場交易。但后者為新生事物，在概念上仍較模糊，尤其是其使用權年限的界定上并不明確，也給不動產登記機關造成疑惑，易導致根據租賃合同年限登記發證。

據筆者所參與的評估項目，集體租賃建設用地不動產權證關于土地使用年限登記差異較大。根據登記的土地終止日期，地塊剩余年限為3年至20年不等，不利于土地使用權人和相關權利人對于其物權的準確理解和行使。

從登記角度看，將租賃合同年限登記入不動產權證不妥，其僅能代表土地使用者與村集體經濟組織間簽署的債權合同的終止日期，即租金到期后不能因此而否定其物權屬性而無償收回土地使用權，只能根據新的協議換發新不動產權證。

集體租賃合同中的約定年限和出讓不同，不代表一次性繳納土地租金的期間，僅代表合同約定的固定租金時間區段。由于缺乏增量租賃集體建設用地入市——歷史條件不存在，不允許隨意劃轉農用地為集體建設用地?，F存的集體經營性建設用地租賃入市都為消化存量。相關權利人常常誤將租賃合同當作集體建設用地使用權的主合同取得來源，將其誤認作債權，不發放貸款。實則在無特殊情況下，主合同未變，從合同可不斷存續，對狹義地租的適度調整，不會影響到期土地的繼續使用。

（二）思考與展望

租賃入市的集體建設用地使用權既然作為用益物權的一種，其使用年期應該具有統一性和規范性。目前尚缺乏對存量租賃入市的集體建設用地使用權用地年限的統一規定，客觀上造成了不動產登記年限的混亂局面。

從整體供地角度看，目前以租賃方式入市是對存量集體建設用地使用權的消化，是對主流出讓方式供地的一種補充。由于不動產自身屬性和利用特性，房地產適用短期租賃，土地偏向中長期，即土地要素以中長期的出讓利用效果更佳。因此，若拉伸時間軸，目前存量租賃入市方式應是一種由租賃向最終出讓模式（短期、中期、長期）的過渡。在過渡期結束后，用益物權期限歸零，全部轉為新增出讓或者新增租賃。此時，新設的租賃土地租金可接軌經濟學地租，實現真正意義上的市場土地租金。

通過相關法律法規，尤其是兼顧債權法和物權法，對現階段集體租賃入市設定一個合理的土地使用權使用年期，而這個年期也作為過渡期，最終達到消化存量租賃入市集體建設用地使用權，將集體與國有用地使用權在制度層面上統一，形成統一市場租金、市場地價。

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（作者單位：江蘇新大陸房地產土地評估造價咨詢有限公司）