重大公共危機中的基層公務(wù)員治理能力提升研究

楊宜晨

（湘潭大學公共管理學院 湖南湘潭 411105）

自2019年12月，新冠肺炎疫情由武漢向全國蔓延，這場突如其來的公共衛(wèi)生事件是對國家治理能力和治理體系的考驗，同時也是對舉國上下全體公務(wù)員治理能力的挑戰(zhàn)。基層公務(wù)員治理能力建設(shè)為國家治理體系的良好運行以及在我國的制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能中起到了基石作用，是國家政策制定到落實的精準連接與關(guān)鍵支撐。然而現(xiàn)實情況對基層公務(wù)員提出了能力需求，基層公務(wù)員能力不足的問題依然存在，阻礙政府效能發(fā)揮。本文將通過建立重大公共危機與基層公務(wù)員治理能力間需求關(guān)系，結(jié)合時下疫情熱點討論現(xiàn)實問題，提出能力提升路徑，有助于推動公務(wù)員能力研究建設(shè)。

重大公共危機中對基層公務(wù)員治理能力的需要

基層公務(wù)員的定位及其功能作用。國家公務(wù)員作為國家公職人員，是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政主體，肩負著管理國家和社會公共事務(wù)的重要使命。就數(shù)量而言，基層公務(wù)員是國家公務(wù)員隊伍的主體[1]，是基層政府管理職能的承擔者、組織者和執(zhí)行者，與人民群眾的關(guān)系最直接、最密切，是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的生力軍，其精神面貌、工作狀態(tài)、業(yè)務(wù)水平和能力素質(zhì)都與我們黨和政府的執(zhí)政能力直接掛鉤。當代中國處于千年未有的大變局中，世情、國情和社情紛繁復雜，乃至全球都發(fā)生著廣泛而深刻的變化，人與人之間聯(lián)系更為緊密的同時各種公共危機事件日益增多，發(fā)生頻率不斷加快，其影響力也日益增大，對政府管理提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。基層公務(wù)員位處低層，雖然他們與其他層級的公務(wù)員受同等保障、管理，但他們身在一線，不僅是政府政策的詮釋者還是民族訊息的接收者[2]，其日常工作極具復雜性和不確定性。因此，由于基層公務(wù)員權(quán)責功能、職能定位的特殊性，公共危機發(fā)生日益頻繁的環(huán)境下對基層公務(wù)員有治理能力方面的需求。習近平總書記在中央黨校中青年干部培訓班開班式上強調(diào)青年干部要提高科學決策能力、應急處突能力等七種能力。不過，在此次抗擊新冠肺炎疫情過程中，部分基層公務(wù)員仍表現(xiàn)出風險防范意識不足、責任意識不強、政策執(zhí)行和宣教不到位等問題，未能在疫情防控阻擊戰(zhàn)中發(fā)揮其優(yōu)勢，基層公務(wù)員的治理能力建設(shè)面臨新的挑戰(zhàn)。

基層公務(wù)員治理能力的內(nèi)涵。能力是一個人綜合素質(zhì)的集中體現(xiàn)，而治理能力是一個多層次、多維度的概念，宏觀上，治理能力是國家綜合國力中的重要組成部分，是運用國家制度管理社會各方面事物的能力；微觀上，一個組織或機構(gòu)的能力必定要落實到個體上，基層公務(wù)員的治理能力則是國家治理能力的最微觀體現(xiàn)，考慮到前述基層公務(wù)員的職位特性和其影響，基層公務(wù)員治理能力是指在貫徹落實上級政策、指令的同時，能夠有效掌握工作相關(guān)信息，及時發(fā)現(xiàn)實時問題，制定可行方案，科學處理和決策的一種綜合能力。

基層公務(wù)員應對重大公共危機問題的治理能力分析

突發(fā)大型公共事件往往會引發(fā)公共危機問題，而公共危機問題的治理則對公務(wù)員特別是基層公務(wù)員能力提出強烈的現(xiàn)實要求。面對重大公共事件及其引發(fā)的公共危機問題，基層公務(wù)員應該具備以下幾方面的綜合治理能力。

政策執(zhí)行能力。對政策執(zhí)行的界定，學術(shù)界主要從兩個不同的角度給以描述：行動派和組織理論學派[1]。綜合兩種學派，政策執(zhí)行是政策執(zhí)行系統(tǒng)通過其積極地行動使方案付諸實施的過程，采取各種行動將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效果，使得既定政策目標得以實現(xiàn)的過程。在整個抗擊疫情的過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)人民群眾普遍對身邊的官員抱怨連連，而對離自己較遠的高層希望滿滿，部分網(wǎng)友直接在網(wǎng)上向中央求救，一些醫(yī)院頂著受處分的風險繞開其主管部門，不經(jīng)請示公開呼救。由于中國國家治理的責任機制是“對上負責制”，各層級通過逐級的“向上負責”，最終向中央負責，而中央作為最廣大人民群眾利益的代表，又向人民負責。基層公務(wù)員是各項政策與決定的最終執(zhí)行者，不僅承擔著落實政策的任務(wù)，還有向民眾詮釋政策內(nèi)涵的義務(wù)。他們在政策執(zhí)行過程中，必須準確把握黨的各項政策決要義，了解學習政策發(fā)布的來龍去脈，以防誤讀政策內(nèi)容，出現(xiàn)執(zhí)行失當或宣教不到位問題，影響政府形象。

風險防范能力。長期以來，我國的和平穩(wěn)定局勢使得公務(wù)員的危機意識和風險防范能力容易被忽略。然而，“安非一日之安，危非一日之危，皆從積漸不可不察”，重大危機事件既有其突發(fā)性也有其必然性，該雙重屬性要求防患于未然是應急管理的關(guān)鍵。強烈的危機感可以提高人們對危機預警信號的敏感性，有效降低危機發(fā)生可能性，控制危機影響。基層公務(wù)員像政府的”五感接收器”，他們是政府與民間接觸的中介，須在第一時間識別危機，做到早預防、早報告，反之如果相關(guān)人員沒有足夠的危機意識和行動力，將會錯過危機處理的最佳時機。根據(jù)報道，此次疫情錯失三個有效窗口期，使得危機擴大，造成被動局面，損失慘重。

信息公開能力。由于傳統(tǒng)歷史原因和官僚機構(gòu)的影響，我國政府在信息公開方面一直飽受詬病。互聯(lián)網(wǎng)的普及沖擊著傳統(tǒng)的社會治理理念，對政府治理也提出了新的要求。危機事件發(fā)生之后，公務(wù)員大多寧左勿右，封鎖消息，增大了危機處理的難度。他們不會利用媒體及時發(fā)布信息、糾正錯誤，丟失了官方話語權(quán)，從而造成社會小道消息和謠言漫布，引起不必要的民眾恐慌。此次新冠肺炎疫情爆發(fā)突然，特殊時期中，只要帶上“疫情”這個帽子，任何事都會引發(fā)輿論高度關(guān)注，權(quán)威消息和謠言像在賽跑的選手，誰跑得快誰就能把握話語權(quán)。正如“武漢確診病例返京事件”發(fā)生后，政府第一時間發(fā)聲問責，面對謠言，主動出擊，及時有效地阻斷了謠言傳播機制，鞏固提高了政府公信力。基層公務(wù)員需注意自己的“詮釋者”身份，積極與群眾溝通交流，用百姓聽得懂的話去傳達危機治理任務(wù)，群防群治。

科學決策能力。重大公共危機事件決策是個極具復雜性和不確定性的過程。在這一系列“蝴蝶效應”過程中，每個事情節(jié)點都可能成為重要拐點。因此決策效能顯得格外重要。從層級分工角度，基層公務(wù)員的主要管理指標是落實上級任務(wù)；但如果考慮到上述基層公務(wù)員的特殊性，便覺得有所不妥。基層作為政府與人民的直接接觸者，若只是聽從上級指令，不加以實際考量，在政策落實過程中總會出現(xiàn)“鞋不合腳”的尷尬情況。本次新冠肺炎疫情防控中，就出現(xiàn)：把不戴口罩的居民捆綁在樹樁上起警示作用；用挖掘機阻斷主要交通路段路；用木板封住重點監(jiān)控對象的家門等過猶不及現(xiàn)象。

系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力。由于公共危機的緊迫性和公共性，要求人們在短時間內(nèi)整合各種要素、調(diào)動各方積極性。牽涉于危機內(nèi)的個人、機關(guān)都是一個個相互嵌入的齒輪，之間的相互作用和密切聯(lián)系要求全體在人員調(diào)配、信息交流、資源調(diào)動、任務(wù)安排等各方面的高度配合，充分發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系優(yōu)勢。系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力不僅包括結(jié)構(gòu)上各層級、各地域間的空間聯(lián)動，也包括內(nèi)容上各級間的以及政府與民間的信息互通，實現(xiàn)跨部門、跨層級的綜合聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，需要全體公務(wù)員高度的執(zhí)行力與靈敏度。面對日益增加的感染病例，“中國效率”突然間成為了“熱搜”，這背后是政府部門、企業(yè)和社會力量的合力，而湖北省紅十字會明知自己能力有限，也不愿借助社會力量，鬧得全國各地物資全往武漢一處送，區(qū)內(nèi)民眾卻依然“手無寸鐵”的怪相，極大損害了公共部門公信力，基層公務(wù)員系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力重要性可見一斑。

自我學習能力。在危機管理過程中，基層公務(wù)員不但要貫徹落實上級政策，提高風險防范能力和決策能力，積極利用新媒體，讓公眾了解權(quán)威信息，主動引導輿論，凝聚人心，并在危機過后，對危機造成的損害和影響進行充分調(diào)研，深入群眾、深入實踐，了解和掌握重大危機事件發(fā)生發(fā)展的基本機理和運作規(guī)律，同時引導社會全體參與應急管理工作，加強相關(guān)應急管理培訓，加強基礎(chǔ)理論學習，通過實際演練檢驗和提升應急能力。

基層公務(wù)員治理能力提升路徑

重塑基層公務(wù)員的功能定位。在法例規(guī)定和政府實際運行中，現(xiàn)代國家中基層公務(wù)員只是受到制度限制（constrain），但不受到制度限定（determine），也就是說在基本地位與使命范圍內(nèi)，基層公務(wù)員擁有主體性與主動性來影響權(quán)力。他們應被視為與決策者、機關(guān)團體或個人相對等的主體，不能忽視他們的存在，他們并非僅為決策過程中的“配合條件”[4]。俗話說一個巴掌拍不響，應急工作不僅是上級部署、下級服從的單項運動，重大公共危機發(fā)生時，需要的是整體聯(lián)動基層公務(wù)員的工作價值觀對工作結(jié)果產(chǎn)生影響，如何讓基層公務(wù)員從“消極配合”向“積極合作”轉(zhuǎn)變，是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要部分。疫情防控中的形式主義屢見不鮮，基層在應急的同時還要分神在各種考核表上，再次拖慢治理進度。李普斯在《基層官僚》一書中曾表明，自由裁量權(quán)是基層公務(wù)員手中最管用的武器，因為他們處于工作一線，可以在第一時間收集到民眾真實情況并迅速反應，政府可以考慮給基層公務(wù)員更多的授權(quán)或者建立健全正式或非正式的表達機制，讓更多的公務(wù)員參與到公共政策制定的討論過程中，增強基層公務(wù)員之間以及基層與上級的聯(lián)系，提高工作主動性。

完善應急反應機制。首先，完善應急反應機制，應該在現(xiàn)有的法律法規(guī)和制度規(guī)范的基礎(chǔ)上，進一步細化基層公務(wù)員公共危機治理的必要流程和行為準測，給公務(wù)員提供基本的作業(yè)手則，提高反應能力，把握危機治理的黃金時間。其次，完善應急責任機制，將測評的結(jié)果以及危機下的實際作為納入基層公務(wù)員的選拔和管理，同時避免問責機制簡單化，問責只是手段，是為了倒逼公務(wù)員負責盡責，做到系統(tǒng)協(xié)調(diào)聯(lián)動有組織管、危機治理工作有領(lǐng)導抓、具體政策落實有人干，及時調(diào)整不勝任者職位，提拔能力突出者。最后，加強基層應急設(shè)施建設(shè)，建設(shè)多功能應急基地，儲備相應應急物資，以提供安全避險的必要條件。

完善治理能力培訓體制。應急體系的主力是基層公務(wù)員，但基層缺的不僅是人手，更缺乏擁有足夠能力的人才。基層公務(wù)員的能力素養(yǎng)是公共危機反應機制產(chǎn)生效能的內(nèi)在支撐，把制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)變，才能有效應對危機。提升基層公務(wù)員面對重大公共危機的綜合治理能力應結(jié)合政府職能和公務(wù)員管理實際，制定完善的培訓體制、機制和方法，重點聚焦理論學習、技能培訓、模擬演練和能力測評四個方面。首先，學習應急管理專業(yè)知識，重點學習基礎(chǔ)理論、前沿思想以及各地區(qū)的典型做法，提高其理論素養(yǎng)，用知識武裝頭腦；其次，需要順應時代發(fā)展潮流，學習掌握新技術(shù)，能夠快速識別各類的危機，并運用新技術(shù)輔助危機治理；再次，積極開展應急模擬演練，重大公共危機治理的關(guān)鍵舉措是聯(lián)防聯(lián)控、群防群治，基層公務(wù)員應與群眾保持溝通順暢，積極開展宣教活動，讓企業(yè)和公眾都加入到應急演練中來，要使演練充分具有實操性，而不是走過場、做樣子；最后，對基層公務(wù)員危機治理能力進行公正的測評，并將之納入管理指標內(nèi)，完善公務(wù)員激勵機制。