衡水市地下水超采“壓采”管理節水“一提一補”水價政策執行分析
——以2019年衡水市5個村為例

河北農業大學 史藝萌 王軍

一、“一提一補”水價政策概況

（一）“一提一補”的內涵

“一提一補”，即“提價+補貼”。“提”就是根據各種水源的重要程度將水價提高不同的幅度，提價多收的資金作為節水調節基金；“補”就是將節水調節基金按用水單位平均補貼，實質上就是“節獎超罰”，這樣就形成了“單位用量多，受罰，價格高；單位用量少，受獎，價格低”的模式。

根據常寶軍提出的“一提一補”概念可用以下基本公式計算：

式中，F為某用水戶實際每667 m2用水費用；J2i為第i種水源提價后的水價；J1i為第i 種水源提價前的水價；Xi為某用水戶對第i 種水源每667 m2用水量；為區域內第i 種水源每667 m2平均用水量。

公式中，用水戶單位面積得到的用水補貼是固定值，用水戶的用水費用主要取決于用水量和水價。因此，“一提一補”可促使用水戶用少量的水，同時也要盡可能選用低價格的水資源。

（二）“一提一補”的創新點

一是用區域單位平均用水量來代替定額（浮動定額機制），二是用區域單位面積平均用水量和耕地面積乘積代替總量分配（浮動總額控制），三是用提高水價作為罰款預備金，四是用“一提一補”代替節獎超罰。“一提一補”政策的實施能夠顯著減少小麥灌溉用水量，此政策含節水激勵機制，節水效果明顯，對于緩解華北平原嚴峻的地下水超采形勢具有較強的現實意義。該政策的實施可形成有效的激勵約束機制，增強人們的節水意識。這個模式思路清楚、易于理解、便于操作，在一些水價改革區域得到推廣，但在實際運行中，發現有與初衷相悖的設計缺陷。

二、“一提一補”管理節水政策的成效

“一提一補”水價政策實施后，取得了良好的節水效果，節水量與節水率逐年提高。衡量節水效果最重要的指標是節水率。近年，衡水市的節水率不斷提高，2006 年、2007 年和2008 年的節水率分別為16.46%、19.05%和21.05%。其中，2007 年種植結構調整節水率、工程建設節水率、農藝節水措施節水率、用水精細化管理節水率分別為6.47%、1.49%、1.25%和9.84%；2008年種植結構調整節水率、工程建設節水率、農藝節水措施節水率、用水精細化管理節水率分別為6.60%、1.67%、1.67%和11.11%。由此可以看出，用水精細化管理節水率最高，2006 年、2007 年和2008 年分別占到總節水率的81.53%、51.66%和52.76%。就試點村而言，2008 年節水工程建設與農藝節水措施的使用率已達100%。桃城區“一提一補”制度實現了從“要我節水”到“我要節水”的轉變，又因其內含競爭節水機制，是一種長效的節水制度。監測數據顯示，河北省試點區地下水水位下降趨勢有效緩解、止降回升。截至2016 年年底，河北省淺層地下水位比治理前上升0.58 m，深層地下水位比治理前上升0.7 m。

三、存在的問題

（一）政策執行“縱向不到底”，反饋機制不完善

筆者2019 年8 月采取問卷調研、入戶調查及訪談河北省旱作農業研究所，進行深入座談，對衡水市桃城區速流村、留仲村、中邢疃村、田家莊村和曹莊子村節水試點與非試點的主要農作物的農業灌溉用水情況、節水情況、種植結構調整情況、土地流轉情況進行了調研。發放調研問卷120 份，回收有效問卷96 份，有效率為80%。

1.由表1 可知，受訪農戶對政策知曉度低，農戶參與度低，政策目標打折扣。樣本農戶中，男性占55.2%。從年齡分布上看，50 歲以上的農民是主體，占69.8%。樣本農戶平均受教育程度較低，初中及以下文化程度占88.6%。農戶家庭規模分布最多的是3～5 人，占60%。

表1 受訪農戶概況

2.對比桃城區試點村發現，在“一提一補”水價政策“落地”過程中，其政策的制定、執行、監督、評價及終結的縱向過程不徹底，在某些環節與農戶存在斷層現象，導致農戶對“一提一補”水價政策知曉度較低。雖然因村內用水水價較高，農戶節水意識較強，但農戶增收的立場與政府節水增加生態效益的立場存在內生矛盾。幾個村莊并未因“提補水價”節水政策從根源上改變自身的節水行為，沒有調整農作物種植結構，未引入節水設施，仍使用村內地下水承壓水灌溉，農灌方式仍是傳統的“小白龍”。只有留仲村，村委會出于節水的目的，舉行村民大會，一致通過實施季節性休耕模式，種植一年一季的夏玉米。（見表2）

表2 2019年衡水市桃城區節水試點村現狀

（二）政策執行“橫向不到邊”，推廣機制未能持續

1.“一提一補”節水試點村耗水農戶占比高、節水農戶占比低。在目前的技術水平節水與增收相悖的情況下，一些理性農戶對于政策的理解不充分、落實不全面、參與反饋不足，導致農戶種植作物決策和節水行為決策的增收目標不匹配；節水政策在發現問題、政策制定及執行、評價和終結的縱向過程中，出現環節性衰減或出現農戶對政策曲解，參與無途徑，治理無權利，“二元共治”（政府與農戶協商共治）難以達成協議，被動接受甚至出現“上有政策，下有對策”等規避現象，使得政策執行走樣，無法達到政策預期效果甚至失效，政策難以對農戶產生影響，農戶對政策也只限于被動接受，難以形成“二元共治”的節水格局，致使節水政策預期效果難以達成。

2.“一提一補”水價政策帶來的節水生態效益與農戶增收產生矛盾。村內農用水按電計價、家庭用水按電計價，2 元/t。自“提補水價”實施后，試點村按“方”提價，0.33 元/m3；按人均耕地面積補貼，0.44 元/m3，統一由村內水協會收取多提的水費，將其用于節水調節基金，再按人均耕地面積進行補貼。由于水價較貴，農戶節水意識較高，提補差距小，導致市場價格超過補差后的收益，無法保證農民的收入。農戶實行節水政策后農作物產出會受到影響，進而影響到農戶的收益，然而政府保障機制不充分，造成了農戶的響應困境。農戶在面臨耗水增收與節水生態效益的內生矛盾時，選擇不改變種植結構，按慣性思維仍然采用原有的種植方式、農灌方式進行農業生產。農戶最關心的就是土地問題與農作物帶來的收入問題，政府推行的“一提一補”水價政策帶來的節水生態效益與農戶增收產生內生矛盾，由于提補力度小，無法滿足農戶對于維持生計的需求，故耗水戶比節水戶占比高。

四、原因分析

（一）政策落地不徹底

由于實行定額總量控制，加重了政府人員的工作負擔，執行過程中產生了許多困難，從而引發“一提一補”管理節水政策概念的提出。用區域單位平均用水量來代替定額（浮動定額機制），用區域單位面積平均用水量和耕地面積乘積代替總量分配（浮動總額控制），用提高水價作為罰款預備金，從而制定出提補水價政策。但是在政策制定方面，政府對水價政策執行并沒有持續監督，政策跟蹤調研和評估不夠。“一提一補”管理節水政策制定后沒有形成規范和權威的法律機制和法律文件，使該政策并沒有形成強制性的執行時間段。制定節水政策的過程中，在保障農戶的知情權、監督權、參與權、評價權等方面不夠完善；在政策執行方面，試點村占比偏少，非試點村占比多，各個村的執行情況沒有做到切實全面長期地跟蹤記錄與監督，致使節水效果的監督大打折扣，與農戶出現斷層、脫節的現象，政策落地的步驟不完整，導致政策落地的效能削弱，致使政策“縱向不到底”。

（二）試點村的節水示范推廣效應不顯著

實施節水政策的村與未實施節水政策的村進行對照，發現部分村莊因土地流轉、征用或企業的進入，該節水政策便自行廢止了，有的企業因休耕輪種政策而停止，有的農民因收入很低、耕地規模小而停止。“一提一補”水價政策節水示范村的節水效應沒有形成制度化與固化的格局，沒有形成因地制宜的固定的節水模板，對試點村農戶進行定期持續培訓力度不夠。對于節水效果明顯的示范村，政府也沒有對其進行相應的持續的激勵，滿足不了農戶持續增收的意愿，農戶就會消極怠工，致使節水示范村缺少節水持續執行的積極性，使得后期隨著時間的推移，該“一提一補”節水政策出現衰減和規避現象。

（三）政策手段單一，節水基金來源單一

政府對公共產品的供給大多采用管制型手段，沒有切實保障農戶的參與權等權利，從而導致政策在執行過程中缺乏監督和有效評價，降低了政策的落地效能。“一提一補”中根據各種水源的重要程度不同，按照用水量或電價提價，按照人均耕地面積補貼，“提”與“補”的標準不同，加之衡水市農村土地情況差異較大，提補的標準偏低造成了政府節水生態效益與農戶增收效益之間產生了內生矛盾，耗水戶提的多，節水戶補的多，還有部分農戶直接選擇土地撂荒，不進行農業灌溉，按照節水政策中“補”的標準照樣也能得到補貼，容易引發農戶公平感的缺失。

在“一提一補”管理節水政策中，一些村還進行村級、鄉級逐級的提留加價，省級、市級、區級政府的財政補貼制度，沒有形成穩固的財政補貼遞增后再撤出的縱向轉移支付機制，單純依靠耗水戶與節水戶橫向地靠“提”與“補”，不足以大幅度調動農戶節水的積極性。同時，水務局只是將提價多收的資金作為節水基金，資金來源單一，沒有引入社會資本，沒有充分發揮社會資本在資源有效配置中的作用，節水基金的金融運作能力較差。

五、建議

（一）優化“一提一補”水價政策模型

針對政策“縱向不到底，橫向不到邊”的不足問題，筆者提出以下兩種優化模型：

式中，F為某用水戶實際每667 m2用水費用；J2i為第i種水源提價后的水價；J1i為第i 種水源提價前的水價；Xi為某用水戶對第i 種水源每667 m2用水量；為區域內第i 種水源每667 m2平均用水量；?為政策執行效能系數。

利用政策執行效能系數，使提補標準一致化，提高公共產品供給的均等化程度。

政策執行效能系數=政策合法規范性+政策普及率+政策農戶響應水平+節水政策+節水效果。

式中，R為節水戶農業節水收入；CI（Crop Income）為農作物收入；PC（Planting Cost）為種植成本；GS（Government Subsidies）為政府補貼；PI（Price Increase）為提價。

（二）構建“縱向到底”的“一提一補”管理節水政策

在“一提一補”管理節水政策的制定過程中，使其“一提一補”管理節水政策合法化，經過人大代表的決議通過，切實落實到穩定性強和權威性強的法律文件上，使農戶做到有法可依，使節水做到有法可循，使耗水做到依法嚴懲。在“一提一補”管理節水政策的執行過程中，政府應加強對節水政策的解讀與宣傳，使“一提一補”政策真正實現落地，因地制宜考察民情，對農戶進行政策解釋，不應將政策只停留在村委會、村干部的層面，要使政策真正走進基層、走入農戶，防止政策“空轉”。充分發揮節水的激勵效應，調動農戶參與節水的積極性，對節水戶進行補貼，對耗水戶進行處罰，要逐步讓農戶接受，從而調動農戶由被動、局部參與節水到主動、全面參與節水，促進農戶遞進式參與節水。

（三）政府應該在政策落地的全過程進行管理

政府要尊重農民意愿并確定地下水治理優先順序和標準，依托農村水協會、桃城區水務局和各種集體經濟組織發動群眾，使耗水戶與節水戶積極參與地下水超采綜合治理和節水中，充分保障農戶的民權，促進農戶遞進式參與節水。為促進耗水戶節水的積極性，政府應在不同時期采取不同的補貼標準，在農作物歉收時，提高政府財政補貼在節水基金中的比例；在農作物豐收時，降低政府財政補貼在節水基金中的比例。從而縮小耗水戶與節水戶之間的收入差距，提高耗水戶與節水戶的滿足感、公平感，構建“縱向到底”的節水機制。

（四）充分發揮節水試點村的節水示范推廣效應

一是政府應加強對非試點村的政策解讀與宣傳，使非試點村積極主動參與到節水工作中去，發揮好節水政策的激勵作用，構建“橫向到邊”的節水機制。二是提升地方政府的治理能力十分重要，政府要提高風險管控、績效考評及契約履行等方面的能力，進而培育、發展和匡正農村地下水綜合治理市場機制。三是政府管制型手段應用于農村節水方面有不足之處，為防止農民群體被邊緣化，應該轉變為采取社會制衡型手段，形成政府+農戶+企業“多元共治”的格局，各司其職，協同高質量開展地下水超采綜合治理工作。