“三區三州”農業特色產業發展困境與對策

郭言歌

（中南民族大學 經濟學院，湖北 武漢430074）

隨著“一帶一路”倡議的提出和推進，西部地區逐漸成為我國向西開放的前沿地帶，其中“三區三州”兼具民族聚居區、國家重點生態功能區和深度貧困區的復雜特質，為實現經濟社會良性運轉，這些區域需要思考如何基于要素稟賦探尋合適的產業發展路徑?！多l村振興戰略規劃（2018?2022年）》（以下簡稱《規劃》）中提到“西北、西南地區和北方農牧交錯區應限制資源消耗量大的產業規模、發展壯大區域特色產業”，《中共中央 國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》亦強調“西部地區充分發揮比較優勢、構建富有競爭力的現代化產業體系”的重大戰略意義。那么“三區三州”等深度貧困民族地區如何推進產業結構調整、壯大特色產業，打造地區新的經濟增長極以鞏固國家脫貧攻堅成果、實現高質量發展，成為當下迫切需要解決的問題。

一、“三區三州”特色產業選擇的基準解讀

國外對于產業選擇基準的研究始于1958年赫希曼提出的“產業關聯度標準”，認為欠發達國家或地區須優先發展關聯效應強的產業以帶動區域產業集群的形成和發展，繼赫希曼之后陸續出現羅斯托基準、筱原二基準和錢納李?魯濱遜?塞爾奎因基準等。在此基礎上，國內學者結合我國的基本國情相繼提出了不同的產業選擇標準，研究的落腳點開始從對經濟效益和社會效益的關注轉變為尋求經濟效益、社會效益、生態效益的和諧統一，這也符合當前“五位一體”總體布局的要求。在針對不同實踐背景下的產業選擇探索中，任海軍以絲綢之路經濟帶為背景，探究民族地區特色產業選擇的原則，構建出民族地區特色產業選擇指標體系[1]；張祎蓉等在對重點生態功能區特色產業的研究中，將環境友好、比較優勢、市場導向和產業關聯度作為特色產業的選擇基準[2]；張碧星、李橋興等認為選擇優勢特色產業是解決經濟發展與生態環境保護之間矛盾的關鍵[3][4]；李俊杰等指出民族地區應提升特色產業主導地位，切實做到差異化競爭和錯位化發展[5]。提煉學界相關研究成果，“三區三州”在特色產業選擇過程中如何實現“以特致勝”，并打破產業發展面臨的多樣悖論，可圍繞下列基準定位：第一，應具備較快的生產增長率和較大的市場潛力；第二，應對地區經濟發展有較高的貢獻，且具備極強的產業關聯度，擁有帶動相關產業發展和有效吸納勞動力就業的能力；第三，應立足于資源稟賦，發揮特色優勢，注重與其他地區錯位發展，實現地區經濟集約發展和效益最大化；第四，應遵循生態環境優先、資源節約和可持續發展標準，重視保護環境和資源的持續利用；第五，應具備成為優秀民族文化傳播載體的潛質，在發展中充分發揮文化軟實力。

總之，特色是由其賴以生存的特定環境而定的，特色產業則是能夠充分發揮市場內生性效應，從地區長期發展的“沉淀物”里析出特有的、具有比較優勢的資源，經過縱深發展，形成具備核心競爭力的產業或產業集群?；谔厣a業理念進行細化定位的“三區三州”特色產業，應兼具保護生態環境、鞏固脫貧成果、實現區域可持續發展及民族文化傳承等多種職能。

二、“三區三州”發展農業特色產業的重要意義

（一）生態保護與經濟發展的雙重訴求

《規劃》明確指出“青海、西藏等生態脆弱區域應堅持保護優先、限制開發、發展高原特色農牧業”?！叭齾^三州”全部位于國家重點生態功能區，特有的自然稟賦條件限制了區域內產業選擇的多種可能，產業發展必須突出生態環保的綠色本底，因此對地區經濟增長方式提出了更高標準。農業特色產業被認為是典型的“適生產業”，以綠色發展觀指導特色農業布局，在尊重自然規律的前提下合理有序地開發，以實現人民增收和生態和諧，成為構建生態保護與經濟發展共生格局的突破口，同時也深刻解讀著“兩山理論”的豐富內涵。

（二）脫貧攻堅成果鞏固的現實需要

2020年我國在實現全面脫貧后將進入“后貧困時代”，“穩得住、能致富”是鞏固脫貧攻堅成果的頭等大事?！吨泄仓醒?國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出“深入實施貧困地區特色產業提升工程”，明確將農業特色產業發展列為產業扶貧的重要內容。2019年，農業農村部對“三區三州”農特產品進行摸底調查，農業特色產業帶動深度貧困地區脫貧彰顯成效，如阿壩藏族羌族自治州汶川縣主推“汶川三寶”特色水果，6 000余農戶戶均增收超5 000元；迪慶藏族自治州德欽縣聚力發展高原葡萄種植，帶動果農每畝增收達4 600元；阿克蘇地區柯坪縣打造萬畝“恰瑪古”生產基地，以規模化運營實現畝均生產效益超1 200元。實踐證明，發展農業特色產業有助于實現“三區三州”“兩條腿”走路：通過充分挖掘“三農”潛力，將游離于市場邊緣的農業從業群體通過科學的產業化組織模式捆綁為利益聯結體，易于激發參與者的內生動力，在原有轉移性收入的基礎上，依托農業特色產業發展擴大群眾生產經營收入、工資性收入和財產性收入的獲取渠道。群眾可持續增收能力的實現既為鞏固脫貧攻堅成果注入了“強心劑”，也有助于共同富裕目標的早日實現。

（三）鄉村振興戰略實施的動力支撐

產業興旺是解決農村一切問題的前提[6]。產業興則經濟興，若缺乏產業支撐或產業凋敝，鄉村振興則淪為空談[7]。農業特色產業是鄉村振興的平臺載體，亦是推進農業農村現代化的重要抓手；農業特色產業集約化專業化經營決定了優勢資源的集聚和相關產業鏈條的延伸，有利于一、二、三產業深度融合及農村產業布局的重新洗牌，最終實現鄉村場域內所有參與主體和要素的振興。據農業農村部調度，“三區三州”貧困縣現已引進和培育1 200多家龍頭企業、5.6萬家農業合作社[8]，在大批新型經營主體帶動下，“三區三州”依托農業特色產業，逐步推進鄉村經濟多元化發展，如充分發揮新媒體的作用，創新農特產品產銷模式；立足特色優勢農業，打造全方位體驗的“互聯網+全域旅游”項目；借助生態農產品區域公共品牌口碑效應，推出特色康養服務項目；等等。總體而言，農村市場蘊藏著巨大的發展潛能，農業特色產業的挖掘會催生新動力，下活鄉村振興“一盤棋”。

（四）區域經濟高質量發展的有效手段

當前“三區三州”的多數生產依然圍繞土地進行，盡管農業增加值占比高、吸納勞動力數量多，但生產效率低下，存在明顯投入冗余。考慮到“三區三州”發展具有較強的外部依賴性，筆者運用三階段DEA模型剝離外部環境和隨機干擾后，對“三區三州”農業生產效率進行測度，除甘孜藏族自治州、涼山彝族自治州和喀什地區處于效率前沿面之外，絕大部分地區農業生產效率并不理想，綜合效率平均值只有0.690，尚有31%的提升空間。農業地位重要但生產效率低下為“三區三州”發展農業特色產業賦予了現實意義：因地制宜選擇合適的農業特色產業，有利于農業產業布局優化和提高資源配置效率；同時，資源優勢向產業優勢轉變可增強貧困地區參與區域產業分工的話語權，產業波及效應和溢出效應的展現有利于解決區域內部發展的不平衡不充分問題，助力地區經濟高質量發展。

（五）促進民族交往交流交融的重要載體

促進各民族交往交流交融，應把“加快少數民族和民族地區發展擺在更加突出的戰略位置”①中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于全面深入持久開展民族團結進步創建工作鑄牢中華民族共同體意識的意見》。。經濟發展是民族生存的物質基礎，對于“三區三州”而言，相對較低的社會發育程度決定了“民族特色農耕文化”保存的完整性，在此基礎上打造的農業特色產品具備較高的附加值，易于吸引民族之間的產業合作。在合作由淺入深的過程中，外部先進的管理技術、新型的機器設備、創新性的營銷模式，以及專業的技能培訓等現代要素的注入，提高了當地農業特色產業的內生發展能力。在提高人民生活水平的同時，也增強了民族交流與認同，有利于實現民族團結和共同繁榮。

三、“三區三州”農業特色產業發展面臨的多重困境

（一）土地流轉與規模化經營的矛盾性

土地是影響農業現代化進程的核心要素之一。為應對激烈的市場競爭，土地規?；洜I是農業特色產業發展的必然選擇，但傳統的家庭聯產承包責任制造就了土地分散化細碎化的作業方式?！吨腥A人民共和國農村土地承包法》指出：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”，但“三區三州”當前土地流轉和規?；洜I中存在的系列問題導致土地仍未打破封閉格局。以新疆南疆地區為例，南疆四地州戶均耕地面積和林地面積可達10畝，多則可達20畝以上，具備農業規模化經營的先決條件，但傳統的農業作業方式仍居主導地位；從家庭收入結構分析，土地流轉及補償收入在家庭收入中占比很低，農戶增收的主要來源依然借助于分散化的家庭農業經營性收入和政府轉移性收入②資料來源：筆者于2019年7月至8月赴新疆南疆地區調研整理。。土地股份合作形式少、土地流轉收益低、對土地承包經營政策的認知度低，以及土地流轉合同不規范引發的糾紛在很大程度上影響了農戶流出土地的積極性，進而限制了當地農業產業結構調整和農業特色產業的規模化發展。

（二）農業合作組織內部利益聯結機制的脆弱性

由于小農戶與大市場之間缺乏有效的鏈接，農業經濟發展需要創新市場組織模式，因此農業合作組織應運而生。農業合作組織既能從根本上解決當前農村集體經濟空殼問題，也可協調各方參與者形成利益聯結體。當前農業合作組織主要有“合作社+農戶”“龍頭企業+農戶”“企業+合作社+農戶”等類型，“三區三州”很多地區通過農業合作組織帶動，形成了多產業與農戶個體生產直接聯動的特色產業扶貧模式，在新疆阿克陶縣的部分鄉鎮，每四戶家庭就有一戶加入農業合作社，通過農業合作社托養扶貧牲畜參與分紅，農戶生活水平得到極大改善①資料來源：筆者于2019年7月在克孜勒蘇柯爾克孜自治州阿克陶縣阿克陶鎮、玉麥鄉和皮拉勒鄉入戶訪談所得。。這些合作通常以合同為紐帶，但是在農業特色產業內部分工的細化過程中，所簽訂的合同并未產生實質性的約束力，農副產品市場的多變性、農戶基于個人利益的考量、協調合約各方所產生的交易成本以及企業經營風險等，造成了合同約束的脆弱性。合同在面臨失效風險的同時會動搖組織結構，農業合作組織缺乏牢固的利益聯結機制，導致農業特色產業發展步履維艱。

（三）縣域層面職業教育缺少培育“特色人才”的靶向性

不同的農業經營模式對勞動者要求各異，相對于傳統種植業，農業特色產業對勞動參與主體提出了更高要求，“有文化、懂技術、善經營、會管理的新型職業農民”成為實現農業特色產業提質增效不可或缺的要素?？h級職業教育學校是最易實現培養地區新型職業農民的人才貯備基地，但當前貧困地區的職業培訓與職業教育割席分坐，前者多通過簡單再培訓來滿足廣大農村剩余勞動力的從業訴求，后者則希望借助職業院校的系統學習以提高年輕群體外出謀生能力，這就導致縣級職業學校的課程設置并未將視線更多地停留在本地區特色產業人才的靶向性培養上。以新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州為例，2018年州政府提出將“教育附加費30%用于職業教育，與對口援建城市合力辦好縣級職業技術學?！雹谫Y料來源：《新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州領導干部手冊2018》。等舉措，目的是做好勞務輸出，實現跨區域轉移就業和內地就業，但語言文化差異限制了當地職業學校學生外出謀生的意愿，更多的人傾向于本地區謀職。有限的市場容量無法為職業教育提供充足的就業機會，農業特色產業發展各環節所需的人力資源無法保障，吸納的年輕從業者并未具備從事特色農業的專業技能。

（四）對國家重點生態功能區負面清單制度認識的局限性

2016年，國家發改委印發的《重點生態功能區產業準入負面清單編制實施辦法》指出：“在國家重點生態功能區內需明確產業類型和管制空間以實現生態保護需要”，這既限制了高污染高能耗企業的準入門檻，同時抬高了功能區內綠色產業發展標準。在“三區三州”，農業特色產業雖為環境友好型產業，但在開發過程中往往并未領悟“綠色”的深刻內涵，未能認識到當開發逾越生態可承受邊界時會帶來極強的負面性。傳統的資源配置方式和生產方式是當地民眾長期探索出來的與生態環境相適應的經濟結構[9]，這種經濟結構決定的生產規模易于生態環境的自我修復和還原?，F今，高科技手段應用于農業開發，特色農業的種植方式和種植規模發生了翻天覆地的變化，遠超土地原有的承載力；“重用輕養”、過量施用化肥農藥加劇了土壤環境惡化，生態資源遭到破壞，違背了發展農業特色產業的初衷。

（五）現代要素流入的不可持續性

市場發育成熟度是吸引現代要素流入的關鍵，受制于市場發育水平，深度貧困地區的現代要素流動帶有明顯的政策導向性，“三區三州”的微觀環境中存在地區間在基礎設施、社會保障、醫療衛生和城鄉教育等公共資源分配格局上的不均衡現象，這在很大程度上阻礙了現代要素在地區間的流動。與此同時，現代要素需依附于具體產業才能發揮作用，引入人才、信息、技術等現代要素，有助于解決當前“三區三州”農業特色產業發展中面臨的經營管理粗放、產品檔次低、附加價值低以及銷路不暢等諸多問題，但很多地區采用政府主導型的“項目制”限制了現代要素可持續效能的發揮。政府對市場過度干預、產業規劃“短視和趨同”、項目實施中的制度性耗散和非制度性耗散最終引致要素在短時間的集聚和撤離[10]，多地出現農產品堆積、銷路嚴重依賴政府、產業空置等情況，造成資源嚴重浪費。

（六）“貧困文化”對產業政策的干擾性

歷史上的多民族共生格局衍生出“三區三州”獨有的文化內涵，這些區域成為原生態文化的發源地和中華文化多樣性的傳承創新區。在對民族地區特殊類型貧困劃分中，有學者將“三區三州”歸類為絲路文化、民族傳統文化和宗教文化糅合的特殊文化區，并從“貧困文化”視角闡釋民族地區文化建設的特殊性[11]（5～15）。這種由封閉的地理環境、固化的傳統觀念、較低的人口素質共同建構出的貧困文化價值體系，或制約產業政策在“三區三州”的有效推行。一方面，工業化進程緩慢使囿于“亞文化圈”的民眾較難適應外部社會變遷，在傳統習俗和低教育水平的作用下，易出現文化調適偏差，社會關系調整、個人行為規范和社會穩定的維護無法在現代化治理理念和治理方式推廣過程中形成合力[12]，加大產業政策在當地的推行難度。另一方面，對現代文化錯誤的解讀易引發文化逆向選擇，例如，一些外出務工年輕人帶回賭博、過度消費、盲目攀比等不良示范，造成人們對都市文明的質疑和偏見，進而削弱對市場經濟的認同，民眾對各類產業政策的消極態度阻礙產業的有效布局。

四、“三區三州”優化農業特色產業發展的對策建議

（一）健全土地流轉機制以釋放土地政策紅利

充分釋放土地政策紅利需依靠市場化改革路徑，在“三權分置”的框架下，進一步放活農民承包地經營權和宅基地使用權，讓農民更多地從土地上獲益[13]。在“三區三州”，完善土地流轉機制是發展農業特色產業的關鍵。首先，明確土地流轉收益補償標準、完善土地流轉收益分享制度和收益處理的相關法律，避免農戶與基層集體組織間的矛盾以及“尋租”、腐敗等現象的出現。其次，創新土地股份合作形式，在農戶以土地經營權入股或以土地經營權折價參股合作社的基礎上，合作社可嘗試“自主經營”“內股外租”“內股外租+自主經營”，以及“內股合作+平臺公司（承擔職業經理人角色）”①合作社提供土地流轉、勞務和環境保障服務，平臺公司負責規劃和管理，引入市場資本合作發展產業。等多種方式增拓農戶收益渠道。再次，規范土地流轉合同，健全合同條款以及統一縣鄉合同書印制文本。最后，多渠道進行土地承包經營法律法規的宣傳和講解，提高農戶對土地承包經營法規的認知度，激發農戶進行土地流轉的積極性。

（二）調整組織制度安排和發揮政府補充作用以穩固利益聯結主體

合理安排組織制度，建立信譽和穩固交易主體間的關系非常必要。一是通過專業化分工、“農戶—企業”雙向專用性投資、企業與農戶共建股份合作制企業等緊湊的制度設計和交易鏈來完善利益制衡機制。二是重視特色農業品牌的打造，借助品牌溢出效應加深農戶的提前認知，形成穩定且有約束力的預期。與此同時，政府的補充作用也不容忽視。一是政府推動建立農業信息系統，制定農特產品質量標準、監測手段以及落實價格政策。二是政府培育中介機構服務于農業信息普及、農特產品技術鑒定以及相關咨詢工作。三是政府設立專項基金應對多變的市場行情，當企業無法依照合同價收購農特產品時，專項基金可給予部分補貼，穩定雙方合作關系。四是政府可在農產品基地建設、設備引進等方面對龍頭企業進行支持，壯大農村經濟組織的外部市場競爭力[14]（73～75）。

（三）精準對接職業教育與人才需求以培育新型農業經營主體

農業特色產業發展中必然會納入新技術、新業態和新商業模式，這對經營主體提出了高要求。以地區職業教育為載體實現與特色農業人才需求的精準對接，做好職業人才的專業化培養和定向輸送，滿足“三區三州”對高質量新型農業經營主體的迫切需求。一方面，在實現當地職校學生就地就近就業愿望的同時，也保障了農業特色產業所需的較高人力資本；另一方面，新型經營主體年輕化、活力化，受過專業系統的學習，更易于接收新理念新技術，能夠實現與外部植入型新型經營主體的有效銜接，便于打破特色農業開發中面臨的資源、經營理念及銷售渠道等多重限制，揚長避短，促進特色農業提效升級。

（四）農業特色產業適度規?；洜I以降低市場風險和緩解生態壓力

經營規模過大或導致投入產出無效，加之外部不可抗因素的干擾會帶來巨大風險，經營規模過小則無力為產業融合搭建發揮作用的平臺。農業特色產業適度規?；洜I有降低市場風險和緩解生態壓力的雙重意義，就降低市場風險的需要而言，在特色農業縱深發展過程中要進行大規模要素投入，個體農戶無承擔高昂投入和抗擊市場風險的能力，需以適度規?；洜I解決小農生產與社會化大生產的矛盾、農戶分散經營與提高規模效益的矛盾、增加農產品有效供給與農業比較利益間的矛盾[15]；同時，適度規?；洜I提高了參與主體在市場博弈中的發言權，不盲目增產擴建和注意規模的把握，能夠相對靈活地應對多變的市場沖擊，遇到突發情況可將損失最小化。就緩解生態壓力而言，農業特色產業適度規?；洜I不過度消耗自然資源，為自然環境留出足夠的自我修復空間，如對土地實施合理輪作，采取用地與養地相結合、深耕與適度免耕相結合，有利于保持土地肥力和高端優質農特產品的產出。

（五）改善基礎環境和搭建政策橋梁以正確導引現代要素流入

發展農業特色產業是一項涉及面廣、復雜性強的系統工程，良好的基礎環境和有效的扶持政策不可或缺。首先，提升傳統基建智能化水平和新型基建產業化水平有助于彌補“三區三州”硬件環境短板[16]，吸引投資主體參與進來。其次，搭建政策橋梁鼓勵現代要素流入，健全特色農業發展體系。對服務于特色農業開發和農村三產融合的金融機構（縣域農村商業銀行等），實施差別化貨幣政策，加大“定向降準”力度；對特色農產品原料收購和農特產品精深加工企業，予以信貸支持政策；對從特色農業產業鏈衍生出的服務企業和積極開拓農村市場的服務機構，實施稅收優惠政策；對新增的具備民族特色并擁有良好發展前景的農業企業，降低其市場準入門檻并在土地租金方面予以補貼；對當地農業發展中急需的人才，制定相應的人才引進計劃。通過發揮政策的連續性、周期性和長遠性效應，集聚現代要素力量，鞏固壯大特色農業發展基礎。

（六）拓寬特色農業外延邊界以助力民族文化的外向性釋放

產業融合是拓寬農業特色產業外延邊界的實踐路徑，特色農業的多功能性得到挖掘，使其具備更鮮明更富有層次感的價值。通過橫向融合可實現特色農業與旅游、文化、教育、科技、生態環保等多產業的關聯互動，通過縱向融合可實現特色農業產業鏈的產前產后延伸，如“貿工農、產加銷”垂直一體化模式，也可橫向與縱向結合，打造出外延更寬的產業融合模式，如組織間的分工合作模式、區域間的空間產業集聚模式和鏈條上的循環經濟模式等。這些農業特色產業融合模式能夠釋放發散力，增加區域間交流互動的機會，也可鼓勵當地農戶更為積極地參與到社會分工中來，在享受政策紅利的同時，觀念也會隨之改變，變“他者”為“我者”、變被動為主動，民族優秀文化也可借助特色農業平臺得到宣傳和外向釋放，從而加快民族交融的步伐。