基層黨組織如何引領社區治理

馮光梅

[摘 要]基層黨建要實現引領社區治理創新，首要解決的問題便是基層黨組織如何引領社區治理。基層黨組織應以組織建設與融入、關系構建與協調、隊伍吸納與建設為引領路徑，以調查研究、統一戰線、協商民主、群眾工作為引領方法，以抓需求、抓議題、抓組織、抓機制、抓平臺為引領抓手，從而實現社區治理的引領。

[關鍵詞]基層黨組織;社區治理;路徑

基層黨組織引領社區治理具有政治邏輯意義上的必然性。社區治理事關群眾安居樂業，事關社會安定有序，事關黨的建設格局，事關黨的執政權合法性，因此黨的基層組織必然要求參與社區治理、引領社區治理創新。而社區治理體系將會朝著“主體多元化、手段法治化、過程服務化和治理機制精細化”①的方向發展，這種發展方向并非具有天然的自主性，而是需要引領，具有先進性的黨組織顯然符合作為社區治理引領者的要求。

一、基層黨組織引領社區治理的路徑

基層黨組織要通過黨建引領社區治理創新，“把自身建設與城市社區治理相結合”②，首要解決的問題便是基層黨組織如何與社區實現全方位融合，而實現這種融合，可從三個路徑入手——組織融入、關系銜接、人才加入。

1.組織建設與融入

為實現這種融合，基層黨組織如何布局組織建設才能更好地為民服務呢？要在橫向上實現黨組織覆蓋群眾的增量，在縱向上強化黨組織聚集群眾的能力。首先，在橫向上，在街道黨工委的統籌指導下于各社區建立黨建服務站及分站，形成核心領導、分級合作的黨建服務體系。圍繞建設服務型黨組織的要求，黨建服務站為社區提供黨建活動、親子活動、親鄰會議、鄰里互動等活動場地，并配以樓組議題征集會、民主懇談會、親鄰合議推進會等配套服務機制，為社區居民提供便民、利民、惠民等服務，并借此融入社區生活、融入社區公共服務體系，從而擴大黨建在社區治理中的組織覆蓋和工作覆蓋面。其次，在縱向上，街道黨工委在街道層面建立起街道黨總支，在各社區內建立社區黨總支（支部）、形成社區網格黨總支，在各社區下轄的居民區建立黨支部、形成網格黨支部，在黨員集中居住的樓棟建立黨小組、形成網格黨小組，由此形成街道黨總支、社區網格黨總支（支部）、居民網格黨支部、樓棟網格黨小組四級基層黨組織網絡體系。在此基礎上，配以街道層面的區域黨建促進會和社區層面的區域黨建促進會機制以及“黨員三先”工作機制——即黨員先想、黨員先議以及黨員先行的工作機制。依托這樣的基層黨組織網絡體系以及配套機制，基層黨組織、黨員才能夠廣泛宣傳、動員以及引領社區居民參與社區共商共治。

2.關系構建與協調

基層黨組織要與社區實現全方位融合，除了要考慮基層黨組織在社區內的建設問題，還要思考在社區治理體系框架下，基層黨組織應與其他社區治理主體應構建何種具體關系的問題。按照黨中央精神，社區治理要形成包括社區黨組織領導、政府職能部門負責、社區居委會協同以及社區業委會、物業公司以及各類社會組織等共同參與的治理格局。可以看到，整個社區治理牽涉到行政機制、市場機制和自治機制的運作，而這些機制的運作邏輯顯然存在巨大差異。在缺乏外力引領的情況下，這三種運作邏輯的差異沖突可能會導致社區治理目標的偏離。因此，黨組織需要介入社區治理，引領社區各治理主體緊緊圍繞社區治理目標運作，避免社區治理主體“治理失靈”。另外，包括黨的基層組織在內的所有社區治理主體都有一個共同的目標——參與社區治理、服務社區居民，由此，基層黨組織與這些社區治理主體還可以形成合作關系。這種合作關系可表現為基層黨組織對其他社區治理主體的支持，具體體現在四個方面：促進社區治理主體更好發揮其本體功能，協調社區治理主體之間的關系，為社區治理主體提供政策性支持，為社區治理主體提供資源幫助。通過這種引領性、支持

性動，基層黨組織就能在各社區治理主體中“穿針引

線”，將多方潛在的治理力量激發出來，形成全方位的工作合力，促進問題的解決與居民滿意度的上升。

3.隊伍吸納與建設

為了加深和保持基層黨組織與社區融合的深度與活力、強化基層黨組織的引領力，基層黨組織還需加強組織隊伍的吸納、管理與建設，打造一支強有力的高素質基層黨組織隊伍。黨員吸納能增強基層黨組織的活力。社區內黨員可分為四類——社區黨組織的黨員、駐區單位黨組織的黨員、組織關系在社區外的黨員以及暫居社區的流動性黨員。基層黨組織需要把駐區單位黨組織的黨員以及組織關系在社區外的黨員吸納入社區黨組織，同時鼓勵暫居社區的流動性黨員積極參與社區黨組織的活動。為便于管理，要完善社區黨員信息數據庫，對于后兩類黨員可實行“兩地報到、雙崗服務”的原則，落實居住地報到的制度;所有社區內的黨員都要嚴格按照黨章黨規進行管理，實行獎懲分明的制度。加強黨員建設，為社區黨員舉辦教育主體活動;通過多樣化方式吸引社區黨員主動參與社區治理，增強其社區主體意識、社區認同，提高政治覺悟和工作能力，培養其“黨員三先”工作機制的思想意識。通過加強黨員的吸納、管理和建設，才能深入社區，抓好黨組織黨員隊伍建設，強化基層黨組織在社區治理中過程中的凝聚力和戰斗力。

二、基層黨組織引領社區治理的方法

當下實踐中，基層黨組織主要采用調查研究、統一戰線、協商民主和群眾路線的方法來引領社區治理。

1.調查研究

社區工作中存在“機關化”“被動化”和“表面化”三種傾向，使得基層黨組織的服務偏離了社區居民的實際需求。因此，基層黨組織要以“知民意”為工作出發點，從“走家串戶”入手，深入社區聯系群眾并進行調查研究，提高黨組織服務精準率。具體來說，基層黨組織要堅持發揚黨密切聯系群眾的優良作風，走訪入戶，掌握社區居民情況的第一手資料，做到底數清、情況明。社區居民的需求實時變化，因此基層黨組織需要建立長效的科學化、規范化、高效化的調查研究流程。首先要建立電子版“民情圖”，每次調查后要更新。其次，對于從調查中接受的問題反饋，需要一個規范的處理流程，如建立一條完整的處理流水線——民情收集平臺、民情傳遞平臺、民情處理平臺。黨組織深入社區調查研究，其實就是民意需求自下而上的匯集以及黨組織意圖自上而下的傳遞的互動過程。每一次調查研究，都為黨組織心貼心為民服務、實打實為民解憂打下信息基礎，拉近了基層黨組織和群眾的距離，有利于形成社區居民事事信黨、事事找黨以及事事有黨的良好習慣。

2.統一戰線

高水平智庫可推動社會向前發展，與此同理，高水平專家委員會也定能推動社區治理體系和治理能力現代化。隨著社區組成結構、需求結構日趨復雜，社區治理已演變成一個有待專業精英人才加持的社會領域。黨組織可通過建設多形式的參與平臺與機制，統籌兼顧統一戰線工作與社區治理工作，把轄區內專業精英人才的力量凝聚到社區治理過程中。專業精英學者憑借其豐富的理論知識及其嚴密的邏輯思維，可為社區治理提供問題解決思路、總結經驗、提煉理論等，如引入民主黨派人士或政協委員加入社區民主協商。專業精英學者參與社區治理，可在社區場域內實現理論與實踐的互動、交織、碰撞，社區治理既可以獲得理論的指引，專業精英學者也能獲得科學研究的社區治理經驗及實證案例。黨組織在社區內統籌做好統一戰線與社區治理的工作，能實現黨政部門、社會專業精英人才、社區之間的良性互動，推動社區治理朝著更和諧的方向前進。

3.協商民主

社區治理主體多元化及社區治理功利化與碎片化的危機，必然要求社區協商治理。通過發揮黨建的領導和政治整合的功能，社區堅持開展民主協商治理，堅持協商民主與選舉民主并蒂，打破選舉民主獨占鰲頭的基層民主模式，注重協商民主扎根于基層社區治理、與社區居民的日常生活深刻關聯，健全社區居民利益訴求、矛盾糾紛的協商解決機制，引導社區居民以合理、理性的協商方式表達自身利益，使協商民主成為社區治理的內在機理。社區協商是黨實現引領社區治理創新的重要方式。但目前社區協商存在著形式化、關注度低、動力不足等問題，因此基層黨組織需要承擔推進社區協商制度化建設的重任，通過提高社區治理主體對社區協商制度建設的認識、加強協商程序監督、創新協商形式等多種途徑，保障社區協商制度的發展。

4.群眾工作

黨的群眾工作是黨實現領導、實施治國理政的重要方式。黨的社區群眾工作是指基層黨組織為了鞏固執政基礎、提高其組織力、影響力、滲透力以及控制力而在社區實施的一切行為活動。新時代，黨的社區群眾工作應轉型為服務型治理，如定期主動為群眾送政策、送服務、送幫扶、送慰問、送關懷、送調解上門，以制度化的服務規定密切黨組織與群眾的聯系。面對推進社區治理體系和治理能力現代化的要求，基層黨組織要抓好社區群眾工作，提升黨的群眾工作能力，完善群眾利益表達機制、工作考評機制、工作監督機制，防范化解基層重大風險，實現黨引領社區治理創新。

三、基層黨組織引領社區治理的抓手

基層黨組織“擔負著領導群眾和治理基層的責任，黨對國家和社會的領導主要靠基層黨組織來實現”③。基層黨組織引領社區治理過程中，其核心問題便是“引領什么”。

1.抓需求

基層黨組織要滿足社區居民的需求，才能引領社區居民的生活與發展。首先要利用互聯網平臺提高黨建工作滿足社區居民需求的效率。如各職能部門整合現有平臺數據，將所有涉及社區居民的服務事項都整合到智慧政務服務系統，并下移到街道社區，社區居民可以通過智慧政務平臺進行政策、事件受理、辦理等功能。其次要下沉多方人員——包括黨政干部、機關企事業單位人員、專職社區工作者，增強社區服務居民的力量。再次要下放一些職能部門事權，賦予街道更多服務社區居民的權限，如對于居民的低保申請、廉租房的實物配給、租賃補貼的發放、小區物業管理等社區居民關心的事項。

2.抓議題

引領居民從私人領域走向公共領域，抓住議題是關鍵。現代社區不同于傳統社區，表現出文化多元化、生活差異化、身份異質化甚至利益沖突化的特征。但是社區是一個共同體，居民生活質量的提升有賴于社區這個共同體的善治，而社區善治需要取得社區共識。人都有維護私人利益的本性。因此基層黨組織在抓議題時，要堅持的一個原則便是人民性。簡而言之，基層黨組織要堅持社區公共議題為社區居民利益服務。如社區環境改善，目的是提升居民生活質量。

3.抓組織

社區居民是社區治理重要參與主體，但當前卻存在著社區治理中社區居民主體性缺失的困境，破解此種困境的出路關鍵在于黨引領社區成員“增權賦能”。堅持社區居民的主體性地位，黨組織既要注意社區居民所享有的主體性權利，同時也要注意社區居民行使和實現這些權利的能力，抓好社區成員的主體性能力建設，通過多種形式培訓，提高社區居民合作能力、協商能力、選擇能力等。

4.抓機制

基層黨組織引領規則達成與協商互動，促進社區多元治理主體有序參與治理。規則有利于協同，同理，社區治理規則的意義在于能規范社區治理主體的行為，能讓社區治理主體合作順暢，能推動社區治理有序良性運轉。因此，基層黨組織必須引領好規則的達成。而規則的形成有賴于社區治理主體在治理過程中的協商互動。基層黨組織通過引領社區治理主體協商互動，逐漸形成社區治理規則，而后又通過制度化的形式將規則制定下來。規則確定下來，社區治理主體行事才能有理有據，社區治理才能高效良性開展。

5.抓平臺

要凝聚社區治理多主體的治理合力，基層黨組織要發揮好其核心領導的政治統帥功能。基層黨組織需要抓好參與平臺的建設，引領多主體協同參與的合力。首先要構建黨組織引領社區治理的平臺，切換到區域化黨建模式，最大限度整合轄區內的黨員力量，發揮黨組織的領導作用。其次黨建要滲透到轄區內的其他組織、行業，通過“政策咨詢會、圓桌討論會、聽證會”等平臺的力量整合，改變當前社區“離心化”“分散化”“碎片化”的結構形態，逐步擴大社區組織、群眾參與社區重大事項決策的范圍和途徑，最大限度凝聚社區治理主體的合力，并引領該合力服務社區治理。

注釋：

①曹海軍：《黨建引領下的社區治理和服務創新》，《政治學研究》2018年第1期。

②王海榮、閆辰：《黨建引領城市社區治理創新：問題與發展》《中共福建省委黨校學報》2018年第2期。

③曹海軍、劉少博：《新時代“黨建+城市社區治理創新”：趨勢、形態與動力》，《社會科學》2020年第3期。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯? ?周? ?巍）