新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究

陳曉靜

摘 要：在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)大到國(guó)家小到農(nóng)民個(gè)體的問題，也是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要影響因素。研究仙游縣這一特色城鎮(zhèn)為例，分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題。應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，加強(qiáng)完善相關(guān)政策，合理利用土地資源，打好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序的基礎(chǔ)，加快建設(shè)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;土地流轉(zhuǎn);仙游縣

一、引言

在經(jīng)濟(jì)全球化的大環(huán)境下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展過程中城鎮(zhèn)化也顯現(xiàn)出很多弊端。針對(duì)這些問題，黨的十八大提出建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的偉大戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記對(duì)深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)做出重要指示：“要堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感。”從大層面來看，它是關(guān)系到三農(nóng)問題能否得到解決的關(guān)鍵點(diǎn);從中層面來看，它是關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型能否實(shí)現(xiàn)的核心樞紐;從小層面來看，它是關(guān)系到土地流轉(zhuǎn)的重要推動(dòng)力。

福建省大力倡導(dǎo)推進(jìn)特色城鎮(zhèn)建設(shè)，鼓勵(lì)創(chuàng)造多種發(fā)展模式。因此，對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為切入點(diǎn)，研究仙游縣這一特色城鎮(zhèn)，分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題，并提出了相應(yīng)的解決方案。這鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題都具有重要意義。

二、仙游縣新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

目前，仙游縣農(nóng)地31.08萬畝，流轉(zhuǎn)6.25萬畝，農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式以出租為主。農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等多種形式，其中農(nóng)地出租占72%，轉(zhuǎn)包占21%，轉(zhuǎn)讓占4%，互換和入股兩者共約占3%。仙游縣以短期為主的農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限，短期流轉(zhuǎn)主要是以農(nóng)民間的土地為主，而長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)則是將土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或者專業(yè)合作社。通過實(shí)地調(diào)研，仙游縣農(nóng)民對(duì)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)同感普遍較強(qiáng)。目前仙游縣主要有兩種農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的模式，其中民間自愿流轉(zhuǎn)模式是早期仙游縣廣泛的土地流轉(zhuǎn)模式，社會(huì)資本主導(dǎo)模式是仙游縣的新型土地流轉(zhuǎn)模式。據(jù)調(diào)查，近年來，該縣加大做好土地流轉(zhuǎn)工作扶持力度，積極為從事農(nóng)業(yè)群體服務(wù)，同時(shí)加快構(gòu)建培育農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的市場(chǎng)適應(yīng)能力不斷提高，使農(nóng)民走向致富之路，使農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量進(jìn)一步提升，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

三、仙游縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)民認(rèn)識(shí)尚有偏差

仙游縣傳統(tǒng)的務(wù)農(nóng)大縣，從古至今繼承下來，以個(gè)體為生產(chǎn)單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的觀念已經(jīng)深入人心，因?yàn)檫@種對(duì)土地特殊情緒的產(chǎn)生，導(dǎo)致農(nóng)民存在戀土情節(jié)。部分農(nóng)民擔(dān)憂土地流轉(zhuǎn)后，將會(huì)使自己原來的土地因?yàn)槌邪鋈デ覅f(xié)議終止后，土地范圍變的不明晰等原因，怕拿回土地受阻。也隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地下達(dá)了一系列政策制度來此扶持農(nóng)民，對(duì)土地重視度漸高，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格越來越高，這種對(duì)土地的依賴性更強(qiáng)烈也嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)規(guī)范程度不高

在土地流轉(zhuǎn)的過程中農(nóng)村居民雙方只是進(jìn)行了簡(jiǎn)單的流程，比如雙方口頭上的協(xié)議沒有任何憑證，又或者雖然雙方訂立了租用協(xié)議，但是并沒有對(duì)土地使用規(guī)范做出具體要求，以致于土地的情狀不容樂觀。在土地流轉(zhuǎn)中很少使用正確的測(cè)量方法和工具對(duì)土地的質(zhì)量和面積作出精確的測(cè)量，使整個(gè)土地評(píng)估的過程缺少專業(yè)性。土地流轉(zhuǎn)的不規(guī)范導(dǎo)致存在的風(fēng)險(xiǎn)高，保障程度不高，且不能獲得真正的收益，從而挫傷了農(nóng)村居民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（三）土地流轉(zhuǎn)后的社會(huì)保障機(jī)制缺失

目前，仙游縣通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了該縣農(nóng)村土地整體效益，但是在家庭的基本生活保障，身體健康和受教育程度等方面，當(dāng)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)了能夠維持他們生計(jì)的土地時(shí)，流轉(zhuǎn)不當(dāng)也會(huì)成為新型城鎮(zhèn)化過程中的障礙。在資本主張指導(dǎo)下流轉(zhuǎn)土地，仙游縣許多村落的人們因就業(yè)問題、年紀(jì)或健康問題而遭遇收入不足的逆境。由于沒有相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制，以致于土地流轉(zhuǎn)的的危險(xiǎn)系數(shù)增高，已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的收入來源，難以保證只依靠收取地租的基本生活需求。

（四）缺乏完備的土地流轉(zhuǎn)配套機(jī)制

由于缺少正規(guī)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)來操控系統(tǒng)及相關(guān)的辦事平臺(tái)，流轉(zhuǎn)水平相對(duì)較低，溝通渠道不暢達(dá)，賣買雙方聯(lián)絡(luò)不通，導(dǎo)致供需關(guān)系嚴(yán)重脫離。一方面限制了土地流轉(zhuǎn)的范圍，另一方面造成了農(nóng)地資源的埋沒。土地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜，為節(jié)省時(shí)間和心力，中間服務(wù)平臺(tái)就十分有必要建立，如土地貸款平臺(tái)、法律咨詢平臺(tái)以及委托代理平臺(tái)。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下完善仙游縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的相關(guān)對(duì)策

（一）健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)

一方面，要明晰土地產(chǎn)權(quán)制度。流轉(zhuǎn)土地的首要條件的要明了土地產(chǎn)權(quán)，關(guān)乎農(nóng)民的切身利益，在流轉(zhuǎn)土地應(yīng)準(zhǔn)確判定土地價(jià)值。要對(duì)土地所有權(quán)作出鮮明的規(guī)定。農(nóng)民具有占有土地并行使土地使用權(quán)和處置收入的權(quán)利，應(yīng)用相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)。另一方面，完善土地保護(hù)制度。許多人采用作假方式來棍騙土地，甚至有些人觸犯法律，但是都沒有受到相應(yīng)的懲罰，體現(xiàn)出極大的社會(huì)不公。因此關(guān)于土地的立法，必須充分保證流轉(zhuǎn)過程的安全性和合理性。

（二）建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制

首先，要培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織。既要保證流轉(zhuǎn)雙方的利益又要縱觀社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，使得土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)向健康的方向發(fā)展。再塑造一個(gè)完整的土地流轉(zhuǎn)中間媒介服務(wù)團(tuán)體，明晰中間媒介的本質(zhì)，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)供需雙方的鏈接，為其提供服務(wù)。其次，制定合理的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。土地流轉(zhuǎn)中的一個(gè)重要因素就是就是流轉(zhuǎn)價(jià)格，它是使土地流通市場(chǎng)更加穩(wěn)定、有序、健康的進(jìn)行砝碼。最后，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制。對(duì)于相關(guān)民事爭(zhēng)議，通過仲裁活動(dòng)作出正當(dāng)解決方案，使農(nóng)村更加安定和諧。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度體系

一方面政府需要增加資金投入，以保障農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善，保證最低生活水平的救助全面普及，讓社會(huì)保障成為依托;另一方面農(nóng)村勞動(dòng)力人口流動(dòng)到城鎮(zhèn)以后緩解了農(nóng)村的人地矛盾，為了防止已在城市內(nèi)的人口不堪現(xiàn)實(shí)壓力而重返鄉(xiāng)下，需要提高外來務(wù)工人口的福利待遇，增強(qiáng)對(duì)城市的歸屬感;還有，針對(duì)已流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，應(yīng)激勵(lì)指導(dǎo)他們把通過土地流轉(zhuǎn)獲得的利益中的一些資金用于投保，以保障農(nóng)民今后生活。

（四）做好政府角色定位

政府部門在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，政府部門要做好角色定位，加大對(duì)農(nóng)民的指揮和扶持力度，讓農(nóng)民重拾信心，投入到流轉(zhuǎn)土地的行列里。一是通過出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議樣稿進(jìn)行指導(dǎo);二是重視土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)管，上下級(jí)層層推進(jìn)，保證工作效率;三是縣政府應(yīng)該創(chuàng)建農(nóng)地資源共享平臺(tái)庫，給人們提供有用的信息資訊;四是縣政府在工作執(zhí)行對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中的違法行為，嚴(yán)肅按照規(guī)定執(zhí)行;五是對(duì)該縣各地閑置的土地進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并提出相應(yīng)的措施來增加土地利用率;最后是加強(qiáng)對(duì)土地的規(guī)范使用情況進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)土地質(zhì)量。

（五）加大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的力度

一方面，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，推動(dòng)剩余勞動(dòng)力走向就業(yè)崗位，政府要運(yùn)用其號(hào)召力和行動(dòng)力，召集全縣企業(yè)家，鼓勵(lì)并進(jìn)行扶持政策，壯大企業(yè)為家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)做貢獻(xiàn)，也為家鄉(xiāng)人民創(chuàng)機(jī)會(huì)。發(fā)揮地理優(yōu)勢(shì)和傳統(tǒng)行業(yè)，打造回歸本地的良好平臺(tái)，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，構(gòu)建勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的長(zhǎng)效機(jī)制下，對(duì)于在城市工作的農(nóng)民給予政策上的幫助，減少其生活負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民有想要長(zhǎng)久留在城市發(fā)展的想法。鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行再接受教育，以提高農(nóng)民的文化水平和專業(yè)技術(shù)水平，為自己創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì)。政府隨時(shí)關(guān)注民生，掌握勞動(dòng)力最新消息，建立一個(gè)勞動(dòng)力流動(dòng)平臺(tái)。

五、結(jié)論

在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，成功的帶動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，使得城鎮(zhèn)化的迅速的蛻變，就農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，城鎮(zhèn)化是使這一生產(chǎn)要素更迅速地循環(huán)起來。對(duì)仙游縣的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)有情況具體問題具體分析，并從政府、社會(huì)、農(nóng)民自身多方位提出對(duì)應(yīng)的策略，包括健全相關(guān)法律制度、建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制、完善社會(huì)保障制度體系，從而促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350117）