論地方政府融資平臺的發展現狀與轉型

黃丹

（中共大連市委黨校法學教研部，遼寧 大連 116000）

一、地方政府融資平臺發展的四個階段

第一階段：1994-2008 年，為起步發展階段。1994 年《預算法》頒布及分稅制改革后，在財權事權不匹配的情況下，地方有限的財政收入無法滿足各地經濟發展所需的資金，融資平臺成為地方政府財政收支矛盾的融資代理人。

第二階段：2009-2013 年，為平臺公司爆發增長階段。2008 年，為應對次貸危機沖擊，中央出臺了“四萬億”投資計劃，其中地方配套資金2.82 萬億元。2009 年，央行和銀監會共同出臺文件，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。在四萬億配套資金需求、國家政策支持、地方政府資金缺口等多因素推動下，各地市級、區縣級融資平臺遍地開花，呈現爆發式增長。

第三階段：2014-2017 年，為平臺清理整頓、但隱性債務逆勢擴張的階段。2014年以新《預算法》與《關于加強地方政府債務管理的意見》（國發[2014]43 號）出臺為標志，地方融資平臺進行全面規范期。關鍵是剝離地方融資平臺與地方政府的信用、債務，剝離平臺企業的“政府-投資”代理人角色。但是，由于省級地方政府債券的“開前門”舉措難以真正滿足各層級地方政府的實際融資需求，導致融資平臺的融資職能難以真正剝離，地方政府開始為該類債務提供隱性背書，各類非標、違規PPP、政府購買服務模式應運而生，此階段部分地方債務呈現“隱性化”特點。

第四階段：2018 年以來規范發展階段。2018 年中央下發了《中共中央、國務院關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，對處置地方政府隱性債務風險和問責機制進行了詳細部署。在此引領下，各地陸續開始主動化解融資平臺債務，融資平臺開始進入真正市場化轉型階段。中辦、國辦聯合下發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，指出將較大幅度增加專項債券規模，把“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來。該舉措將極大解決前期前門不夠大，后門堵不嚴的問題，真正推動融資平臺市場化轉型。

二、地方政府融資平臺轉型的方向和路徑

（一）地方政府融資平臺的定位

第一種模式是，往后退一步，成為一個特殊目的實體或者無融資功能的公益性機構。目標就是專門做政府非市場化運作的公益項目，資金完全通過地方政府發行債券來籌集，納入財政預算管理，出了問題由政府兜底。目前，全國大約10%至20%的城投公司可以采用此種模式。

第二種模式是往前走一步，按照國企改革的要求，實施市場化的改革和重組。在剝離政府融資功能后，完成市場化轉型后的融資平臺，其定位將是推進新型城鎮化發展的建設與運營主體，可以積極參與政府市場化運作的公益性項目和非公益性項目。依托自身在城市基礎設施及運營服務領域的業務經驗及資源稟賦，這類融資平臺仍將在地方經濟發展、完善城市功能、促進民生改善的進程中扮演重要角色。

（二）地方融資平臺轉型的路徑

第一條路徑：重組整合。根據“產業相近程度、業務相關度以及是否提高管理協同度”原則，可以對平臺公司進行重組整合，發揮規模效應，提升經營實力。重組整合通常包括三種形式：一是同類合并，組建新的綜合性控股平臺。對于轄區內擁有眾多平臺公司，而且資質較差、層級較低的地區，可以將業務相關的平臺公司合并，既可以發揮規模效應，增強整體實力，提升市場認可度；又可以減少平臺數量，降低相互競爭，避免資源浪費。二是以大并小，做大做強平臺企業。主要依托綜合實力強的大型融資平臺，通過股權劃撥，對其他平臺進行合并。相比于組建新的企業，這種模式既在實務中更易操作，也有助于落實戰略轉型意圖，還能夠實現大型平臺多元化布局，并通過產業鏈整合，發揮協同效應。

第二條路徑：資產盤活。平臺公司往往擁有龐大的存量資產，可以通過各種途徑予以盤活，提升效益產出，有助于改善經營性現金流，增強盈利能力。資產盤活通常包括兩種方式：一是用市場化方式進行挖掘，提高存量資產經營效率，增加經濟收入。二是通過出售、轉讓、拍賣、租賃、資產證券化（ABS）、移交-經營-移交（TOT）等，解決由于投資基數大、投資期限長導致的現金流時間錯配，將未來可預期現金流提前變現，提升償債能力與再投資能力。

第三條路徑：資源引入。通過引入外部優質資源，發揮帶動效應，改善經營性現金流，增強公司盈利能力。資源引入通常包括兩種方式：一是政府協調、整合轄區內資源，將優質經營性資產、國有企業股權類資產、特許經營權等注入平臺公司，實現持續、穩定的經營性現金流入。二是引入民間資金等社會資本，對平臺公司實施混改，實現投資主體多元化，優化公司治理機制，發揮戰略協同作用，激發經營活力，促進提質增效。

平臺公司完成市場化轉型之后，將按照各自行業規律，聚焦主業、適度多元，進一步提升可持續經營能力，實現從“土地運作模式”向“產業經營與資本經營兩翼齊飛模式”轉變。