PPP 養(yǎng)老服務(wù)：模式、問題與治理對策

（中國石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 青島 266580）

我國人口老齡化形勢日益嚴峻，巨大的老年人口數(shù)量和迅猛的增長速度讓我國提前進入老齡化社會，養(yǎng)老成為亟待解決的社會問題。PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式，在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域引入PPP 模式，公私雙方建立長期合作關(guān)系來提供養(yǎng)老服務(wù)，共同分擔(dān)風(fēng)險，分享利益，成為解決養(yǎng)老問題的新出路。然而，PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式作為一種新興事物，缺乏經(jīng)驗與實踐，面臨諸多問題，解決這些問題是PPP 模式發(fā)揮特有優(yōu)勢的關(guān)鍵。PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式的應(yīng)用，將成為破解我國養(yǎng)老服務(wù)難題的重要一步，推動我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)新的發(fā)展。

一、PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式

（一）概念

PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式即PPP 模式在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中的應(yīng)用。政府和從事養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)或機構(gòu)通過簽署正式的協(xié)議建立雙方的長期合作關(guān)系共同提供養(yǎng)老服務(wù)。在合作過程中，雙方建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系。

（二）優(yōu)勢分析

第一，資金集中。大部分私有資本不愿意投資養(yǎng)老機構(gòu)，原因在于這一行業(yè)前期投入成本高，回報周期長。政府雖然承擔(dān)著提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的職責(zé)卻心有余而力不足，財政資金有限。PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式將養(yǎng)老主體由一變多，投資主體的多元化使公私雙方共同承擔(dān)投入資金，既減輕政府財政負擔(dān)，又緩解私人資本的高負擔(dān)。

第二，資源整合。一方面，政府為私有資本提供優(yōu)惠政策，如減免稅收，批復(fù)項目用地等，激發(fā)私有資本投資養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的積極性。另一方面，私營企業(yè)提供專業(yè)化的服務(wù)和靈活的運營模式，解決公立養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量差，效率低下的問題，取長補短，互利共贏。

第三，風(fēng)險共擔(dān)。PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式增加投資主體數(shù)量的同時也降低了投資主體的風(fēng)險。

（三）發(fā)展現(xiàn)狀

在政策支持、利于發(fā)展的大環(huán)境下，養(yǎng)老PPP 項目取得突飛猛進的發(fā)展。由數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析可知，截止2017 年11 月初，我國養(yǎng)老PPP 項目入財政部庫總數(shù)已達322 個，且自2013 年以后出現(xiàn)了較快增長。其中，處于識別階段的養(yǎng)老PPP 項目占比約為61%，準備階段的項目占比約為18.73%，采購階段的項目占比約為9.89%，執(zhí)行階段的項目占比約為10.25%。PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目正在我國如火如荼的開展著并取得顯著成效。

然而，PPP 項目的發(fā)展也不是一帆風(fēng)順的。首先，據(jù)全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫顯示，我國投入的PPP 項目仍集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護領(lǐng)域，PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目數(shù)量僅占全國PPP 項目總數(shù)的2.31%，養(yǎng)老類數(shù)量較少。其次，PPP 項目包括識別、準備、采購、執(zhí)行和移交五個階段，而我國的PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目主要集中于識別和準備階段，目前尚未有項目進入移交階段，落地率不足20%。最后，參與PPP 項目的社會資本有超過76%來自國有企業(yè)，民間資本參與度仍然不高，這違背了建立PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式的初衷，也無法發(fā)揮PPP 項目的優(yōu)勢。更為嚴峻的是，2018 年以來，PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目成交規(guī)模和數(shù)量較2017 年顯著下降，這是爆發(fā)式增長后迎來的新挑戰(zhàn)。PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目陷入現(xiàn)階段的困境，與無成熟經(jīng)驗可循，項目實施過程中出現(xiàn)的問題有緊密的關(guān)系。探索出這些問題的根源，發(fā)揮PPP 模式的優(yōu)勢，是現(xiàn)階段急需解決的難題。

二、PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式存在的問題及分析

（一）地區(qū)發(fā)展不均衡，投資領(lǐng)域集中

我國PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式的應(yīng)用存在明顯的地域發(fā)展不均衡的問題。山東運用PPP 模式的養(yǎng)老項目最多，在所有省份中處于領(lǐng)先地位；全國其他各省市PPP養(yǎng)老服務(wù)項目發(fā)展平均且相對落后；甚至還有六個省、市或自治區(qū)在目前項目庫中沒有PPP 模式下的養(yǎng)老項目。

即使實施的項目也存在投資領(lǐng)域集中、運行模式單一化的問題。在我國，無論是投資數(shù)量還是投資金額都以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)為主，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和老年公寓項目次之，其他類比例極小。

（二）政府投入資源有限，社會資本參與熱情不高

PPP 模式因其利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的獨特優(yōu)勢，已逐漸成為我國提供公共服務(wù)的重要方式，獲得國家的支持與認可。但是，政府財政資金有限，而PPP 項目眾多，難以做到均衡發(fā)展。

而作為投資PPP 項目另一方的社會資本的參與熱情同樣不高。一方面，源于PPP 項目自身的特征，投資周期長，經(jīng)濟效益差，使社會資本投資意愿低。又因為養(yǎng)老PPP 項目在我國發(fā)展時間短，體系不健全，體制不規(guī)范，投資風(fēng)險高，使社會資本望而卻步。另一方面，政府未能給社會資本足夠的優(yōu)惠支持。政府沒有充分利用土地、專項資金、稅收等資源調(diào)動社會資本參與的熱情。

（三）公私雙方責(zé)任不清，缺乏合理的運作模式

我國PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目存在公共部門和私人部門職責(zé)不清、分工不明的問題。公私雙方權(quán)責(zé)的明確劃分能提高PPP 模式運作的效率，而權(quán)責(zé)不清造成模式運行的混亂，造成權(quán)力的濫用和責(zé)任的推卸。我國當前的政策表示，應(yīng)合理界定政府和社會資本合作提供的養(yǎng)老服務(wù)“邊界”，卻未說明“邊界”的具體標準和指向。這樣模糊的闡述不利于公私雙方的權(quán)責(zé)劃分。

我國養(yǎng)老服務(wù)運作模式中BOT、BOO 模式占比超過90%，其他模式比重極低，這就造成運行模式的單一化和同質(zhì)化。缺乏合理的運作模式使得PPP 模式雖然起初可以在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用，也無法實現(xiàn)后續(xù)正常的運營和項目最終落地。

（四）法律保障不完善，缺乏規(guī)范的監(jiān)管

PPP 項目運行周期較長，也就對法律體系的穩(wěn)定性、透明性提出了更高的要求。PPP 法律制度體系的建設(shè)水平，極大地影響著PPP 的發(fā)展程度，影響著各方的參與熱情[1]。俄羅斯等部分國家，制定了專門的PPP 法,而多數(shù)國家則較少針對PPP 單獨立法，我國就是如此。

由于PPP 模式在我國發(fā)展時間較短，導(dǎo)致相關(guān)法律保障不完善，缺乏規(guī)范的監(jiān)管。此外，重建設(shè)而輕監(jiān)管，對項目運作過程中的定價、詢問、服務(wù)、評估等環(huán)節(jié)監(jiān)管不足等問題，導(dǎo)致一些養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)PPP 項目成為套取財政資金和社會資本圈錢的手段，這嚴重違背了PPP 養(yǎng)老服務(wù)的初衷。

三、PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式問題的治理策略

（一）積極推廣和落實PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式

首先，繼續(xù)加大PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式的推廣力度，在全國各個省份應(yīng)用這一模式，各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，中央可以通過文件或規(guī)定向地方政府詳細具體的闡述PPP 養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，使各級地方政府真正理解這一模式。為了保障項目的質(zhì)量，可以選擇取得良好效果的地區(qū)作為模范基地，其他地區(qū)前來參觀學(xué)習(xí)，從而使PPP 項目不是“面子工程”，而能真正解決養(yǎng)老難題。最后，加大PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式的宣傳力度，轉(zhuǎn)變老年人養(yǎng)老觀念，完善服務(wù)內(nèi)容，滿足老年人的服務(wù)需求。

（二）政府提供政策優(yōu)惠激勵社會資本參與

一方面是在資金層面給予優(yōu)惠。養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)模龐大，體系復(fù)雜，前期資金投入多，而一般的社會資本可能沒有如此雄厚的經(jīng)濟實力。國家為了實現(xiàn)PPP 模式雙方的合作，應(yīng)該為社會資本提供必要的幫助。比如，加大財政支出投入；銀行、證券等金融機構(gòu)創(chuàng)新適合養(yǎng)老 PPP項目的融資機制；減免稅收；設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)基金等。

另一方面，項目用地是社會資本面臨的一道重要障礙，也是政府提供優(yōu)惠政策的重要渠道。政府應(yīng)該對PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式中社會資本獲取項目用地給予支持。根據(jù)我國法律法規(guī)關(guān)于土地使用權(quán)的規(guī)定及解讀，土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓，因此，國家可以適度擴大養(yǎng)老 PPP 項目中無償劃撥土地的適用范圍，在PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目申請土地時提供支持[2]。

（三）公私雙方明確角色定位，建立合理的合作機制

PPP 模式主要有外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。這主要根據(jù)項目的所有權(quán)歸屬不同來劃分，所有權(quán)不同也就導(dǎo)致了所享有的權(quán)利以及履行的義務(wù)不同。因此在運用PPP 模式時，應(yīng)明確公私雙方的角色定位，由此促進PPP 項目主體的有序合作。

完善PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式的合作機制，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計、收益與風(fēng)險分擔(dān)機制、合同管理以及項目利益相關(guān)方的保護機制。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計層面：在PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目實施過程中明確公私各方在項目中資產(chǎn)投入的方式、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸屬、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)和項目資產(chǎn)的剩余控制權(quán)。收益與風(fēng)險分擔(dān)機制層面：公私各方明確利益分配與風(fēng)險承擔(dān)的具體內(nèi)容。合同管理層面：嚴格履行PPP項目中各個環(huán)節(jié)的管理機制，保證權(quán)利合理使用和義務(wù)的有效履行。項目利益相關(guān)方的保護機制層面：規(guī)定各利益相關(guān)方的參與情況以及權(quán)益如何實現(xiàn)。把握住這四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就能建立合理的合作機制，提高效率，保障項目的落實。

（四）完善法律保障體系，加強監(jiān)管

首先，應(yīng)完善PPP 養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的法律保障體系。加強立法，出臺一系列有關(guān)PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式運作的法律法規(guī)，對養(yǎng)老服務(wù)PPP 項目的應(yīng)用領(lǐng)域、實施過程、項目評價、風(fēng)險分擔(dān)、利益分配等基本法律問題進行規(guī)范。

其次，建立規(guī)范明確的監(jiān)管制度。由于監(jiān)管不到位，PPP 模式在應(yīng)用過程中易產(chǎn)生套取財政資金、社會資本圈錢的問題，因此需要加大PPP 模式監(jiān)管力度，不斷完善其持續(xù)性、規(guī)范性與可執(zhí)行性。比如，設(shè)計契約與非契約約束機制，促進規(guī)范性，建立PPP 項目后期評價制度等方法。

此外，建立專門統(tǒng)一的PPP 管理部門是解決法律體系不完善的一種有效的方式。PPP 管理部門的職能其中就包括推進或制定PPP 相關(guān)法規(guī)及政策，大型項目的評估審核，對PPP 項目的公私雙方提供政策指導(dǎo)、項目指引等。

建立完善的法律保障體系，加強規(guī)范的監(jiān)管模式，促進PPP 養(yǎng)老服務(wù)模式在運作中的規(guī)范性，提高運作效率，最大限度的發(fā)揮利益參與方的優(yōu)勢，使PPP 養(yǎng)老服務(wù)項目在設(shè)計的正確的軌道中運行。