PPP 養老服務：模式、問題與治理對策

（中國石油大學（華東）經濟管理學院，山東 青島 266580）

我國人口老齡化形勢日益嚴峻，巨大的老年人口數量和迅猛的增長速度讓我國提前進入老齡化社會，養老成為亟待解決的社會問題。PPP 養老服務模式，在養老服務領域引入PPP 模式，公私雙方建立長期合作關系來提供養老服務，共同分擔風險，分享利益，成為解決養老問題的新出路。然而，PPP 養老服務模式作為一種新興事物，缺乏經驗與實踐，面臨諸多問題，解決這些問題是PPP 模式發揮特有優勢的關鍵。PPP 養老服務模式的應用，將成為破解我國養老服務難題的重要一步，推動我國養老服務業新的發展。

一、PPP 養老服務模式

（一）概念

PPP 養老服務模式即PPP 模式在養老服務領域中的應用。政府和從事養老服務的企業或機構通過簽署正式的協議建立雙方的長期合作關系共同提供養老服務。在合作過程中，雙方建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。

（二）優勢分析

第一，資金集中。大部分私有資本不愿意投資養老機構，原因在于這一行業前期投入成本高，回報周期長。政府雖然承擔著提供公共基礎設施服務的職責卻心有余而力不足，財政資金有限。PPP 養老服務模式將養老主體由一變多，投資主體的多元化使公私雙方共同承擔投入資金，既減輕政府財政負擔，又緩解私人資本的高負擔。

第二，資源整合。一方面，政府為私有資本提供優惠政策，如減免稅收，批復項目用地等，激發私有資本投資養老服務領域的積極性。另一方面，私營企業提供專業化的服務和靈活的運營模式，解決公立養老機構服務質量差，效率低下的問題，取長補短，互利共贏。

第三，風險共擔。PPP 養老服務模式增加投資主體數量的同時也降低了投資主體的風險。

（三）發展現狀

在政策支持、利于發展的大環境下，養老PPP 項目取得突飛猛進的發展。由數據統計分析可知，截止2017 年11 月初，我國養老PPP 項目入財政部庫總數已達322 個，且自2013 年以后出現了較快增長。其中，處于識別階段的養老PPP 項目占比約為61%，準備階段的項目占比約為18.73%，采購階段的項目占比約為9.89%，執行階段的項目占比約為10.25%。PPP 養老服務項目正在我國如火如荼的開展著并取得顯著成效。

然而，PPP 項目的發展也不是一帆風順的。首先，據全國PPP 綜合信息平臺項目管理庫顯示，我國投入的PPP 項目仍集中在市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護領域，PPP 養老服務項目數量僅占全國PPP 項目總數的2.31%，養老類數量較少。其次，PPP 項目包括識別、準備、采購、執行和移交五個階段，而我國的PPP 養老服務項目主要集中于識別和準備階段，目前尚未有項目進入移交階段，落地率不足20%。最后，參與PPP 項目的社會資本有超過76%來自國有企業，民間資本參與度仍然不高，這違背了建立PPP 養老服務模式的初衷，也無法發揮PPP 項目的優勢。更為嚴峻的是，2018 年以來，PPP 養老服務項目成交規模和數量較2017 年顯著下降，這是爆發式增長后迎來的新挑戰。PPP 養老服務項目陷入現階段的困境，與無成熟經驗可循，項目實施過程中出現的問題有緊密的關系。探索出這些問題的根源，發揮PPP 模式的優勢，是現階段急需解決的難題。

二、PPP 養老服務模式存在的問題及分析

（一）地區發展不均衡，投資領域集中

我國PPP 養老服務模式的應用存在明顯的地域發展不均衡的問題。山東運用PPP 模式的養老項目最多，在所有省份中處于領先地位；全國其他各省市PPP養老服務項目發展平均且相對落后；甚至還有六個省、市或自治區在目前項目庫中沒有PPP 模式下的養老項目。

即使實施的項目也存在投資領域集中、運行模式單一化的問題。在我國，無論是投資數量還是投資金額都以養老產業為主，醫養結合和老年公寓項目次之，其他類比例極小。

（二）政府投入資源有限，社會資本參與熱情不高

PPP 模式因其利益共享、風險共擔的獨特優勢，已逐漸成為我國提供公共服務的重要方式，獲得國家的支持與認可。但是，政府財政資金有限，而PPP 項目眾多，難以做到均衡發展。

而作為投資PPP 項目另一方的社會資本的參與熱情同樣不高。一方面，源于PPP 項目自身的特征，投資周期長，經濟效益差，使社會資本投資意愿低。又因為養老PPP 項目在我國發展時間短，體系不健全，體制不規范，投資風險高，使社會資本望而卻步。另一方面，政府未能給社會資本足夠的優惠支持。政府沒有充分利用土地、專項資金、稅收等資源調動社會資本參與的熱情。

（三）公私雙方責任不清，缺乏合理的運作模式

我國PPP 養老服務項目存在公共部門和私人部門職責不清、分工不明的問題。公私雙方權責的明確劃分能提高PPP 模式運作的效率，而權責不清造成模式運行的混亂，造成權力的濫用和責任的推卸。我國當前的政策表示，應合理界定政府和社會資本合作提供的養老服務“邊界”，卻未說明“邊界”的具體標準和指向。這樣模糊的闡述不利于公私雙方的權責劃分。

我國養老服務運作模式中BOT、BOO 模式占比超過90%，其他模式比重極低，這就造成運行模式的單一化和同質化。缺乏合理的運作模式使得PPP 模式雖然起初可以在養老服務領域應用，也無法實現后續正常的運營和項目最終落地。

（四）法律保障不完善，缺乏規范的監管

PPP 項目運行周期較長，也就對法律體系的穩定性、透明性提出了更高的要求。PPP 法律制度體系的建設水平，極大地影響著PPP 的發展程度，影響著各方的參與熱情[1]。俄羅斯等部分國家，制定了專門的PPP 法,而多數國家則較少針對PPP 單獨立法，我國就是如此。

由于PPP 模式在我國發展時間較短，導致相關法律保障不完善，缺乏規范的監管。此外，重建設而輕監管，對項目運作過程中的定價、詢問、服務、評估等環節監管不足等問題，導致一些養老產業PPP 項目成為套取財政資金和社會資本圈錢的手段，這嚴重違背了PPP 養老服務的初衷。

三、PPP 養老服務模式問題的治理策略

（一）積極推廣和落實PPP 養老服務模式

首先，繼續加大PPP 養老服務模式的推廣力度，在全國各個省份應用這一模式，各地區協調發展。其次，中央可以通過文件或規定向地方政府詳細具體的闡述PPP 養老服務的內容，使各級地方政府真正理解這一模式。為了保障項目的質量，可以選擇取得良好效果的地區作為模范基地，其他地區前來參觀學習，從而使PPP 項目不是“面子工程”，而能真正解決養老難題。最后，加大PPP 養老服務模式的宣傳力度，轉變老年人養老觀念，完善服務內容，滿足老年人的服務需求。

（二）政府提供政策優惠激勵社會資本參與

一方面是在資金層面給予優惠。養老服務行業規模龐大，體系復雜，前期資金投入多，而一般的社會資本可能沒有如此雄厚的經濟實力。國家為了實現PPP 模式雙方的合作，應該為社會資本提供必要的幫助。比如，加大財政支出投入；銀行、證券等金融機構創新適合養老 PPP項目的融資機制；減免稅收；設立養老服務產業基金等。

另一方面，項目用地是社會資本面臨的一道重要障礙，也是政府提供優惠政策的重要渠道。政府應該對PPP 養老服務模式中社會資本獲取項目用地給予支持。根據我國法律法規關于土地使用權的規定及解讀，土地使用者經國家依法劃撥、出讓，因此，國家可以適度擴大養老 PPP 項目中無償劃撥土地的適用范圍，在PPP 養老服務項目申請土地時提供支持[2]。

（三）公私雙方明確角色定位，建立合理的合作機制

PPP 模式主要有外包類、特許經營類和私有化類。這主要根據項目的所有權歸屬不同來劃分，所有權不同也就導致了所享有的權利以及履行的義務不同。因此在運用PPP 模式時，應明確公私雙方的角色定位，由此促進PPP 項目主體的有序合作。

完善PPP 養老服務模式的合作機制，關鍵環節在于產權結構設計、收益與風險分擔機制、合同管理以及項目利益相關方的保護機制。產權結構設計層面：在PPP 養老服務項目實施過程中明確公私各方在項目中資產投入的方式、養老服務設施的產權歸屬、養老服務設施的經營權和項目資產的剩余控制權。收益與風險分擔機制層面：公私各方明確利益分配與風險承擔的具體內容。合同管理層面：嚴格履行PPP項目中各個環節的管理機制，保證權利合理使用和義務的有效履行。項目利益相關方的保護機制層面：規定各利益相關方的參與情況以及權益如何實現。把握住這四個關鍵環節，就能建立合理的合作機制，提高效率，保障項目的落實。

（四）完善法律保障體系，加強監管

首先，應完善PPP 養老服務領域的法律保障體系。加強立法，出臺一系列有關PPP 養老服務模式運作的法律法規，對養老服務PPP 項目的應用領域、實施過程、項目評價、風險分擔、利益分配等基本法律問題進行規范。

其次，建立規范明確的監管制度。由于監管不到位，PPP 模式在應用過程中易產生套取財政資金、社會資本圈錢的問題，因此需要加大PPP 模式監管力度，不斷完善其持續性、規范性與可執行性。比如，設計契約與非契約約束機制，促進規范性，建立PPP 項目后期評價制度等方法。

此外，建立專門統一的PPP 管理部門是解決法律體系不完善的一種有效的方式。PPP 管理部門的職能其中就包括推進或制定PPP 相關法規及政策，大型項目的評估審核，對PPP 項目的公私雙方提供政策指導、項目指引等。

建立完善的法律保障體系，加強規范的監管模式，促進PPP 養老服務模式在運作中的規范性，提高運作效率，最大限度的發揮利益參與方的優勢，使PPP 養老服務項目在設計的正確的軌道中運行。