城市社區二重性及其治理

蔡 禾 黃曉星

(深圳大學 法學院社會學系,廣東 深圳 518061；中山大學 城市社會研究中心，廣東 廣州 510275)

一、研究背景與研究問題

上世紀90年代以來，我國城市社區建設取得了很大成績，創造出一系列地方性城市社區建設模式，如沈陽模式、上海模式等，為探索基層社會治理積累了實踐經驗、奠定了基礎。2000年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中指出：“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”近年來，城市社區建設的重點開始轉向社區治理的創新和發展，試圖重塑社區治理體系。2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》對城鄉社區給予重新界定：“城鄉社區是社會治理的基本單元”。“社區”概念從上世紀90年代以來發生了諸多變化，最終被確立為我國社會治理的基本單元。對學術界來說，以往的社區研究集中于社區治理體系和社區共同體變遷兩個方面，三十多年的基層治理變遷將社區作為有效的空間治理單元建構了出來。從各種政策出臺及實踐來看，社區治理是一個不斷技術化的過程，從空間單元的劃分到體制機制的建設，最終實現在社區中對人的管控上。社區治理面對不同的主體，由此產生了很多問題，近年來的社區治理實踐創新某種意義上就是對這些主體的回應與調整。在城市化迅速推進的過程中，我國城市社區的流動性和異質性加大，因此如何在社區中完成治理的構建成為重大的政策議題。本文將城市社區作為一個系統進行分析，認為城市社區具有治理單元和社會單元二重性，在此基礎上力圖構建城市社區治理單元的分析框架，并對現階段社區治理創新進行闡釋。

二、社會治理單元變遷與城市社區二重性

古代中國在漫長的歷史進程中逐步形成了穩定的統治體制，尤其到明清時期形成了宗法一體的統治體制，這個體制的統治單元在縣一級與宗族、鄉紳結合，構成一體化的結構，即政治、宗族與空間緊密結合在一起。1949年新中國建立后，在城市社會建立了以單位制為主、街區制為輔的基層管理體制，基本上維持在總體性支配的總體性結構之下。而在上世紀80年代，一體化結構和總體性結構解體，單位制轉向社區制，城市社區呈現出治理單元和社會單元二重性的主要特征。

(一)作為治理單元的社區

“作為經濟手段，資本市場和資本邏輯促進了社會生產力的加速發展。”(1)胡敏中：《馬克思主義對資本邏輯非法僭越的批判》，唐昆雄、歐陽恩良主編：《新時代馬克思主義論叢》2019年第1期，中國社會科學文獻出版社。伴隨著市場經濟體制的逐步建立和市場經濟的快速發展，原本以單位制為主的基層管理體系越來越不適應市場經濟下的社會變遷，與單位制相配套的作用隨著單位制的解體亦慢慢消失，“社區制”逐步取代單位制、街居制。治理單元成為城市社區的政治屬性，“社區”進入政策的視野，成為基層治理體系的主要部分。作為治理單元，社區有以下特征：1．空間邊界的人為劃分。按照管理的要求，社區作為社會治理的基本(行政)單元，有它相對固定的行政管轄邊界。居委會雖然被定位為自治組織，但其管理轄區是被嚴格劃定的，1954年頒布的《城市居民委員會組織條例》規定：“居民委員會應當按照居民的居住情況并且參照公安戶籍段的管轄區域設立，一般地以一百戶至六百戶居民為范圍。”1989年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》又將城市居民委員會的管轄范圍調整到“一百戶至七百戶”的范圍。社區被定位為居委會的管轄范圍，該空間邊界依循了公安戶籍段的管轄區域。在不同城市的社區發展中，各地普遍擴大了居委會的管轄范圍，大部分在1000—3000戶之間，甚至出現了5000戶以上的超大社區。2．職能的行政特征。作為治理單元的社區承擔了行政化的職能，承接上級委派的行政事務，如維護社會治安、提供社區公共服務等。治理單元的行政功能屬性要求社區成為行政等級中的基層，成為政府的“手”與“腳”，在維護社會穩定、公共安全方面發揮重要作用。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》規定的居委會的主要任務中就有：“協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作。”這就充分體現出居委會的行政特征，而且居委會的經費也來源于上級政府的財政劃撥。3．運作的科層特征。居委會作為一個正式的組織，其運作機制具有較強的科層特征，對社區事務進行細致的分工安排。“居民委員會由主任、副主任和委員共五至九人組成”，現階段居委會包括綜治維穩、計劃生育、民政事務等相關的分工安排，落實到不同的居委會干部身上。居委會委員也有著不同的職權等級，依照明確的居委會組織相關規章制度運作。如《廣州市社區專職工作人員管理辦法(試行)》(穗府辦規〔2018〕1號)中規定，社區專職工作人員分為正職、副職、一般工作人員三類，并按其在社區從事的崗位享受相關待遇。作為治理單元的社區，主要圍繞著公共事務運行，與私人事務嚴格區分開來。4．管理者素質的公務員化。現階段，城市社區專職工作人員基本上都需要通過公開招考錄用，其任職資格要求與公務員、事業單位編制人員接近，普遍要求有國家承認的大專以上學歷(有些區域要求有本科以上學歷)。社區專職工作人員要求有所在區域的戶籍，并擁有社區管理、組織和服務的相關專業技術。另外，部分地方專門設置崗位招考社區專職人員轉成公務員。2017年，四川、安徽、云南、湖北等省都有面向社區專職人員的公務員招考。5．正式約束與法理權威。作為治理單元的社區要求符合條件的小區、新建的樓盤等都應依法設立居委會，要求居民在社區轄區范圍內進行屬地管理，在居委會登記、辦理相關證明等。社區對于居民的約束來源于法定的正式約束，而居委會的權威則是法理權威。社區屬于各類“正式制度”體制的組成部分，正式制度基于“明確的價值理念和理論理性而制定的明文規則，簡單化和清晰性是其特點”(2)肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉換》，《中國社會科學》2014年第9期。，其與日常生活嚴格區分開來。

(二)作為社會單元的社區

社會單元是城市社區的社會屬性，其性質不同于政治屬性意義上的治理單元，作為社會單元的社區具有極強的社會學意義上的社區含義。作為社會單元的社區是自然形成的，是滕尼斯筆下的共同體的概念，是傳統的、感召的、自下而上的。作為社會單元，社區具有以下特征：1．空間邊界的自然形成。社會單元按照人們的聚居或者其他共同特點而形成，是自然形成的過程。“社會生活共同體”(3)參見《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》概念本身就強調社區具有自然形成的屬性。在城市社區中，典型的社會單元如鄰里、樓宇、城中村、單位社區、社區文娛群體等，其規模雖然或大或小，但并不按照前述居委會轄區范圍而定，它們有可能涵括了居委會，也可能在居委會之下。這種自然形成的空間邊界也代表了群體的利益單元、需求單元等。2．功能的社會特征。作為社會單元的社區主要承擔著社會功能，如社會支持、社會整合、情感交流、文化傳承和發展、非正式控制等。共同體既具有溫情脈脈的一面，對成員有保護、社會支持作用，同時也對成員有一定的控制作用。社會單元具有明顯的扁平特征，而非治理單元的行政化和科層化特征。與治理單元的行政特征不同，社會單元的社區具有非組織化的特征，其發揮的功能并非承接上級委派的事務，而是對自下而上的需求的回應。3．熟人社會的情感互動與共同的認同。滕尼斯在論述共同體概念時，認為共同體是基于自然意志而形成的(4)[德]滕尼斯：《共同體與社會——純粹社會學的基本概念》，林榮遠譯，商務印書館1999年版，第31頁。，人與人之間是面對面的互動，具有較強的情感性特征。社會單元的社區是熟人社會，人們在日積月累的互動中形成了某種意義上的歸屬感和認同感，也會形成一些集體行動。4．自然產生的社區領袖。社區領袖一般是自然產生的，其以自身的聲望獲得社區成員的認可，具有一定的號召力和領導力。他們往往具有較強的個人魅力，有較多的閑暇時間，并且積極熱情地參與社區事務，如城中村中的德高望重的長老、小區中的樓長、文娛組織的負責人、業主委員會委員等。5．信任關系的非正式約束。社區難以正式的規章制度對社區成員進行強制約束，但也形成了社區公約、業主公約等具有一定約束力的規定。在社區中，非正式制度發揮著極重要的作用，以社區文化、彼此的信任關系等對個人起到牽引的作用。社區服從“生活共同體”的邏輯，是個體生活的家園，其約束來源于生活中的非正式制度，這些非正式制度體現為民情和習慣法等。“社區內部的社會網絡聯結著個人的行動與意識，使得群體成員較為容易達成‘共識’，形成群體‘契約’。”(5)陽楊、陸林：《鄉村振興視角下地震災區農村的社會資本與公共物品集體供給——基于汶川災區都江宴D鎮的調查》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2018年第5期。

三、城市社區二重性的互動及治理問題

諸多研究都揭示了“社區”作為治理單元的構建(6)楊敏：《作為國家治理單元的社區——對城市社區建設運動過程中居民社區參與和社區認知的個案研究》，《社會學研究》2007年第4期。成為有效的治理工具。治理單元和社會單元的二重性結構要求我們將社區建設作為行政事業或者社會事業進行區分，目標選擇不同也導致機制和策略的不同(7)蔡禾：《社區建設：目標選擇與行動效績》,《廣西民族學院學報(哲學社會科學版)》2003年第4期。。城市社區二重性處于張力和互動中，帶來一系列的治理難題，影響了治理的成效及后續的城市發展。

(一)治理單元的日益強化與社會單元的日益弱化

從社區制推行初期的情形來看，國家的政策意圖是希望能夠以自組織的方式將社會單元整合起來，這就要求把社區作為一種社會生活共同體來建設。但從后續居委會的發展來看，居委會成為了治理單元構建中的重要組織，社區作為治理單元的性質日益強化，從而逐步脫離了原本構思的生活共同體的意圖。

我國城市社區的特征是國家性和行政性強(8)李亞雄：《我國城市社區性質與社區建設的取向》,《社會主義研究》2007年第1期。，社區和居委會往往是一套班子，居委會成為行政化的組織，成為重要的屬地管理機構，而與“自治”屬性不太吻合。有學者調研發現，某社區由黨政機關職能部門、群團組織下派到社區的行政事務達221項，包括了上面各條塊組織的行政事務，并且需要統計上報大量的臺賬數據(9)孫柏瑛：《城市社區居委會“去行政化”何以可能?》,《南京社會科學》2016年第7期。。社區行政化是城市社會轉型時期政府對社會再組織的需要，其內容包括社區空間的行政化、社區組織的行政化、社區事務的行政化，社區行政化具有較強的路徑依賴(10)陳偉東、李雪萍：《社區行政化：不經濟的社會重組機制》,《中州學刊》2005年第2期。，是對傳統的強國家—弱社會體制在基層社會管理中的繼承和延續。“社區”的政治意涵在于通過構建社區使大量的政府職能在基層得到有效執行，在社區空間單元中化解社會矛盾和沖突，從而建立起維系社會穩定的基層社會管理體制。

但是與此同時，作為社會單元的社區卻在逐步弱化。隨著“單位制”的解體，人口流動不斷加快，一方面中國已從傳統的農業社會轉向了工業社會，另一方面城市已從以往的生產者社會轉向了今天的消費者社會。在單位制解體的過程中，社區的“單位社會共同體”性質也在消失，借助于“單位”權力的強控制逐步消失，社區呈現分化、隔離、碎片化等特征。由于人口流動不斷加速，城市社區呈現出社會學意義上的社區消亡狀況，人與人之間日益陌生化、關系越來越疏遠，基于血緣、地緣等人際關系紐帶的影響在逐步消減，社會參與的意識和行動弱化，個人變成了原子化的個體，本地人與外地人交往接觸較少，社區社會治安問題突出。流動人口在城市中成了“外來人口”、“邊緣人”(11)吳猛：《發育鄰里網絡：降低社區直選成本的根本途經》,《社會》2004年第10期。，出現社會排斥現象。總體來說，流動人口帶來群體與社區組織、成員經濟利益、社區活動與成員人際交往、社區規范和制度、社區文化與社會心理幾方面的分化，流動人口與城市人口更多的是工具性的交往，難以形成整合性的社區(12)劉春榮：《國家介入與鄰里社會資本的生成》,《社會學研究》2007年第2期。。中國社會快速的市場化轉型與城市化進程大大提升了人口陌生化的程度和發展速度。人口陌生化在創造出城市的多樣性文化和發展出人的獨立性的同時，也在人際層面增加了關系疏離、信任流失的風險。社區不再是過去的一個熟人社會，傳統社區的公共價值、公共精神與公共文化被社區人口陌生化過程碎片化和個體化了。這種社會生活的原子化和個體化過程將使共同體蛻變為名存實亡的松散里弄，導致社區秩序、社區紐帶、社區關系和社區公共精神出現“大分裂”。居民在擺脫了因職業或住房產生的社區依附成為獨立個體的同時，也因為彼此不同的社會、經濟、文化、族群特征而成為了社區的陌生人。“個人的存在就不是原子式的個體的存在，而是社會關系中進行現實的物質生產活動的現實存在。”(13)魯品越：《〈資本論〉的存在論思想及其對唯物主義的四大貢獻》，唐昆雄、歐陽恩良主編：《新時代馬克思主義論叢》2019年第2期，中國社會科學文獻出版社。如果不能在社區中形成新的社會聯系紐帶，那么社區居民就會不可避免地陷入“原子化”境遇。

治理單元的強化與社會單元的弱化導致政府在基層社區面對著分散的個體，訴求也較為分散，而組織化機構陷入與非組織化個體的互動，居委會干部經常處于到處“救火”的被動局面中。筆者在廣州、深圳等城市社區調研的過程中發現，社區的問題(包括信訪、鄰里糾紛等)往往是個體化和異質化的。城市社區的特征是區域化、個體化和異質化，相對應的利益訴求和矛盾沖突也是區域化、個體化和異質化的。在鄰里公共空間(樓道等)、社區公共空間(社區廣場、文化室)等的使用上，居民之間也存在著一些沖突。另外，對公共空間的使用行為存在著極大的外部性，如時下流行的廣場舞帶來噪音的問題、社區內寵物活動導致公共空間的衛生問題等。由于彼此不認識，居民大都將問題直接投訴到居委會或者報警，居委會則被動地陷入到調解各種繁瑣的居民矛盾沖突之中。

(二)治理單元的標準化治理與社會單元的異質分化

隨著行政化、科層化而來的城市社區特征是治理單元的標準化建設。與2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》配套的文件還有《全國社區建設示范城基本標準》，其中提出了組織領導堅定有力、社區體制改革創新、社區組織機構健全、社區服務功能完備、社區衛生不斷發展、社區文化活躍繁榮、社區治安狀況良好、社區環境整潔優美等社區建設的要求，各地也相應地出臺了社區建設的各類規定。社區建設的標準化有利于區域統一，有利于對居委會組織及其工作人員進行績效考核、評估等，這也是居委會成為科層層級的一個重要體現。在后續發展中，社區治理標準化越發重要，在各類國家部門制定的文件中，社區作為一個治理單元的重要性越發得到體現。2011年，《國家標準化管理委員會關于印發〈標準化事業發展“十二五”規劃〉的通知》中提出，要“加大社會管理和公共服務標準化力度”，其中尤其提出要將基本社會服務(包括各類社區治理和社區服務)作為標準化建設的重點，要求制定社區治理和社區服務的標準。2013年，《民政部財政部關于加快推進社區社會工作服務的意見》(民發〔2013〕178號)要求“加快推進社區社會工作服務法規、政策與標準化建設”。社區服務標準化建設被納入國家服務標準化建設范圍，對服務流程、方法、評估等環節都制定了相應的標準。

但在社會單元層面上，社區卻呈現出異質化的一面，這與作為治理單元的社區標準化建設截然不同。從社區人口和空間結構上看，住房商品化改革是近二十多年來的最顯著力量。1994年7月國務院發布《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》(國發〔1994〕43號)，開啟了城鎮住房制度正式改革之路。住房商品化推動了人們居住模式的變化，人們通過市場的力量被分配到不同的社區之中，原本與單位制結合在一起的計劃化社會被進一步打破。我國1978年城區人口為7682萬，至2016年增長到40299.2萬人，其中1978年至1990年上升速度最快，年均增長速度達30%，1991年短暫回落后，1992年至1995年又重新攀升(14)參見《2016年城市建設統計年鑒》，網址：http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/。這些新增的城市人口大部分通過購置商品房或者租賃住房居住在各物業小區中。住房商品化改革形成了各種不同的異質空間，在不同的社區空間中人口異質性顯著增強。人口異質性是現代社會的基本特征，也就是說在現代社會人口表現出日益增大的差異性并且高度分化。

社區內部的矛盾沖突往往跟空間結合在一起，空間的區域化與人口的異質化結合，導致社區天然地形成了不同的利益單元，與之相伴隨的是不同的利益問題。同時，以標準化建設為特征的居委會轄區分化成不同的社會單元，嵌套于社區之中。從社區秩序的角度看，清晰的治理單元社區劃分并不代表相對應的社會單元社區，如物業管理單位中出現的物業糾紛、征地拆遷過程中的經濟合作社等。當我們分析治理單元設置與社會單元的關系時，二者有時一致，但大部分時候呈現出不一致，如居委會轄區包含于大型物業單元之內(治理單元小于社會單元)，抑或一個居委會包括若干種類型的小區(治理單元大于社會單元)。基層治理單元的安排有著較大的統一性，它以人口為依據，而社會單元則顯得更為復雜，如居委會轄區中可能有城中村、單位小區、物業小區等，差異性非常明顯，又或者一個大型的物業小區分成若干個居委會。在城市化進程中，出現了兩類有特色的城市社區，一類是都市邊緣農村都市化，成為城中村如鷺江村(15)周大鳴：《論都市邊緣農村社區的都市化——廣東都市化研究之一》，《社會學研究》1993年第6期。；另一類是外來人口集聚的社區，如聯星村的“四川村”(16)周大鳴：《論都市邊緣農村社區的都市化——廣東都市化研究之一》，《社會學研究》1993年第6期。、浙江村等跨越邊界的社區(17)項飚：《跨越邊界的社區：北京“浙江村”的生活史》，三聯書店2000年版。等。這些社區基本上與都市中的其他社區存在一定程度的隔離，居委會在推行標準化、行政化過程中與由于人口流動、異質化帶來的社會單元的復雜化很難匹配。

同樣，標準化的社區服務也難以匹配異質化的需求。不同城市、不同街區空間的布局不一樣，導致區內不同街區的分化，各街道間人口異質性增強，因而不同街區空間的居民的需求呈現不同特點。社區作為社會治理的基本(行政)單元，有它相對固定的行政管轄邊界，在職能均等化和服務均等化的管理體制下，社區服務都是以社區行政邊界來實現供給。但是并不是所有服務產品供給的有效性邊界都是與社區的行政邊界一致的。在上世紀80年代以來的社區服務體系構建過程中，縱向服務體系的建構導致服務供給難以滿足差異化需求的困境。1986年，時任民政部部長崔乃夫提出在城市開展社區服務工作的任務，確立了城市民政社會保障工作以“雙福加服務(社會福利事業、社會福利企業加社區服務)”為重點(18)唐 鈞：《當前我國城市社區服務綜議》,《社會學研究》1990年第5期。。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確規定，“居委會應當開展便民利民的社區服務活動”，這就確立了社區服務供給的主體。1993年，14個部委聯合頒布《關于加快發展社區服務業的意見》。在這一階段，社區建設的政策不斷出臺，社區開始成為新的城市服務單元，以解決單位制逐步解體過程中產生的社區服務主體缺位帶來的社會問題。2000年，《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》(以下簡稱《意見》)明確了社區以居委會管轄范圍為基礎。《意見》指出：“隨著國有企業深化改革、轉換經營機制和政府機構改革、轉變職能，企業剝離的社會職能和政府轉移出來的服務職能，大部分要由城市社區來承接。建立一個獨立于企業事業單位之外的社會保障體系和社會化服務網絡，也需要城市社區發揮作用。”《意見》明確拓展社區服務是社區建設的重點，“在大中城市，要重點抓好城區、街道辦事處社區服務中心和社區居委會社區服務站的建設與管理。社區服務主要是開展面向老年人、兒童、殘疾人、社會貧困戶、優撫對象的社會救助和福利服務，面向社區居民的便民利民服務，面向社區單位的社會化服務，面向下崗職工的再就業服務和社會保障社會化服務。社區服務是社區建設重點發展的項目，具有廣闊的前景，要堅持社會化、產業化的發展方向” 。

但自上而下的服務發包難以滿足差異化的需求。社區服務一開始將服務單元設置為與居委會同一，居委會成為主要的服務主體，但居委會管轄的邊界往往與基本公共服務需要的邊界不一致，居委會作為行政主體又難以應對日益變化的居民需要。所有的服務通過該服務單元輸送導致街道及以下的基層單位成為大而全的行政機構，在應對所有上級職能部門的服務指派的同時，卻忽略了不同社區的差異化需求。在社區服務方面，社區需求本身難以清晰界定，以基本公共服務為主，而這些基本公共服務是與國家相對應的職能部門相匹配。社區服務體系的構建是標準化的，以縱向行政發包的方式(19)周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期；周黎安：《再論行政發包制：對評論人的回應》，《社會》2014年第6期。通過層級政府不斷往下發包，“接包方”是以行政為邊界的街道辦事處和居委會，而非以不同的人群為單位。社區服務發包是標準化、均等化的，但發包到社區時卻出現極其嚴重的不精準，不能將服務精準地輸送到需要的人群。“既無法滿足居民日趨多元的公共服務需求，同時也讓政府陷入財政負擔和龐雜事物中無法自拔。”(20)馮帥帥、廖鴻冰：《需求視角下城市居住社區公共服務供給研究——基于湖南省三地區調查數據的分析》，《貴州師范大學學報(社會科學版)》2019年第2期。

由于社區人口構成的多樣性，社區服務的需求也呈現出多元化特征，而滿足人們需求的供給仍然短缺。這種短缺既有絕對性供給短缺，及社區基本服務的供給短缺；也有結構性供給短缺，即服務供給無法適應不同層次或不同類型的服務需求。近年來，政府資源和社會資源不斷進入社區服務領域，但如何發現和評估社區居民的真實需求，如何在政府與各種社會主體之間建立一個合理的職能分工體系和高效率的服務產品供給體系，已成為當下社區治理面臨的重大問題。

(三)治理單元的區域化治理與社會單元非區域化的問題

在單位制時期，單位是生產空間和生活空間的結合，國家通過單位將資源輸送到個體(21)邴正、蔡禾、洪大用等：《“轉型與發展：中國社會建設四十年”筆談》，《社會》2018年第6期。，單位制社會更多的是單位職工集中居住，政府以單位為依據劃分人口，這種劃分是一種類型化劃分。在單位制時期，國家吞并社會、掌控了一切資源(22)李漢林：《中國單位社會：議論、思考與研究》，上海人民出版社2004年版，第90頁。。與這種國家—社會體制相配套的組織形態是單位形態，我國在改革開放前基本都是各種類型的單位組織(23)李漢林：《中國單位社會：議論、思考與研究》，上海人民出版社2004年版，第125頁。。在這種結構中，單位控制了個人的一切資源，個人完全依附于單位，成為“去個人化”性格的單位人。在這種體制里，政治組織與專業組織融為一體，國家意識形態全面滲透到個人思想中并控制、管理著個人生活的方方面面，所以國家的大部分行為都只能通過單位去傳輸貫徹，單位成為國家動員個人的強有力的中介，也就是說國家全面控制了社會。單位和社會空間相結合，單位是一個有一定空間邊界的結構，社會管理實際上通過區域化的單位來解決基層的問題(24)邴正、蔡禾、洪大用等：《“轉型與發展：中國社會建設四十年”筆談》，《社會》2018年第6期。，而街居制在當時處于輔助的地位。人口的低流動性也使得這種基層社會管理體制能夠有效發揮作用，加之人們大都長期生活在同一個生活空間中，區域化的問題得以通過區域化的單位來解決。

改革開放后，人口的大規模流動和城市的快速發展使這種解決問題的模式變得日益不可行。社區制的推行匹配了上世紀80年代至90年代的城市情況，此時國家對城鄉人口的流動仍然有較強的管控能力，人口流動處于可控的狀態。1981年國務院頒布了《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》，其基調是嚴格控制農村人口向城市流動。但社區僅僅是一個生活空間，而非像單位一樣集生產空間和生活空間為一體，因而社區不具備像單位那樣的解決問題的能力(25)邴正、蔡禾、洪大用等：《“轉型與發展：中國社會建設四十年”筆談》，《社會》2018年第6期。。傳統的單位擁有對個人工作、生活等全方位的控制力，而社區不具備這樣的能力，雖然它擁有各種生活功能，但對個體卻沒有相應的約束力。社區擁有綜合的管理權，但這種權限較低，處在“低治理權”(26)陳家建、趙陽：《“低治理權”與基層購買公共服務困境研究》，《社會學研究》2019年第1期。的位置上。

同時，中國城市社區建設處于快速推進的城市化進程中，隨著國家、市場等外部社會結構的調整，鄉村人口持續向城市遷移，城市中流動人口顯著增加，原本穩定的社區結構被打破了。對于本地社區來說，有很多問題并非是單獨一個社區的問題，而是快速發展的城市化進程帶來的，如傳統的城市社區(村落)面臨城市化中的征地拆遷問題，或者老舊社區的城市改造更新問題等。筆者在珠三角區域調研城市社區問題時發現，城中村社區在土地使用和征用上普遍出現矛盾和沖突。深圳市光明區D社區出現了集中的上訪事件，其中主要就涉及到城市開發過程中對國有農場、城中村土地征收過程的歷史遺留問題。在該過程中，土地問題和農場員工安置補償、員工和村民的身份轉換、土地所有權的爭議等都成為社區矛盾的焦點，這些矛盾集中出現在深圳市新區開發和發展的過程中。在社區中也出現了因工廠欠薪引發的上訪問題，按照“屬地管理”原則，政府也將這類上訪事件的處置納入對該社區的考核中，因此該社區黨支部及社區工作站都相應承擔了更多的責任。由于該社區對于這類信訪問題處理的“無力”，社區黨總支被認為是“軟弱渙散黨組織”。其實這幾類問題事實上都是社區之外的非區域化問題，但在目前的體制安排中都置于社區的治理體系中來解決，這是社區難以承擔之重。

(四)治理單元的公共性欠缺與社會單元成員的脫域問題

“公共性”是社會建設的重要目標，也是其重要的支撐條件(27)李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。。2004年黨的十六屆四中中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，明確提出“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，社會協同、公眾參與強調的就是社會公共性的構建，在社區層面上就是社區公共性的構建。“社會生活共同體”作為社區概念蘊含著極強的公共性理念。

但在我國社區的具體發展過程中，社區的公共性一直未能充分形成和發展，公民個體不同程度地游離于社區治理體系之外。首先，治理單元的過度行政化，使社區社會組織和居民成為被管理的對象，而非參與治理的主體，社區對于公民來說只是辦理基本公共事務的組織場所。其次，社區技術治理的充分發展導致對社區公共性的切割，如社區信息化的發展在社區中布置了各類門禁系統、監控系統，社區被分割成不同的單元，而個體則形成一個個行走中的數字信息。社區治理在社區信息化的過程中被碎片化，全國推行的網格化管理體系則將社區事務還原為一個又一個的事件，公民參與及組織消失在數字之中。在全國各地推動數字化治理，各種數據平臺的構建嵌入到國家的治理體系中，政務平臺等也利用數據治理進行了重組。社區技術治理在操作層面上改變了政府治理，但并沒有因此推動多元主體的參與。同時，社區治理對于數據的使用主要停留在收集層面，還沒有達到充分挖掘和有效利用的程度。數據收集之后一般只是匯總到更大的區域、城市或國家層面，難以使用到社區層面上，進而難以發揮其在社區治理中的功能。再次，作為社區公共性的重要組成部分的社區社會組織的能力也較為欠缺。社會組織在2000年以后在數量有了極大增長，但在質量上則呈現出“良莠不齊”的局面，并未承擔起相應的社會服務的責任(28)黃曉星：《社會自我管理機制：社會組織》，載于《社會管理十講》，南方日報出版社2011年版，第168頁。。最后，公民的素質與參與能力的不足。在社會體制改革中，參與不足是制約公共性的深層問題，在社區層面如居委會直選的參與比例不足、社區相關制度空轉較多等(29)李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。。相關的自治參與制度流于形式，議事會等制度也形同虛設。在物業管理領域，各地頻繁爆發業主維權事件，業主委員會成為重要的治理主體。但也有研究發現，部分業委會在物業管理過程中，管理不善、與業主產生較多沖突，業主大會等正式的約束并沒有落到實處，從而導致社區治理陷入困境(30)黃曉星：《社區過程與治理困境：南苑的草根自治與轉變》，社會科學文獻出版社2016年版，第275-280頁。。居委會和業委會在自治方面的運作不良有很大部分原因是因為參與主體的自治訓練不夠充分，公民素質還有待提高，民主參與社區公共生活的能力欠缺。社區分化成不同的部分，而難以形成有效治理。同時，由于社區事務是公共事務，在公共領域中居民參與意識弱，大家都存在“搭便車”的心態，而不愿意積極參與。

社區居民的公共性難以形成，而沒有公共性就沒有居民自治。居民在社區中處于“脫域”的狀態，社區內部異質性的增大雖然會抑制整合性的社會資本,但有可能促進鏈合性的社會資本(31)李潔瑾、黃榮貴、馮艾：《城市社區異質性與鄰里社會資本研究》，《復旦學報(社會科學版)》2007年第5期。，人們在社區內部難以形成整合性的網絡，但卻在社區外部拓展各種關系網絡，形成各種“脫域”的共同體(32)王小章、王志強：《從“社區”到“脫域的共同體”——現代性視野下的社區和社區建設》，《學術論壇》2003年第6期。。由于居民“脫域”于社區之外，現行的以“屬地管理”為基礎的社區建設模式取得的基層整合效果越來越弱，居民的社會支持網絡從自然形成的社區向國家治理的行政社區之外擴散，逐步超越原先的社區空間范圍，鄰里關系趨向疏離甚至緊張，社區內的認同和參與大幅度下降(33)黎熙元、陳福平：《社區論辯：轉型期中國城市社區的形態轉變》，《社會學研究》2008年第2期。。居民“脫域”的特征使社會整合從單位、社區等轉移到不同的社會網絡之中，而國家卻未建立起相對應的整合機制，將這個群體納入其中。而在社區整合層面，則出現了社區間的社會隔離以及社區內部的鄰里疏離同時存在的狀態。

四、共建共治共享的社區治理格局構建

我國城市社區在發展過程中逐步從一體化結構、總體性結構轉向二重性結構。在近十余年的社區治理創新中，治理單元和社會單元的重新匹配是重要的方向。創新社區治理的目標在于獲得治理的有效性，以回應城市社區二重性所帶來的問題。通過人口的空間安排、治理架構的搭建、多元主體的培育以及對社會單元的把握，社區治理單元已經成為一個多層次的空間嵌套模型，社區治理正在朝著共建共治共享的社區治理格局發展。

(一)城市社區治理體系的搭建

1．充分發揮黨組織的核心領導作用

加強社區黨的建設能有效實現治理單元和社會單元的匹配，黨的領導是社區治理“固本強基”的核心。《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》指出：“把加強基層黨的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的主線，以改革創新精神探索加強基層黨的建設引領社會治理的路徑。……繼續推進街道(鄉鎮)、城鄉社區與駐社區單位共建互補，深入拓展區域化黨建。擴大城市新興領域黨建工作覆蓋，推進商務樓宇、各類園區、商圈市場、網絡媒體等的黨建覆蓋。健全社區黨組織領導基層群眾性自治組織開展工作的相關制度，依法組織居民開展自治，及時幫助解決基層群眾自治中存在的困難和問題。”

首先，需要加強黨組織建設，使其成為社區多元主體的領導力量。在城市發展過程中，社區內外出現了不同的社區社會組織、企事業單位、群團組織等多元主體，這些主體存在著不同的訴求，依循不同的組織目標而存在，也有著不同的資源動員能力。這些差異化的存在需要貫穿黨的領導力，使其成為社區治理的合力。如深圳市南山區的“一核多元”社區治理模式，以社區綜合黨委為核心，以社區居民委員會、社區工作站、社區服務中心三個主要主體為依托，農城化股份公司、社區社會組織、業主委員會、物業管理公司、駐轄區企事業單位等多元主體密切配合，形成了多元互動、多方參與、共建共享的共治局面。廣州市天河區強調把“支部建在樓宇”、“支部建在網格”、“支部建在兩新組織中”，加強黨組織在社區管理中的領導作用，發揮基層黨員的帶頭作用，帶動群眾更好地參與社區治理。這些都是創新社區治理體系中加強基層黨建的重要舉措，通過把黨的領導貫穿不同治理主體，構建了區域化、彈性化、開放式的社區黨建新格局，有效整合了社區治理資源。其次，基層黨建和黨的群眾路線成為依法組織居民開展自治的重要基礎。在異質性的社會單元里，人的差異化和分散化需要核心骨干力量引領，黨員應承擔積極的引領骨干作用。陌生人的社區參與感比較弱，通過加強社區黨建，使黨員成為凝聚社區群眾的紐帶，進而逐步整合社會單元。工作場所是正式的組織，居委會管轄范圍是正式的治理單元，社區共同體是非正式的社會單元。社區治理強調從科層制出發，同時動員更多社會力量參與，在該過程中，黨組織和黨員起著核心作用。黨員是黨組織的成員，同時也是社區中的成員，通過黨員的參與(如促使黨員成為社區義工的骨干)，能夠有效彌合治理單元和社會單元之間的差異。在這方面，黨員“雙報到”和流動人員黨支部建設是基層黨建的重要舉措。在北京市朝陽區和平街，黨員“雙報到”與志愿服務結合在一起，黨員成為社區志愿服務的重要力量，為空巢老人、失獨老人、特困老人、殘疾老人、老模范等五類老人提供服務(34)《在職黨員“雙報到”共建和諧美麗家園》，http://bj.wenming.cn/chy/wmbb/201805/t20180503_4674779.shtml。黨員成為社區社會組織和志愿服務的骨干，在社會領域發揮著領導和組織作用。流動黨支部的建設首先使流動人口中的黨員找到組織，同時也使他們成為流動人口的核心，對異質的流動人口有著較好的整合作用。

2．基層政府主導與社區規劃

政府主導體現在社區治理的制度設計、社區標準制定、資源配置等各個方面，通過政策支持、財力配置等提高社區治理的能力和水平。加強政府主導要求縱向科層體制中的職責分解，將條塊的職責理清。長期以來，我國的管理體制是一個單一的自上而下的權力體系，政府提供社會服務的職責經由省-市-區-街-居，層層下壓，無論中間層次有多少，絕大多數職責都在基層社區落地執行，正所謂“上面千條線，下面一根針”，由此形成了各級政府“找下家”的工作習慣。社區基層單位承接了太多的政府交辦的工作任務，社區工作者承擔著與其資源、地位、待遇不匹配的工作量和工作責任。這既弱化了基層自治的功能，也降低了政府管理的行政效率，對政府主導造成了消極影響。

加強政府主導需要通過縱向科層體制中的職責分解，明確不同政府部門在社區治理中應擔負的責任。在減少中間管理層級的同時，在多層次上發展橫向權力網絡。所謂橫向權力網絡，就是針對某一社會服務職能，建立政府主導下的多元主體共同參與的合作網絡。橫向權力網絡的建立也有助于打破社會服務資源供給“一刀切”地按行政區劃分配的狀況，從而提高服務效率。例如，殘疾人的空間聚集特征在社區或者街道之間是不同的，按照社區或街道的行政轄區來均等地設置殘疾人服務設施不一定能達到服務效率的最大化。可以探索在區一級將殘疾人服務職責分解出來，由區殘聯承擔服務供給的主要責任，而區殘聯根據區內殘疾人的空間聚居特征設立殘疾人服務機構，從而使服務人群和服務質量最大化。同樣，廣州市正在開展的老年配餐服務并非都要按街道同等投入資源和建立機構，可以在分析老年人的空間分布基礎上，在老年人聚集區設置配餐點，實現服務效率最大化，通過區政府直接購買服務來實施。總之，要對政府在社會治理領域的行政職責和基本公共服務職責進行梳理，最大可能地在市、區、街道、社區各個層級上將職責合理分解。

在資源配置上，基層政府通過財政制度保障基層公共服務的供給，如將社會服務供給的經費納入政府財政預算之中。近年來很多地區推行政府購買服務，構建社會服務平臺。2004年以來，政府購買社區公共服務逐步推廣。2013年，《民政部財政部關于加快推進社區社會工作服務的意見》指出，原先社區社會工作服務的基礎薄弱、社區社會工作服務平臺不寬、規模范圍較小等問題，“與中央促進社區發展、加強社區服務體系建設、創新基層社會管理的要求以及廣大社區居民不斷增長的專業社會工作服務需求相比尚有較大差距”。其中一個主要任務是“不斷拓寬社區社會工作服務平臺”，“鼓勵有條件的街道和鄉鎮依托現有資源創建社區社會工作服務組織、設立社區家庭綜合服務中心等方式，吸納和使用社會工作專業人才，面向城鄉社區特殊、困難群體提供社會工作服務” 。政府主導體現為社會服務平臺的搭建，在此基礎上，不同的職能部門、機構和社區社會組織、企事業單位在平臺上開展服務活動，如殘疾人服務由殘聯統一在社區服務平臺提供，低保戶由民政部門在社區服務平臺開展服務，不同的社區社會組織在服務平臺有針對性地提供服務等。這有助于理清條塊之間的權責關系，避免將所有“條”的服務壓到街道及社區層面，同時也給社區社會組織提供了服務和活動平臺。要解決的問題不是限制服務進入社區，而是在社區層面如何進行資源共享的問題，從而達到不同的社會主體在社區中提供精準的服務，而非含混的塊狀服務。筆者在對廣東省廣州市、深圳市、東莞市等地的調研中發現，不同的資金投入方式會導向不同的服務供給模式。如在深圳，在政府購買服務的推動下，以社區服務中心為主要空間、以各種社會組織為服務供給主體的格局初步形成，例如在社區養老方面，各社會組織、文娛團體已經成為豐富社區老年人日常生活的重要主體，通過各個社會組織，老年人在日常生活中分享“老有所樂”，同時，社區服務中心、社工機構、義工團體等機構通過開展服務慰問，共同推進養老公共服務。在廣州，社會工作服務站(家庭綜合服務中心)的發展也是重要的范例，社會工作服務站的目標在于回應不同群體的需求，現階段(2018-2021年，第三周期)的113X模式(“1”黨建引領服務，“1”社區重點服務項目，“3”基礎性服務，“X”特色服務項目)充分體現了在黨建引領下對于多元群體需求的積極回應。這些地區社區服務發展的經驗正說明了政府主導的重要性，穩定的財政資源配置是重要的前提基礎。社區服務的大發展改變了社區的面貌，也提升了居民的幸福感與獲得感。

3.政務、社務分離與完善基層群眾自治制度

在社區內強調政務與社務分開，逐步完善基層群眾自治制度，使其回歸社會單元的定位，強調黨支部(黨總支)的核心地位和居委會的主導作用。政社分離必須在治理單元(政區)與社會單元(社區)之間、在政務職能與社會服務職能之間作出區分，通過社會治理創新，使兩個職能對應不同的治理主體，進而促進二者的有機整合。首先，加強居民委員會的自治職能，使其從繁重的行政職能中解放出來。為了解決居委會的發展問題，2010年11月，《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》中強調，完善基層群眾自治制度、健全城市基層管理和服務體制要從自治方面入手推動居委會的建設。2018年中共中央辦公廳發出的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》明確提出，要將2019年作為“基層減負年”，仔細梳理社區事務清單，理清治理體制中不同主體的邊界，劃清職責范圍。前述提及的橫向權力網絡可以在市、區、街道等不同的管理層級建立，從而使相當一部分社會管理職能不再列入社區的工作職責，這樣既簡化了管理層級，也減輕了社區的壓力，使社區工作者從繁重的事務性工作中解放出來，以更多的專注力去發展居民自治，推動社會自主發展。筆者2016年在深圳市南山區調研社會治理創新時發現，深圳在各街道設置工作站，實行“居站分設”，南山區歸納出“1+3+N”社區治理結構，1為社區綜合黨委，3為社區居委會、社區工作站和社區服務中心，N為農城化股份公司、社區社會組織、業主委員會、物業管理公司、駐轄區企事業單位等，其中社區工作站完成了大部分的行政事務，區委區政府明確了各類主體的職責清單和各類平臺的規定。工作站作為承接區政府在社區工作的專業平臺，負責處理各類行政事務；居民委員會作為基層群眾性自治組織，引導社區居民有效參與共建，強化居民自治。其次，居委會作為基層代理政務的組織，需要區分其代理的行政事務及社會事務的不同功能。社區承接的公共事務可分為兩類，一類是上級部門委派的行政事務，另外一類則是制度規定的社會服務事務，如養老、社區衛生、青少年、婦女等不同類別的服務。對于第一類服務，需要加強居委會與網格化管理等體系的銜接，通過街道政務中心的信息平臺，完成大部分的行政事務。對于第二類服務，需要增強居委會在社區協商、為社區居民服務方面的能力。這就需要在社區層面發揮居委會的協調功能，起到上傳下達的作用。居委會對應不同的社會單元，傳達不同群體的利益訴求，同時對不同群體和個人的需求了解更為準確。需要引入專業的社會工作人員，積極發展貼近社區需求的各類社會服務，在社區層面上要承擔起“兜底”的社會責任。

4．多方參與與社會協同

共建共治共享的社區治理格局要求社會協同，強調社區治理主體的多元化，必須創新社區管理體制，保障居委會自治功能發揮和各項行政事務在社區“落地”，并吸納社區居民廣泛參與。近年來，社區治理體系創新以建立復合主體、參與式治理等方式推動治理主體的多元化，推動社區建設逐步向社區治理轉型。

社區服務格局從原先的國家作為單一主體向社會服務社會化轉變，這就涉及到福利資源的分配(35)Bifulco L: Citizenship and governance at a time of territorialization: The Italian local welfare between innovation and fragmentation, European Urban and Regional Studies, 2014以及各種社會資源的動員。社區服務的提出和發展確立了基本公共服務供給的新單元，改變了原先以單位為基本單元的公共服務供給模式，實現城市社區建設過程中的“社會資源配置的社區化”(36)楊敏：《我國城市發展與社區建設的新態勢——新一輪城市化過程社會資源配置的社區化探索》,《科學社會主義》2010年第4期。。二十多年的社區服務發展過程反映出社會服務領域中社區層面的一系列變化，服務主體從單一的居委會轉向居委會、社工組織并重，同時納入了企事業單位等不同的主體，基本公共服務單元的邊界(街道、居委會等)也在變化，逐步構建起社會服務的網絡。在政社合作方面，通過治理主體的多元化來整合不同的人群和社會單元，社區社會組織的培育是對應不同社會單元的多元主體的建設。《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》、《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》都強調培育社區社會組織的重要性，提供社區服務、擴大居民參與、培育社區文化、促進社區和諧是社區社會組織的重要職能。通過居民自發參與形成社區社會組織并積極參與社區公共事務，才能逐步形成吸納社會力量、化解社區沖突的社區基礎。對多元主體的發育強調增強黨組織在社會領域“多元”中的“核心”地位，要發揮其引導社會組織發展方向的作用。據民政部2018年第4季度各省、市、自治區社會服務統計數據(37)http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjjb/sjsj/2018/20181201301220.html顯示，我國在2018年底社區服務中心為26995個(其中城市社區服務中心為16257個)，社區服務站為144861個(其中城市社區服務站為67566個)，其他社區服務機構和設施為116724個，社會團體為365813個，社會服務機構為442954個。除了正式登記的社區社會組織之外，社區中還活躍著大量的文娛團體，它們發揮著活躍社區文化生活的功能。這些社區社會組織作為共建共治共享的社會治理格局的重要組成部分，發揮了重要作用。社會服務的網絡構建也將企事業單位等不同主體納入到社會治理格局中，促進資源來源多元化。有的社區在社會服務網絡構建中充分強調政府主導、社區興辦、市場運作、企業投資的社區公共服務，按照產權歸政府、經營權歸企業的模式，由企業代替政府為社區提供公共服務，回應社區居民需求。在這些社區中，社區黨組織是領導，開發商、物業公司成為公共服務提供的重要主體，自組織也得到發育。社會服務社會化、市場化、自治化，社區服務“五大體系”涉及社區教育、福利、體育、文化等各個方面，充分回應社區居民需求，為社區居民營造一個溫馨的生活家園(38)http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2007-06/14/content_13196565.htm。

(二)剛性治理單元與差異化的社區治理模式

必須注重治理單元剛性的行政邊界與空間結構的內在差異協調，在履行共同的基本公共服務和管理職責的同時，以社區結構為出發點，建立差異化的治理和資源配置模式，目標是實現政府基本職能的有效履行和基本公共服務的高效供給。

引入空間社會結構的理念，建立與空間人口經濟社會特征相匹配的社區治理模式。首先，對社區進行分類治理，根據空間的分層和社會聚類，對不同群體居住的不同社區采取差異化的治理方式，以回應不同社區的不同利益訴求。社會群體及其滿足需求的活動總是在一定的空間中呈現出來的，這意味著社會群體和社會活動的空間分布是存在差異的，例如高檔住宅小區主要聚集的是中高收入階層的人，城中村則聚集著大量的低收入的外來務工人員；又比如每個社區都有老年、兒童和殘疾人居住，但在不同的社區里，老年、兒童、殘疾人在社區人口中的比例是不同的。“社區性”(39)黃曉星：《社區運動的“社區性”——對現行社區運動理論的回應與補充》，《社會學研究》2011年第1期。、社區結構是社區治理的前置變量，只有對社區特征充分熟悉，才能夠達成有效治理。不同類型的社區需要有不同的治理主體相匹配，才能反映不同社區居民的利益訴求。對于原本以單位職工為主的居民居住的社區，要充分考慮居民之間相互熟悉、較為同質化這一特征，推選德高望重、熱心積極的居民來擔任樓長，解決社區問題。對于中產階層居民集中居住的封閉性小區，應結合物業管理，推行以業主自治為主體的社區治理模式。對于流動性較大的外來人員集中居住的城中村社區，就要發揮村集體的主體作用，并成立由外來人員參加的社團以反應他們的訴求。總之，社會結構的空間差異對社會治理提出的要求是不同的，即在不同的治理空間里，需要回應的群體需求和政府能夠提供的公共服務是有差別的。

其次，必須把社會服務資源與空間人口經濟社會特征相匹配，明確政府、社會在服務供給中的責任，實現差異性的資源配置，實現社會服務的精準化供給。治理單元的建設基于管理和基本公共服務供給，是政府行使公權力、履行職能的行動單位或轄區范圍，治理單元的劃分是一個基于管理的行政決定，其大小決定了管理的有效性和服務供給的實效性和質量。人們的社會服務需求不僅存在類的差別，在同類需求上也存在程度的差別。例如，老年人中有失能老人、孤寡老人、空巢老人、與子女共同生活的健康老人等，不同的健康狀況和家庭狀況決定了老年人的服務需求的差異。近年來，各級政府在社會服務上的投入不斷增加，但由于缺乏科學的社會服務需求評估制度，導致服務效率不高。建立一個科學的社會服務需求評估制度，是實現社會服務精準化供給的前提條件。不僅如此，還要在準確評估轄區內需求的基礎上，打破以行政區劃“一刀切”地配置社會服務資源的體制，建立根據需求來配置社會服務資源的機制。目前政府在社會服務資源的配置上基本上是“一刀切”地以行政區劃為單位，以區域內的人口規模為依據。但是，不同區域內的人口社會結構是不同的，其服務需求是不一樣的，因此要引入空間概念，將不同區域內的資源配置與區域內的人口特征相匹配，將社會服務的空間區劃和服務人群的人口分布相結合。另外，從空間來思考社會服務資源配置，還必須遵循可達性原則。所謂可達性是指各種社會服務機構的空間位置應該以方便受服務者獲取服務為原則，各種社會服務活動的開展應以居民日常生活的活動半徑為范圍。要做到這一點，也必須破除以行政區劃為唯一標準來配置社會服務資源的體制。對于非區域化的問題，需要從全局的視角以更高的治理單元去解決，因為盡管眾多社會服務、社會福利的供給總會落實到社區，各種社會矛盾也是在一定的空間區域呈現，但許多機會和資源分配并不是由社區決定的，社區中一些社會矛盾產生的根本原因并不在社區，從根源上解決這些社會矛盾的力量或者供給服務的主體也不在社區，如前述提及的殘疾人的社會服務，可將預算單位提高至區一級來供給服務，又如深圳市D社區的信訪問題解決，應該有更高層面的司法救濟，給予當事人更多的渠道去解決問題，強化行政復議機構化解糾紛的能力，實現糾紛解決權威的法治轉移，克服市場經濟發展過程中制度缺陷等問題，這些都需要站在城市規劃和發展的較高層面來思考和設計才能有效解決這些問題。

(三)彈性的社會單元與共同體培育

社會單元的建設目標是要在日益陌生化的城市社會里促進社會網絡的形成、社會信任的產生、社會認同的出現，并以此為基礎形成具有彈性的社會共同體，實現居民自我服務、自我教育、自我發展。行政社區不是一個同質的單一社會共同體，應在自然形成的紐帶和利益認同的基礎上發展微社區，微社區可以是以鄰里為紐帶，也可以以共同利益和興趣為紐帶，吸納發掘真正得到認同的社區領袖，然后在更大層面建立合作平臺，最終形成更大的共同體。

彈性的社會單元首先是指社會共同體不是單一維度的，可以是多元的，如基于鄰里、利益、志趣認同的社會網絡而形成，在于以社會網絡為基礎的社區社會組織的成長，社會單元可以是基于物業小區建立的業主委員會的共同體，也可以是基于不同的文化愛好在社區內建立的各種文化共同體。并非所有的社會單元邊界都要與行政單元邊界一致，而須基于社會單元的邊界培育社區文化，如超越單一社區的行政邊界形成殘疾人的社會共同體。在社區內部，空間利益分化導向基于空間的微社區建設，人員利益分化導向基于居民特性的自組織建設。以居委會轄區為范圍開展社區建設是居委會的基本職責，但是由于現有居委會轄區內人口規模較大，人口異質性較大，難以形成認同，因此可以在居委會轄區范圍內推動微社區建設。微社區是基于居民之間的情感認同和利益聯系而形成的共同體，例如以物業小區為單位開展小區社區建設；以若干毗鄰樓棟為單位開展鄰里社區建設等。一般來講，微社區的人口同質化程度較高，社區認同容易形成，在公共事務上更容易達成一致，是實現居民自治的理想土壤。從前述區分的兩種模型(治理單元小于社會單元，治理單元大于社會單元)中第一種模型來看，建立嵌套的治理單元模型是治理創新的特點。筆者調研過廣州市一個大型的城中村Y村，在Y村中存在各類以地緣為紐帶的外來人口聚集而成的區域，如福建村(福建人聚居地)、信宜村(廣東信宜人聚居地)等。2014年前，這些因地緣關系而聚集的群體并未納入治理結構中，而是統一按外來人口管理。這些不同的外來人口定居Y村后，與Y村的正式管理體制之間一直處于斷裂狀態，互相不了解，來往很少。2014年5月，Y村成為全國農村改革試驗村，正式啟動特大型村莊社會治理體制改革，改革內容涵蓋稅費繳納、六亂整治、治安防控、出租屋管理、流動人員管理等方面。Y村社會治理體制改革在黨支部和村委會為主要治理架構的格局下，以“黨建+社建共建共治共享社會治理格局” 把江西、福建、湖北、廣東吳川與信宜等地的外來常住人口納入“廣泛參與，共建共享”的網絡中，外來人口以地緣為紐帶成立地緣協會，確立了“江西村” 、“信宜村”等作為治理結構有機整體的相對獨立的存在，形成了“居委會—地緣協會/流動黨支部—信宜村(江西村……)”為架構的格局(40)Y村重點村綜合整治主要工作匯編(2018年7月19日)，https://www.meipian.cn/1gu91t4r。

對于彈性社會單元的把握還需充分強調社區資源稟賦，強調將社區本土資源的挖掘與社區社會組織結合在一起，促使組織和資源整合，吸納外來力量，從而為社區居民提供更好的在地服務。社區資源稟賦與人口的空間分布和社會網絡緊密掛鉤，不同社區的人口分布決定了該社區的文化特性，如何充分動員社區能人參與到社區中來是社區工作的重點。另外，不同社區中的組織分布也不同，如有些社區中有大量的企事業單位、教育機構等，這些都是社區重要的資源稟賦，要盡可能地動員其參與到社區服務中來。

(四)社區協商與社區公共性構建

治理單元與社會單元之間可能是一個多元的、嵌套的關系，需要達成一個剛性的行政單元與彈性的社會單元相匹配的關系，加強社區議事協商是二者的調整機制，通過社區議事會的規范化和制度化，逐步推動社區公共性的構建。現階段的社區議事協商是對社區問題多樣化、主體多元化的回應，是對原先將議事協商功能賦予居委會(居民)的補充和拓展。《關于加強城鄉社區協商的意見》(2015)強調“開展形式多樣的基層協商，推進城鄉社區協商制度化、規范化和程序化”，其中將不同的社區主體納入協商主體之中，并強調拓展協商形式。加強城鄉社區協商的總體意義在于“解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定；有利于在基層群眾中宣傳黨和政府的方針政策，努力形成共識，匯聚力量，推動各項政策落實；有利于找到群眾意愿和要求的最大公約數，促進基層民主健康發展”。

“構建社區多元化治理新格局”是社區治理創新的重要目標，多元主體合作、共建共治共享都指向社區公共性的重要性。治理單元有嚴格的正式制度約束，而社會單元中居民及群體的意見往往難以統一，經常陷入各種無結果的爭吵中。社會單元同樣應建立一套規則，當涉及從個人事務到社區公共事務的轉變時，規則理當成為重要的指引。在社區分類和微社區的基礎上，建設社區協商平臺(社區委員會)，調動各類社區主體參與。原有的社區議事會基本上是以居民為主體，而忽略了轄區內更多的組織形態，未能反映組織化的群體訴求。在居委會轄區范圍內，建立社區委員會，所有居委會轄區范圍內的利益相關者都以代表形式參加(例如業委會，在地的企事業單位、商鋪等)。“堅持黨的領導，充分發揮村(社區)黨組織在基層協商中的領導核心作用”(41)參見《關于加強城鄉社區協商的意見》，委員會實行協商民主，社區黨組織書記擔任社區委員會主席，居委會應為常任理事。社區委員會的根本職責就是反映居民意愿，組織轄區范圍內的各種利益主體協商社區事務，組織轄區居民開展各種社區建設活動，以此促進社區和諧。2014年，廣州市越秀區開展的社區治理聯盟試點就是社區協商平臺建設的有益嘗試，2015年筆者對不同街道進行了調研，發現有各種不同的聯盟模式，如白云街的“動車型”社區自治模式，是將社會組織作為動力，充分發揮社區的作用，加強居民對自治的支持，在社區矛盾解決、需求回應上發揮了較好的作用。同時，社區議事會也應強調創新議事形式，拓展治理主體，如業委會、自治協會、互助協會、治理聯盟等的議事形式，推動解決了電梯安裝、門禁安裝、小區管理、寵物飼養、社區照顧等社區居民十分關心而又棘手的問題。

全國各地社區議事會的構建是在城市社區二重性的情境下重構“共識”的努力，通過治理工具的重新設計與協商來達成該治理目的。社區議事協商回應的是利益區域化與分化、社區公共性不足的問題，并對居委會存在的行政化和功能缺失的不足予以彌補。在這個層面上，社區議事會可視為是社區協商單元構建的產物。社區議事會承擔了功能替代的作用，替代原本的居民大會(居民代表大會)進行議事協商。社區協商議事平臺在基層體制改革的前提下增量創設一個平臺，而對新的主體進行規制，從而將其納入治理單元中。協商平臺的構建致力于社區公共性的拓展，將社區治理落實到社區居民需求的基礎之上，通過不同主體聯結成為一個公共的平臺，加強居民在該平臺上的參與，從而驅動社區公共性的發展。在這個平臺中，政府扮演搭臺者的角色，社區黨組織是核心，居委會是常任重要理事，業委會、物業公司、社會組織等都是參與的主體。

現階段社區治理創新是不斷回應城市社區二重性的過程，社區治理是在原先的管理體制和空間中不斷建構新的彈性單元，以促使治理單元和社會單元相匹配。這體現著城市社區建設不同階段的方向，以及所強調的重點。社區是一個復雜的系統，層層嵌套，社區治理對應著不同的治理系統及治理主體。面對復雜性不斷增強的城市社會變化，傳統的社會管理難以實現社區建設的目標，以“社會治理”的理念探索城市社區建設的體制機制是必然的選擇。總體來說，城市社區建設的方向是社區治理體系的構建與完善，社區建設的政策變化正體現著對城市社區二重性的把握、對社區主體的培育和發展。城市社區建設并不是簡單的國家規制的結果，也不是簡單的治理單元劃分，在這個過程中伴隨著不同主體的互動，伴隨著規則設定、福利資源的分配以及社區中公共和私人關系的調整等。社區治理是在基層社會營造社區共識的過程。治理工具則是通過社會單元的劃分、主體的建構實現不同治理內容的落實。通過社區建設，社區成為處于公民和國家之間的中觀單元，成為“政區”和“社區”重合的單位。創新社區治理某種意義上即是治理技術的創新，以及在社區整體上的共識塑造。基層治理的模糊性與社區治理技術的清晰性相互伴隨，秩序系統和服務系統不斷重構，將不同主體納入治理單元中。當進一步檢視作為空間單元和社會單元互構的社區單元時，我們更需從社區主體與社區環境之間的角度去分析社區發展(42)Ife J: Community development: Community-based alternatives in an age of globalisation, Forest: Pearson Education Australia, 2002，才能更好地納入不同內容，真正凸顯社區治理的本質所在，也才能更好地定位城市社區治理的方向和重點。