政策網絡視角下農村空巢老人互助養老研究

嚴瑤 季年芳

摘要：改革開放以來，大量農村青壯年進城務工，農村的空巢老人越來越多。為了更好地解決農村空巢老人的養老問題，各地區開始探索互助養老模式。互助養老緩解了農村部分地區空巢老人的養老問題，然而隨著農村空巢老人的數量越來越多，農村的互助養老急需得到完善。從政策網絡理論視角出發，將農村互助養老中的參與主體劃分成政策網絡理論中的5個類型，基于政策網絡理論中這5個類型的特點和分工，探討農村互助養老中各主體發揮的作用，以期能夠推進農村互助養老的發展。

關鍵詞：政策網絡;農村空巢老人;互助養老

中圖分類號：D669.6? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）19-0204-04

Abstract： Since the reform and opening up， a large number of young and middle-aged rural people have gone to cities for work， and there are more and more empty nesters in the countryside. In order to better solve the problem of rural empty nesters， various regions have started to explore the mode of mutual support for the aged. However， with the increasing number of empty nesters in rural areas， the mutual support in rural areas is in urgent need of improvement. Therefore， from the perspective of policy network theory， this study divides the participation in rural mutual support into five types in policy network theory. Based on the characteristics and division of labor of the five types in theory of policy network， this study discusses the role of each subject in the rural multual support， so as to promote the development of rural mutual support.

Key words： policy network; rural empty nesters; mutual support

中華人民共和國成立以來，中國在經濟社會發展方面取得了很大成就，但是人口老齡化問題越來越嚴重。2000年，65周歲以上的老年人占總人口數量的7.0%，標志著中國正式邁入老齡化社會，截至2019年12月，65周歲以上的老年人已達1.67億人，占人口總數量的12.0%。在人口老齡化愈演愈烈的同時，農村老人的養老情況也不容樂觀。隨著工業化和城市化進程的加快，農村老年人所依靠的家庭養老逐漸被瓦解，農村出現越來越多的空巢老人，他們的養老問題面臨很大的挑戰。

于長永[1]總結了中國農村老年人養老的三重壓力：一是城鄉人口老齡化倒置明顯（農村人口老齡化程度更高），短期內難以改變，農村老年人口規模持續擴大;二是家庭養老作為農村老年人的傳統養老保障，因少子化、空巢化、家庭規模小型化、代際距離拉大以及孝道文化衰落等原因，已經逐漸分崩離析;三是政府主導的社會養老保險，保障水平較低，保障能力提升速度較慢，難以在短期內托起農村老年人養老的社會重任。在此背景下，部分農村地區開始了“互助養老”的探索，如南京市開展的“好鄰”養老社、常州市郭塘村建設的老年人日照中心等。互助養老可以有效緩解農村的養老問題，一方面滿足農村空巢老人在鄉村養老的愿望，另一方面使低齡老年人的資源得到充分發揮，緩解農村人力資源稀缺的問題。然而，互助養老在實踐過程中仍然面臨很多現實困境。因此，本研究從政策網絡視角出發，依據理論的政策網絡類型，將農村空巢老人互助養老體系中各主體進行劃分，確立各主體的定位和功能，探索農村互助養老困境的解決對策，以期能夠推進農村互助養老的發展。

1 理論概述及其適用性

1.1 政策網絡理論

政策網絡理論屬于公共政策領域，起源于20世紀70年代，當時的西方社會面臨復雜的公共環境[2]。一方面由于組織社會學的興起，學者們對組織間的關系有了更深刻的了解，開始反思政府是否在公共政策的制定和實施過程中占據絕對的主導作用;另一方面多元主義的興盛使得利益集體之間為了資源分配開始不斷地博弈，當他們意識到政府只是在資源分配過程中扮演著消極分配者角色時，便要求有更多的話語權。兩方面的原因使政府不得不引入多種網絡主體參與到公共治理過程中，政策網絡理論就是在這種情況下應運而生。具體而言，政策網絡是指一群互相依賴行動者之間建立的某種穩定的社會關系形態，以促成政策問題或者方案的形成與解決[3]。學者們普遍認為政策網絡的行動者之間存在一定的結構，對于這個結構，不同學派有著不同的看法。本研究采用利益分析流派的看法，認為這種結構是用來分析和表明網絡內組織之間的關系。

1.2 適用性

從政策網絡理論的視角出發，深度剖析農村留守老人互助養老體系中各主體之間的關系和定位。構建農村留守老人互助養老體系之前，應該明確哪些主體在其中發揮作用以及發揮怎樣的作用，互助養老不同于家庭養老和社區養老，互助養老是多方主體之間相互作用的養老模式，而家庭養老和社區養老則分別著重于家庭和社區。朱亞鵬[4]將政策網絡劃分為政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡，這5種政策網絡類型在農村留守老人互助養老中有明確的對應關系。

1.2.1 政策社群 政策社群的特性在于成員數量較少，但是彼此之間依靠有限的平行溝通渠道，有著非常穩定垂直的相互依賴關系。在農村留守老人養老體系中，政策社群的行動主體主要是掌握了一定政治資源的政府及其職能部門，如民政部、人力資源和社會保障部、全國老齡辦等。

1.2.2 專業網絡 專業網絡主要由一批具有專業知識、技能、成員資格受限的專業人士組成。農村留守老人養老體系中專業網絡主要包括一些養老服務機構、養老院或養老公寓等。網絡中具體成員包括養老機構的院長、護工等，他們需要具有專業的知識和技能去照顧老年人的日常生活。

1.2.3 府際網絡 府際網絡中的成員多由地方政府組織構成，是地方政府利益的集合。農村留守老人養老體系中府際網絡的成員由地方政府及其職能部門組成，他們需要配合中央政府的政策決定，幫助落實政策，履行上傳下達的職能，同時根據各地區的特點制定相關政策，調取一定規模的資源。

1.2.4 生產者網絡 生產者網絡中的成員則相對比較靈活，他們以經濟利益為導向，為生產者服務。在農村留守老人養老體系中，生產者網絡由提供養老服務或產品的企業組成。

1.2.5 議題網絡 議題網絡中的成員分布比較廣泛，數量很多，成員資格不受限制，是一種比較松散的集合。農村留守老人養老體系中議題網絡成員包括每個留守老人的家庭成員、農村中的其他居民、關注時事的新聞媒體、高校中的專家學者和民間組織等。

2 農村留守老人互助養老的現實困境

盡管部分地區開展了農村留守老人互助養老模式的探索與研究，并且初步取得了一定成績，但互助養老依然存在很多現實困境。如江蘇省南京市龍潭街道的“好鄰”養老社，該養老社為轄區內的近萬名農村老人服務，其中留守老人有近4 000人，但該養老社仍然面臨很多困境，最主要的就是養老需求與供給之間的矛盾。在查閱了南京市、上海市和常州市等地的農村互助養老相關實踐之后，本研究認為當前農村互助養老的現實困境主要有以下幾點。

2.1 老人的實際參與率低

互助養老的良好發展離不開老年人的積極參與，特別是低齡老年人的參與。很多農村老年人仍然依靠家庭養老，并不能完全接納互助養老模式。此外，還有一部分低齡老年人雖然認可互助養老模式，但是對自己要先服務高齡老年人的做法不太認同，他們一方面對自己未來的老齡生活感到擔憂，害怕沒有低齡老年人為其服務;另一方面則認為自己是作為被服務者來到互助養老中心，所以不愿意服務其他高齡老年人。總而言之，農村互助養老模式的理念仍然沒有得到老年人的全部認同，所以農村要開展互助養老比較困難。

2.2 專業醫護人員的缺乏

專業醫護人員是農村互助養老長遠發展的一個關鍵因素。江蘇省60周歲以上的老年人中，患有慢性病的占比為77.4%，患有3種以上慢性病的占比為17.7%。由此可見，大部分老年人的身體狀況不容樂觀;對農村老人而言，情況可能更糟糕，而專業醫護人員的缺乏則可能讓問題變得更加嚴重。醫護人員的缺乏，一方面是因為中國面臨著十分嚴重的供需不平衡，醫護人員太少，需要護理的老年人太多;另一方面則是因為農村地區落后的經濟環境導致醫護人員不愿意在農村就業。

2.3 互助養老的定位模糊

互助養老的清晰定位有助于幫助老年人理解其概念，從而激發老年人參與的積極性。互助養老歸根到底是農村老年人之間互幫互助的一種養老模式，為滿足農村空巢老人日常生活、精神照料等方面的需求，將空巢老年人聚集在一起，互相幫助，互相扶持。很多老年人要么過于依賴互助養老模式，認為互助養老等同于政府養老，要么完全不認同這種模式。目前，國家還沒有出臺相關的政策文件去定義這一模式，政策的缺失是導致互助養老定位模糊的主要原因。

2.4 資金來源渠道單一

資金問題成為很多農村互助養老社的主要問題。目前，農村互助養老只能依靠地方政府的財政支持，沒有其他的資金來源渠道。但在實際運行中，地方政府的財政支持只是起輔助作用，只能保證基礎設施的建設，而社會力量把資金更多地投向城市市場，缺少對農村互助養老的關注[5]。隨著農村空巢老人數量的逐步增加，資金缺口只會越來越大，最終導致農村很多互助養老社難以繼續發展。

3 政策網絡視角下農村空巢老人互助養老的解決對策

在農村空巢老人互助養老中，由于各方主體都沒有很好地發揮作用和完美的配合，政府的參與度不夠，社區組織和市場組織的參與不足，社會公眾對農村留守老人的關注度低等原因，導致農村留守老人養老問題出現上述困境。政策網絡視角強調各主體之間相互作用、相互依賴，因此，在政策網絡理論視角下，農村空巢老人互助養老體系應該是由中央政府、地方政府、市場、養老社和老人及其家人5個主體組成相互依賴、相互作用的體系。

3.1 中央政府要在宏觀層面提供總思路、總策略，發揮主導作用

在政策網絡理論中，中央政府處于政策社群這一主體。中央政府在宏觀層面為農村空巢老人互助養老提供總思路、總策略，在整個農村空巢老人互助養老體系中獲取的資源最多，擁有的權利最大，所發揮的作用也是最重要的。首先，應明確互助養老的定位在于“互助”，與家庭養老和社區養老的不同之處就在于互助養老需要老年人的積極參與、彼此服務，而不是被動接受服務。因此，中央政府需要出臺相關農村互助養老的政策文件，明確互助養老的定位。其次，要加大在農村互助養老方面的投資，任何社會資源的興起和發展都離不開資金的支持，在出臺相關政策后，不給予資金支持無異于紙上談兵[6]。一方面可以通過中央財政直接撥款的方式讓地方政府將政策落實到位，另一方面積極鼓勵企業組織進行投資，引導社會相關組織通過有償或者捐贈的方式參與到農村互助養老中。最后，要在社會層面上進行積極地宣傳，帶動志愿機構，讓志愿者為農村互助養老提供人力資源，同時要在農村加大宣傳互助養老的觀念，鼓勵老年人積極參與，打消老年人的顧慮。

3.2 地方政府要在微觀層面制定具體細則，起到掌舵作用

在政策網絡理論中，地方政府屬于府際網絡這一主體。在整個農村空巢老人互助養老體系中，地方政府的行為能夠直接影響農村地區互助養老的發展質量。戴維·奧斯本等[7]在《改革政府》中提出具有企業家精神的政府應該是“掌舵”而不是“劃槳”，政府并不應該直接提供公共服務，而應該引導企業投資、援助資金等。在農村空巢老人互助養老中，地方政府首先應該根據中央政府的總思路，在具體的實踐上制定實施細則，規范互助養老行為，對當地的農村養老社給予一定的資金補貼，引導當地企業參與到互助養老體系中，并對這些企業給予一定的減稅優惠政策。其次，地方政府要構建一個當地老人的信息交流平臺，滿足養老機構、政府部門及農村空巢老人之間進行信息溝通的需求，消除信息不暢通帶來的管理成本。

3.3 農村養老社要發揮引導支持的作用，提高服務人員的專業水平

在政策網絡理論中，農村養老社屬于專業網絡這一主體。專業網絡如養老服務機構、養老院等，他們與農村空巢老人之間的關系非常密切，專業網絡成員的技能素養決定著農村空巢老人的養老質量。在農村空巢老人互助養老體系中，農村養老社首先要鼓勵和引導老年人積極參與，對于低齡老年人的顧慮，養老社可以給出具體的志愿服務獎勵，既可以是實物獎勵，如洗衣粉、牙膏、牙刷等生活用品，也可以是精神獎勵。其次，養老社應該想方設法拓寬服務內容，目前大部分養老社給出的養老服務內容僅局限在衣、食、住、行方面，而沒有重視老年人精神方面的需求，很多農村空巢老人由于子女常年在外，或多或少都有孤獨感。因此，農村養老社應該多開展文娛活動，充實老年人的生活。最后，應進一步提升農村養老社服務人員的專業水平，加強對服務人員的培訓和管理，使其更好地為農村空巢老人服務。

3.4 加強農村互助養老的宣傳，轉變養老觀念

在政策網絡理論中，議題網絡提供政策訴求和民意輿論給政策網絡。由于成員眾多且每個成員在農村空巢老人互助養老困境中所關注的視角不同，因此，每個主體都可以靈活發揮作用。很多農村老年人甚至年輕人都認為互助養老是一件不光彩的事情，他們更加依賴于家庭養老，但在新的環境背景下，家庭養老已經難以滿足農村空巢老人的養老需求。因此，要加強宣傳農村互助養老知識，使每位農村空巢老人及其子女都樂意接受互助養老模式，改變農村老年人及其家人的養老觀念，對促進農村互助養老模式的持續健康發展非常關鍵[8]。此外，新聞媒體應該積極報道農村互助養老模式的成功案例，讓老年人相信并信賴互助養老模式。同時要密切關注農村互助養老的不足之處，號召公眾為農村互助養老作出貢獻。

4 小結

互助養老是一種可以在農村中推廣的養老模式。對農村老年人而言，生活了幾十年的家鄉是難以割舍的情感歸屬地，家庭一直是國內外農村老年人患病或者生活需要照顧時的第一選擇[7]。在子女離開農村奔赴城市之后，互助養老模式幫助農村空巢老人聚集起來，使他們在生活上得到照顧，在精神上得到慰藉。本研究運用政策網絡視角理論，分析農村互助養老中各主體的責任和作用，以期更好地推動農村地區互助養老的探索，幫助更多的農村空巢老人過上幸福滿意的晚年生活。

參考文獻：

[1] 于長永.農村老年人的互助養老意愿及其實現方式研究[J].華中科技大學學報（社會科學版），2019，33（2）：116-123.

[2] 閆文仙，尹廣文.政策網絡理論回顧與評述[J].云南行政學院學報，2014，16（2）：122-126.

[3] 蔡宏彥.近年來政策網絡理論的研究評述[J].內蒙古農業大學學報（社會科學版），2011，13（1）：246-248.

[4] 朱亞鵬.政策網絡分析：發展脈絡與理論構建[J].中山大學學報（社會科學版），2008（5）：192-199，216.

[5] 周 鵬.以互助養老補齊農村養老短板[J].人民論壇，2019（29）：92-93.

[6] 牟志楠，胡善菊.山東省農村互助養老模式推廣可行性研究[J].勞動保障世界，2019（26）：31-32.

[7] 戴維·奧斯本，特勒·蓋布勒.改革政府：企業家精神如何改革著公共部門（第一版）[M].周敦仁，譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[8] 張亞琦，汪子倩，劉雨航.積極老齡化視角下安徽省農村互助養老服務體系構建研究[J].勞動保障世界，2019（23）：25.