基于BSC的農村公共衛生治理績效評價體系構建

徐鵬凡

摘要：以河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情為例，將平衡計分卡（BSC）作為績效評估工具，從防疫治理的責任導向、效果導向和需求導向3個方面進行價值分析，對河南省S鎮防疫效能、村民認同及參與、明晰防疫權責、保證防疫可持續與平衡計分卡（BSC）的財務指標、客戶維度、內部運營指標、學習與成長層面一對一進行置換，將公共衛生治理績效評價體系的構建作為公共衛生治理能力提高的突破點，從防疫效能、客戶（村民）、內部運營、學習與成長4個指標對河南省S鎮的防疫進行績效評價體系的構建。以期能在實踐中促進鄉鎮更好地抗擊新型冠狀病毒肺炎，打開農村公共衛生治理的新局面。

關鍵詞：平衡計分卡（BSC）;農村公共衛生事件;績效指標;新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）

中圖分類號：R184.6? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2020）19-0211-05

Abstract： Taking the COVID-19 epidemic situation in S town of Henan province as an example， the balanced score card （BSC） is used as a performance evaluation tool. This study analyzes the value from three aspects of responsibility orientation， effect orientation and demand orientation of epidemic prevention and control， makes a one-to-one replacement of financial indexes customer dimension， internal operation index， learning and growth level of the epidemic prevention efficiency， villagers identification and participation， clarifying epidemic prevention rights and responsibilities， ensuring the sustainability of epidemic prevention and balanced scorecard （BSC）. Taking the construction of public health management performance evaluation system as the breakthrough point of improving public health governance ability. The evaluation system of epidemic prevention performance of S town in Henan province was constructed from four indexes of epidemic prevention efficiency， customers （villagers）， internal operation， learning and growth. In order to promote COVID-19 in villages and towns better， and open up a new situation in rural public health management.

Key words： balanced score card（BSC）; rural public health event; performance indicators; COVID-19

新型冠狀病毒肺炎疫情暴發后，河南等省份相繼啟動了重大突發公共衛生事件的Ⅰ級響應。由于被衛生保健和社會保障等諸多因素制約，再加上村民對科學防疫缺乏一定的專業知識[1]，河南省農村公共衛生治理難度相對更大，情況更嚴峻。為了打開河南省S鎮動員、部署和加強疾病預防與控制的新局面，激勵農村公共衛生事件治理向更專業更高效的方向發展，引入績效評估工具平衡計分卡（Balanced score card，BSC），將河南省S鎮的防疫效能、村民認同及參與、明晰防疫權責、保證防疫可持續4個指標與平衡計分卡的四大層面對應置換，從防疫效能、客戶（村民）、內部運營、學習與成長4個指標對河南省S鎮的防疫績效進行考核，構建公共衛生治理績效評價體系。

1 河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情績效評價的價值分析

農村公共衛生事件是指突然發生的重大流行傳染病或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大流行傳染病，或者在農村發生的公共衛生問題、疾病、不明原因的大規模食物中毒和職業中毒事件和其他對農村居民健康有嚴重影響的事件。近年來的突發公共衛生事件，如非典、禽流感、豬流感、H1N1、口蹄疫、埃博拉和三鹿奶粉等事件，對人們的生命健康和公共財產造成了嚴重損害[2]。經過長期的理論和實踐探索，中國農村公共衛生事件管理取得了明顯進展和積極成果，但公共衛生應急管理工作在農村還是暴露出一些問題，如缺乏應急管理機構和管理標準、應急管理和醫療條件差、保障政策還不夠細化等，嚴重影響了農村應對突發公共衛生事件的有效性。因此，需要加強農村公共衛生事件管理理念，提高農村人口對公共衛生危機的認識[3]，優化縣、鄉、村應急響應系統，壯大農村公共衛生隊伍，特別是通過提供公共衛生設施來改善農村地區公共衛生系統的安全性。針對農村公共衛生應急機制和指標有關問題，提出有效的農村地區公共衛生系統的績效評價體系，以優化農村公共衛生事件應急機制，重點促進農村地區的公共衛生治理，加強農村公共衛生的應急管理能力[4]。

1.1 防疫的治理責任導向

防疫效能要靠科學的績效評價體系實施管控。從公共管理的角度看，S鎮公共部門的主要責任有以下3個方面：一是公共部門相關防疫支出必須獲得村民的認可并且按照合法的程序進行;二是在公共衛生醫療方面確保能有效地利用資源;三是必須利用資源來實現疫情防控的目標。村民們期望農村公共部門主動負責，如果沒有對公共部門防控責任的評估機制和各種防控活動的綜合評估，就很難確定相關的農村公共部門是否愿意負責[5]。據此，從責任落實的角度看，對河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情情況進行績效評價是非常必要的。

1.2 防疫的治理效果導向

公共行政很少考慮結果，強調過程投入，極易導致形式主義或者官僚主義作風;然而，公共管理的特點是注重結果。績效評估是提高防疫質量的有效途徑，主要強調結果是否令人滿意，村民的需求是否得到滿足。通過對防疫效果監測發現，河南省S鎮新型冠狀病毒肺炎的防治工作取得了顯著成效。微觀上的指標綜合體現在宏觀層面就是堅決遏制疫情蔓延勢頭，堅決打贏疫情防控阻擊戰。

1.3 防疫的治理需求導向

S鎮在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的過程中遇到具有各種各樣“要求”的村民，分別有感染發病的村民、被感染的村民、未被感染的村民、疑似感染被隔離的村民等，不同村民對農村公共部門的評價在同一類別差別很大。因此，S鎮主要負責人面臨兩難境地，在滿足了一些村民的要求后，往往會讓另一些村民感到不滿意。這種情況下，績效評估可以通過合理準確的指標設計，更好地滿足不同村民的多維需求。

2 將BSC納入S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情績效評價的可行性

平衡計分卡基于戰略地圖中描述的組織戰略，更基于組織的使命和目標。平衡計分卡在分解了不同的策略之后，定義了目標和指標，與此同時，其旨在實現目標的行動計劃，構成了衡量戰略的評價指標體系。平衡計分卡在財務、客戶、內部運營、學習與成長4個層面衡量績效，這4個層面打破了以財務指標為中心的傳統績效管理框架，又結合了財務和非財務2種指標。此外，平衡計分卡緊密結合策略性目標和工作表現評估指標，為組織工作人員的行為提供更清晰的指引，并有助于達到策略性目標。與此同時，財務和非財務指標、組織內部和外部指標、短期和長期指標之間能夠在平衡計分卡中取得平衡[6]。

《中華人民共和國突發事件應對法》規定國家建立統一領導與分級負責、綜合協調、分類管理、屬地管理為主的應急管理體制，從中央到地方一級逐漸構成了一個更加系統化的組織框架來管理公共突發事件。縣級人民政府是農村公共衛生活動管理的主要負責人，其作用是將緊急資源整合到縣管轄范圍內，并以一種全面和集中的方式協調農村地區的公共衛生緊急干預措施。S鎮政府發揮著傳遞作用，村委會是基層自治組織，負責發現和處理農村地區的公共衛生緊急情況。為了更好地打開農村公共衛生治理的新局面，應用平衡計分卡將防疫效能與財務指標、村民認同及參與同客戶維度、明晰防疫權責與內部運營指標、保證防疫可持續與學習與成長層面分別進行置換，以期促進S鎮做好疫情防控工作，更好地抗擊新型冠狀病毒肺炎。

2.1 防疫效能與財務指標的置換

平衡計分卡將S鎮防控疫情的相關措施及其措施所產生的防疫成本納入同一維度的考核指標。S鎮防疫效能最大化主要體現在，該鎮將此次農村公共衛生事件治理的合理化成本和高質量高效率防疫相匹配。財務指標是衡量農村公共衛生事件治理實際效果的重要板塊，同時也直接體現了客戶、內部運營、學習與成長3個板塊綜合分析的結果[7]。不同于這3個板塊，在選定財務指標的過程中，引入的分析方法某種程度上要傾向于定量分析[8]，如通過河南省S鎮新型冠狀病毒肺炎病人收治率和治愈率、衛生防疫隊伍投入人數等方面，將實際的防疫效能具體量化。評估這種直接且硬性的指標，能夠很大程度地規范河南省S鎮采取的防疫行為，規避主觀性，提高整個績效評價體系的客觀性。

2.2 村民認同及參與與客戶維度的置換

在平衡計分卡的客戶維度中，將村民的參與度和滿意度作為防疫效能的評估重點，在河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的治理過程中滿足村民的真實需求，促使河南省S鎮防疫工作人員的績效與村民對其評價之間的關聯性增強。一方面，S鎮防疫工作人員受到村民的督促和評價，從而更關心身處疫情中村民們的現實訴求;另一方面，村民的自我價值也得到認同。村民對于農村的歸屬感和認同感隨著疫情防控的高效而實現質的飛躍，且使村民抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的參與度和配合度也逐漸提升。村民的心理認同和參與程度能夠直接反映在財務指標上，也就是河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情治理的實際結果中。

2.3 明晰防疫權責與內部運營指標的置換

河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的重要支撐點是實現科學合理的戰略規劃和內部運營。在平衡計分卡中主要體現在圍繞S鎮內部進行政策制定、運營規劃和權責明晰。內部運營指標的設定不僅可以使績效評價考慮組織外的因素，還能夠深入到河南省S鎮內部管理的細節架構。如利用S鎮防疫執法隊伍出勤率、疫情響應的應對速度、防疫的公眾宣傳和健康教育覆蓋率等指標，BSC將防疫運營的管理規劃解構，使機構人員的權責明晰，且落實在防疫的實際治理中，幫助河南省S鎮轉換工作思維和方式，通過不同階段的績效評價調整S鎮內部的組織活動。

2.4 保證防疫可持續與學習與成長層面的置換

農村公共衛生的治理是一項艱巨的工程，要突擊性與持久性結合，不斷提高農村公共衛生的治理水平。而河南省S鎮工作人員農村公共衛生治理能力的提升與BSC中學習與成長層面的衡量有著密切的關聯。農村公共衛生的治理是一場攻堅戰，也不斷面臨著新的挑戰。要實現河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情治理效能的最大化，在一定程度上要依靠專業技術人員和公共衛生事件管理人員的知識儲備和經驗技術。因此，將河南省各鄉鎮間公共衛生專業技術人員和管理人員之間的專業、經驗和技術溝通的頻次、相關專業技術人才的引進周期等進行量化，之后引入農村公共衛生治理學習與成長指標的評價，從而保證農村公共衛生治理工作的可持續發展。

3 構建河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情績效評價體系

河南省S鎮在抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情中面臨著諸多困境，但也采取了很多切實有效的治理措施。新型冠狀病毒肺炎疫情暴發后，S鎮采取了如下措施：村干部第一時間全部到崗到位，通過宣傳橫幅、廣播、宣傳車、電子屏等，大力加強農村防疫宣傳力度;進行嚴格細致的消毒，監督S鎮衛生中心對外服務的分類，嚴格消毒醫療設備，防止院內交叉感染;在主要鄉鎮和各村入口通道設置卡點，24 h值班防控;第一書記深入各村內部，逐戶摸排;發揮網格長的作用，對村民的動態進行監測和管理，阻隔傳播，高效準確;鄉鎮干部深入各村勸導停止聚會，降低聚集性感染，輪流值守勸返;返崗復工有效防控，按照縣“三有一可”機制建立外出記錄，確保“一人一份報告”有序輸出勞動服務和封閉運輸，實施“即達即上崗”等。構建一套適應于河南省S鎮并且完全科學的績效指標體系難度較大，本研究引入平衡計分卡，結合相關報道、案例和文獻及河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的實際情況，運用整體性思維，融入科學量化的指標體系，進行以河南省S鎮為分析對象的農村公共衛生治理績效指標的設定與評價。

平衡計分卡的衡量對象實際上是戰略措施，由戰略地圖的目標轉化為指標和目標值，并為每個目標制定行動計劃，通過實施這些目標計劃來實現戰略。首先，建立符合S鎮公共衛生治理戰略防疫層面的指標和體現公共服務價值主張客戶（村民）層面的指標，可以改進公共衛生服務[9]。在這2個維度中，適當降低維持類型指標的數量，盡量增加成長類型指標的數量。其次，對每個指標都進行詢問，如“達到這一目標應該怎樣做”等，通過回答這些問題，確定實現指標的主要過程和方法。從平衡計分卡的內部邏輯來看，內部運營指標旨在有效地支持和幫助疫情防控和完成客戶（村民）層面的指標。選擇內部運營的一級指標時，應當考慮內在的聯系，即防疫一級指標和客戶（村民）一級指標的增長指標，以及短期和長期指標能夠在多大程度上支持防疫一級指標和客戶（村民）一級指標。通過增加長指標和減少短指標，盡可能地加強內部運營對防疫和客戶（村民）一級指標的動力[10]。再次，學習與成長一級指標必須在公共人力資源戰略的背景下定義，該戰略應能解決如“如何提供關鍵技能和新戰略框架所要求的技能”等問題[11]。最后，將系統審查戰略納入戰略地圖，保證具體細化后的戰略能在戰略地圖里得到有效和完整的體現。將各項指標細化后，如圖1所示。

平衡計分卡是戰略地圖的延續。首先，S鎮的疫情防控戰略由戰略地圖描述之后，再由平衡計分卡從防疫效能、客戶（村民）、內部運營和學習與成長4個層面進行衡量，并將二者結合起來。目標層細化為標準層，標準層再細化為指標層，將各項指標細化后，績效評價體系見表1。

S鎮防疫績效評價依據“十分制”原則（精確到小數點后2位），最終得分 = 初始得分×防疫績效指標的權重。績效考核分為優秀（9～10分）、良好（8～9分）、合格（6～8分）、不合格（0～6分）4個檔次。通過量化得分的方式將S鎮的疫情防控實際效果進行分類，使得河南省S鎮防疫效能評估更加直觀。

在構建農村公共衛生治理績效評價體系的過程中，平衡計分卡將村民與S鎮疫情防控的有效性評估聯系起來，提倡通過村民和S鎮之間的協調管理，促進農村地區公共衛生治理的新景觀[12]。對河南省S鎮疫情防控進行基于平衡計分卡的績效評估，有利于促進S鎮對農村公共衛生的治理走向新的高度，但河南省S鎮在農村公共衛生治理方面仍面臨著諸多挑戰，還需要在實踐中不斷發展完善。

4 小結

農村在公共衛生治理方面面臨的挑戰存在于共同認識與相互溝通、管理系統與組織和信息交換的過程中。但是，只要農村公共衛生事件高層管理者能夠清晰認識到達成防疫具體戰略共識的重要性，同時將其有效下達至基層，且讓S鎮每個工作人員都能夠理解并按照最高指導原則實施，保證鄉鎮工作人員充分了解組織的戰略目標及其與工作的關聯性[13];并且S鎮不過分對各部門的職能進行關注，就能夠使整個防疫工作組織的運作、治理過程和資源分配都圍繞著總體戰略展開，從而縮短有關業務改進管理會議的時間，延長有關戰略及其實施問題討論的時間。只要S鎮具有完善的信息基礎設施和信息管理，部門間的信息充分共享且整個過程能夠獲取和分析大量的績效指標，鄉鎮能夠清楚認識到信息的重要性且充分重視，就可以阻止這些障礙的發生。

將BSC納入S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情績效評價，以防疫的治理責任、治理效果和治理需求為價值導向，使防疫效能與財務指標、村民認同及參與與客戶維度、明晰防疫權責與內部運營指標以及保證防疫可持續與學習與成長4個層面分別進行置換。對S鎮的疫情防控戰略進行戰略地圖描述，并使用平衡計分卡從防疫效能、客戶（村民）、內部運營和學習與成長4個層面進行衡量，進而把4個目標層細化為8個標準層，8個標準層再細化為31個指標層，更具有科學性和可操作性，從而構建河南省S鎮抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情的績效評價體系，有利于進一步提高S鎮的防疫效能和今后應對公共衛生事件的能力。

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