我國濕地產權制度構建的價值取向

張學春

（武漢大學 湖北武漢 430072）

濕地作為地球上有著多功能的、富有生物多樣性的生態系統，兼具生態效益、經濟效益以及教育和科研等社會價值，同森林、海洋并稱為地球三大生態系統，是人類最重要的生存環境之一。我國于1992年正式加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(簡稱《濕地公約》，又稱《拉姆薩爾公約》)，在濕地的保護和合理利用方面開展了一系列措施，但由于歷史遺留問題、經濟的快速增長、濕地法制體系不完善、濕地產權制度不健全等原因，我國濕地生態被嚴重破壞和污染。濕地資源的稀缺性決定了構建濕地產權制度的必要性。為使社會從濕地生態系統中最大可能地獲得可持續發展的利益，需明確構建濕地產權制度的價值取向，由功利主義的人類中心主義轉向追求人與自然的和諧的可持續發展觀上，注重濕地保護與利用的平衡，同時注重產權制度安排過程中效率與公平的博弈。

濕地產權制度構建緣由

濕地的法律定義和屬性認識

《濕地公約》將濕地定義為：“天然或人造、永久或暫時之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼澤地、泥炭地或水域，包括低潮時水深不超過6m的海水區。”該定義較為具體，基本涵蓋了所有濕地類型，且具有明顯的邊界，便于濕地管理工作的實際操作，故而為多數國家以及學者普遍接受。我國作為《濕地公約》的締約國，受其影響，采用了廣義的概念界定。2013年《濕地保護管理規定》定義濕地為常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6米的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物原生地等人工濕地。我國對濕地的定義更突出濕地的分類和濕地生態系統的特征，強調從整體上保護濕地。

濕地作為重要的自然資源，不僅為多種動植物提供了生存的空間，也為人類帶來了生產、生活所需的資源和科研價值、人文景觀等。對濕地資源的利用，應在保障生態系統功能得以發揮的前提下，遵循濕地生態規律，考慮濕地生態系統的整體性和可持續性，有節制地對濕地資源進行合理利用。

構建濕地產權制度的意義所在

濕地資源是公共資源，具有共有性和稀缺性、非排他性和競爭性，在該種特性下，若不加以規制，極其容易發生人們爭奪稀缺資源的利益沖突，導致外部不經濟性，從而出現追求經濟利益最大化出現“公地悲劇”。產權便是人們在資源稀缺的情況下使用資源的規則，是解決“公地悲劇”的根本之策。科斯認為，外部性問題的實質在于雙方產權界定不清，要想解決外部不經濟性，提高經濟效益，可通過產權制度改革，達到產權歸屬明晰。故而濕地產權制度的構建關系到公平有效率的合理利用濕地資源的問題。

我國濕地產權制度中保護與利用的平衡

國際濕地保護與利用理念的發展

《濕地公約》簽訂的最初目的主要是考慮保護水禽及其棲息地，但隨著研究的深入和認識的發展，濕地生態重要性得到承認，對濕地保護的視野也逐步拓展到地球整個濕地生態系統。

基于此，《濕地公約》逐漸形成了濕地保護和“合理利用”（wise use）的原則。濕地生態系統擁有巨大的生態價值、社會價值以及經濟價值，具有重要的生態功能，這決定了對濕地的利用必須是以保護為前提，方能實現濕地資源的可持續利用。

合理利用的概念。1987年于加拿大里賈納召開的《濕地公約》締約國特別大會暨第三次締約方大會，明確了“合理利用”的概念，將其定義為，“在維持生態系統自然屬性的同時對濕地進行可持續利用，使其造福于人類”。其中“可持續利用”被定義為“對于當代人實現最大的持續性利益，同時保持其潛力以符合后代人的需要和期望的濕地的人類利用”。2005年11月，首次在非洲大陸召開的《濕地公約》第九次締約方大會將“濕地的合理利用”定義修改為：“在可持續發展的前提下，通過應用生態系統途徑來維護濕地的生態特征。”

合理利用原則的本質。濕地具有多重功能和價值，導致濕地在生態保護與經濟利用之間、各種類型經濟利用之間出現矛盾。合理利用原則的目的就在于試圖調和這些矛盾，實現濕地保護和利用之間的平衡。從法律的角度來看，合理利用原則體現在三個方面：公共利益與私人利益的衡平；效益與公正的價值調整；可持續性。

公共利益與私人利益的衡平。在環境法領域，公益與私益的沖突性的原因有二：一是利益的有限性；二是不同的價值利用目的。從字面上來看，合理利用原則似乎體現的是經濟與生態并重的觀念，實際上，合理利用強調的是保護為主的公益優先說。傳統的利用方式從經濟上而言都不是最佳方式，這種方式的采用必須依靠法律的強制和政策的鼓勵和刺激。

效益與公正的價值調整。合理利用原則在對濕地保護與開發方面有兩層含義：其一，合理利用原則并不否定對濕地的利用和開發，允許在一定程度濕地破壞的情況下發展經濟活動。其二，這種破壞的程度必須限制在生態系統最大可恢復性的程度范圍內，即對濕地資源的開發和利用不致引起濕地生態特性的變化。

可持續性。可持續性從主體和客體兩個角度對濕地資源的利用提出了要求，即代際公平和持續利用。代際公平從主體的角度要求當代人在對濕地資源進行利用時，需保障后代人所應享有的接觸和利用濕地資源的權利；持續利用從濕地資源的角度出發，將濕地資源分為可再生型和不可再生型。對可再生型濕地資源，譬如濕地系統內的動植物、森林、水等資源，對其利用需保障基本的可再生能力，不至因過度使用而滅絕；對于不可再生型濕地資源，譬如濕地所蘊含的油田等礦產資源，應以不使其耗盡的方式利用。

合理利用圍繞著濕地生態系統功能，闡述人類對濕地資源的利用應限制在生態系統能夠恢復的范圍之內，是一個平衡性的概念，也是一個可以在所有層次運用的指導思想，更符合濕地的經濟價值和生態功能的要求。

我國濕地保護與利用理念的變化

20世紀以來，我國對濕地的保護與利用理念的變化大致以1992年加入《濕地公約》為分界點。從對濕地價值、功能認識不到位到將濕地整體作為獨立的生態系統予以保護，從利用為主的重發展理念到主張人與自然和諧共生的可持續利用，從環境保護到生態保護，我國對濕地保護與利用關系的研究和認識在逐步深入。傳統環境法將生態要素分割予以管理，忽視了生態系統的有機整體和關聯性，注重環境污染的專項防治，沒有認識到生態系統服務功能的重要性，注重資源的經濟效益而忽視了資源的生態效益，使得生態系統在整體上得不到有效保護。傳統的環境保護意識以保障人類社會發展為中心，目的是維持人類社會發展的外部條件，為人類的健康和繁衍奠定生存的基礎。而生態保護的理念是將人類還原到生態系統的組成部分中，強調人類社會是地球生態系統中生命成分的一部分，實質是維持生態系統平衡，促進人與自然相和諧。

濕地生態系統結構復雜、類型多樣、功能齊全，其內部諸要素相互依存，各種生物與其生存環境以及生物與生物之間相互作用，任何一個要素是否正常存在或功能能否正常發揮，都影響到或者制約著其他要素或功能的正常狀態。因而構建濕地產權制度需從濕地系統的整體性出發，在不減損濕地生態系統功能的前提下，合理界定濕地產權邊界，確定濕地產權內容，以實現濕地合理利用，保障濕地生態效益的發揮，最終達到可持續性發展。

我國濕地產權制度中效率與公平的博弈

基本內涵

對濕地資源的利用方式依賴于濕地資源的分配方式，即濕地產權制度的構建。不合適的產權制度將造成濕地資源利用不當或過度利用，如何通過界定濕地和人們的產權關系，構成對人們不同的激勵機制，成為實現效率與公平協調的關鍵性制度安排。

可持續發展理念下濕地產權制度的公平與效率

可持續發展是生態法學的倫理基礎，所體現出來的生態價值觀包含三個層次的公平。一是當代人的公平，即同代人之間的橫向公平；二是代際間的公平，即當代人與后代人之間縱向公平性，后代人同當代人一樣，平等的享有良好的生態環境、有平等的機會接觸豐富多樣的自然資源；三是公平分配有限資源。總體而言之，以人的全面發展為基礎的前提下，努力解決經濟社會發展需求的無限性與自然生態供給能力的有限性之間的矛盾，實現自然資源與人類社會的協調、健康發展。對濕地產權制度的構建，一方面需要體現濕地的可持續利用，要處理好濕地的保護與利用的關系，另一方面需注重制度的公平與效率問題。濕地資源的稀缺性決定了濕地資源的利用是以消耗為前提，而要想在資源不斷減少的情況下增加福利，唯一的方式就是提高資源開發的效率。制度效率是生產力標準，是客觀的；制度公平是社會成員基于制度給自己帶來的福利增加或減少的主觀價值判斷。對于處于不同利益層面的人群，其對制度是否公平有不同的判斷標準。故而制度公平是從社會大多數人的角度來進行判斷，讓社會大多數成員感到相對公平即為制度公平。構建濕地產權制度，既需要符合效率，也需要體現公平。

我國濕地資源面積遼闊、類型多樣，在維持自然生態平衡、保護生物多樣性等方面發揮著重要的作用，但由于濕地生態整體性保護被忽視，未將濕地作為獨立自然資源類別予以管理，我國濕地存在保護與開發利用不協調的問題。而濕地產權制度的構建是協調保護與利用關系的核心制度。

2016年12月，國家七部委聯合印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，明確將濕地作為一類獨立的自然資源進行登記，有助于實現濕地綜合生態管理，為構建排他性的濕地產權制度奠定了基礎。濕地產權制度的任務在于保護濕地生態系統的完整性，保障濕地生態系統功能的發揮。構建濕地產權制度，首要的是明確其價值取向，以制度價值是否實現為標準，衡量濕地產權制度的有效性和科學合理性。產權的界定具有一定的發展性，對產權結構的優化也是一個循序漸進的過程，有效的產權結構應是由市場選擇而生。濕地產權的初始界定會存在不清晰、不公正的地方，完善有效的濕地產權結構必然是在市場選擇中以及相應制度安排下逐漸優化、明確。

綜合濕地的生態系統功能屬性、我國濕地現狀以及改革進程，濕地資源的利用應以保護為前提，保障濕地生態系統的可恢復性，確定濕地資源權屬對象，按照健全嚴格準入、完善激勵約束機制，做好濕地產權確權登記制度的構建，最終的目的在于通過構建濕地產權交易制度，更好的維護濕地生態系統功能的同時，提高濕地資源的利用效率，將濕地資源的效益發揮到最大。

注釋

[1]為保護全球范圍內的濕地，1971年來自18個國家的代表在伊朗拉姆薩爾共同簽署了《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》。

[2]《具有國際意義的濕地特別是作為水禽棲息地的濕地公約》第一條第一款。

[3]梅宏著：《濱海濕地保護法律問題研究》，中國法制出版社2014年版，第11-16頁。

[4]藍虹著：《環境產權經濟學》，中國人民大學出版社2005年版，第12頁。

[5]參見樊清華著：《海南濕地生態立法保護研究》，中山大學出版社2013年版，第2頁。

[6]上引③梅宏著，第31頁。

[7]朱建國、王曦等著：《中國濕地保護立法研究》，法律出版社2004年版，第123頁。

[8]上引③梅宏著，第33頁。

[9]參見朱建國、王曦等著：《中國濕地保護立法研究》，法律出版社2004年版，第124、125頁。

[10]上引③梅宏著，第235頁。

參見李松齡：《制度安排與公平效率的辯證關系及其產權分析》，載《財經理論與實踐(雙月刊)》2004年第131期。

[11]參見[美]愛蒂絲·布朗·魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產與世代間衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第2頁》。

[12]劉燦等著：《我國自然資源產權制度構建研究》，西南財經大學出版社2009年版，第325頁。

參見杜群，車東晟：《論我國濕地產權法律制度的構建與完善》，載《南京工業大學學報（社會科學版）》2017年第3期。

[13]參見藍虹著：《環境產權經濟學》，中國人民大學出版社2005年版，第135頁。

[14]參見馬永歡、吳初國、曹清華等著：《生態文明視角下的自然資源管理制度改革研究》，中國經濟出版社2017年版，第21頁。