城鎮中小學“新代課教師”問題探究

茹宗志　陳嵐嵐

摘要 21世紀初，由于師資短缺、個體偏好增加及教育體制滯后，城鎮中小學出現了“新代課教師”這一臨時性的師資力量。該群體具有補充性強、流動性大、素質較高等特點，卻面臨權責不明、同工不同酬、教師身份不被認可的困境。要破解城鎮中小學“新代課教師”問題須深化教育體制改革，創新教師編制管理，承認“新代課教師”的教師身份，提高城鎮中小學教師薪資待遇，構建“新代課教師”進入與退出機制等。

關鍵詞 教師編制? 城鎮中小學? “新代課教師”

代課教師問題由來已久，一直為社會各界所關注。這一群體沒有事業編制，是臨時性的教師。自2006年之后，國家相繼實施代課教師清退政策、特崗計劃、免費師范生計劃及大學生支教計劃等，基本解決了城鄉范圍內的代課教師群體，但尚未徹底解決。21世紀初，因城鎮學齡生源增加，新教師補充緩慢引起的師資短缺，使得城鎮基礎教育中又出現了“新代課教師”。城鎮中小學“新代課教師”是指曾接受過高等教育，在城市、縣及鄉鎮范圍內的公辦中小學校從事教學工作，但不具有事業編制的教師群體，也被稱為編外教師、新生代代課教師[1]。“新代課教師”被視為教育界的“臨時工”，其工作性質直接影響城鎮義務教育的穩健發展。為提高義務教育質量，2019年7月8日，中共中央、國務院印發的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》明確提出：“優化師資配置，讓滿足條件的非在編教師進入教師體制，不得產生新的代課教師”[2]。目前要破解城鎮中小學“新代課教師”問題，需正確認識新代課教師產生的緣由和面臨的困境，完善我國教育管理體制。

一、城鎮中小學“新代課教師”產生的緣由

近年來，因城鎮學齡生源增加、公辦教師的離職或退休、新教師補充緩慢導致的師資短缺，以及新代課教師自身需求的日益增加，使得當前城鎮中小學“新代課教師”問題凸顯。

1.師資短缺：新代課教師需求日漸凸顯

21世紀初，為有效應對人口老齡化問題而實施的“全面二孩”政策，及現代化進程中人民大眾對優質教育的迫切追求，特別是流動兒童進城入學，使得城鎮義務教育學齡人口規模迅速增加，進而對城鎮基礎教育及師資供給側產生了重大影響。比如，目前基礎教育中出現了“城擠、鄉弱、村空”的教育格局，城鎮中小學中反映較強烈的巨校額、大班額問題，正是現有的師資力量與適齡兒童數量不匹配的典型體現。再加上城鎮中小學公辦教師的離職或退休，如有經驗的年輕教師受資本和生存驅動而辭去編制，轉身投入薪資待遇較高的私立學校或其他行業，及年老教師的大批退休所造成的師資緊缺，迫切需要“新代課教師”這一臨時性師資力量作為補充，維持城鎮義務教育的穩健發展。

2.個體需求：新代課教師自身偏好增加

作為臨時性師資力量的新代課教師，主要是大學畢業后因各種原因從事教師職業的畢業生。他們之所以成為城鎮中小學“新代課教師”，主要基于三個方面的自我需求：一是向城性需求。與農村相比，城鎮的生活條件、教育質量及發展機會更有利于自我價值的實現，且大多數畢業生特別是女畢業生對某一城鎮有著特殊偏好。二是“臨時性”的就業選擇。高校擴招以來，每年大學畢業生數量顯著上升，就業壓力大，各種工作競爭激烈，一部分畢業生在找不到合適工作的情況下，而對收入較低、工作體面的代課教師做出妥協，將其作為臨時性的就業選擇，以尋求更為心儀的就業機會[3]。三是“替代性”的就業偏好。一部分熱愛基礎教育事業但未通過教師編制考試的畢業生，將城鎮中小學“新代課教師”的崗位作為“替代性”的職業和“跳板”，借此積累經驗，并再次參加體制內的教師招聘考試[4]。正是在地域、崗位及崗位類別等誘導因素和現實的招聘條件下，使得一部分畢業生成為城鎮中小學“新代課教師”。

3.管理滯后：教育財政及編制體制僵化

城鎮中小學“新代課教師”的存在折射出我國教育體制的滯后，主要體現在義務教育財政體制和教師編制管理體制兩個方面。近年來，隨著義務教育體制的改革，我國實行權責分工、分級管理的方式，主要由地方政府負責教師（公辦教師）的工資和福利待遇等各種財政供應。但是一直以來，幾乎各個地方政府都“財政緊張”，對義務教育的投入明顯不足。為緩解財政壓力，地方政府采取嚴格控制教師編制數量的辦法。自1984年到2014年，教師核編標準經歷了城鄉范圍內統一的“班師比”到“師生比”的轉變。編制調整周期較長，核編標準單一，未充分考慮到各地區教育的實際需要，存在“無編可補”現象。顯然教師編制緊缺直接影響師資力量的供給側。當城鎮學齡生源增加時，教師編制數額有限、新教師補充緩慢引起的師資不足，使得地方政府選擇聘任“新代課教師”以應急需。正是這種合理邏輯，為城鎮中小學“新代課教師”的“誕生”提供了體制基礎。

二、城鎮中小學“新代課教師”的特征

和公辦教師相比，城鎮中小學“新代課教師”呈現出一些共同的特征，一是編外身份、補充性強，二是臨時工作、流動性大，三是準入資格、素質較高等特征。

1.編外身份，補充性強

國家規定教師所屬的事業編制，是教師依法獲取勞動收入及福利待遇的基本保障，也是國家激勵教育工作者對教育事業付出的重要舉措，而有無編制是公辦教師與“新代課教師”的本質區別，城鎮中小學“新代課教師”被排除在編制之外。且“新代課教師”是地方政府和學校在城鎮學齡生源增加、教師補充緩慢的情況下，為順利開展教學工作，無奈聘請的補充性的師資力量。所以，作為臨時性師資力量的“新代課教師”，補充性強。

2.臨時工作，流動性大

城鎮中小學“新代課教師”的崗位本質上為臨時工作，他們不受編制限制，可自由選擇學校代課，流動性大[5]。這種流動主要體現為主動流動和被動流動[6]。所謂主動流動，主要是指“新代課教師”基于自身利益的考量，如福利待遇優厚、職業發展機會多、教學環境好等因素，主動在學校、地區之間進行流動。主動流動主要表現為從薪資待遇低的學校流向薪資待遇較高的學校，從經濟水平低地區的學校流向經濟水平較高地區的學校等。被動流動主要指受教育政策、學校發展需求以及學生家長意愿等因素的影響，“新代課教師”處于被動地位，面對從某一學校被辭退后而流向其他學校代課的情況。

3.準入資格，素質較高

“代課教師”主要由退休的年老教師、因農村學校布局調整“失業”的農村代課教師或是接受過中等教育的社會人士所組成，來源較為復雜，有的甚至未獲取教師資格證書，素質水平參差不齊。而城鎮中小學“新代課教師”主要是接受過高等教育，從專門的師范院校或者綜合性大學畢業且具有教師資格證的師范類畢業生，具備教師資格。其學歷基本為專科及以上，都曾接受過系統的師范專業教育和職前培訓，掌握一定的教育學、心理學、學科專業知識以及現代化的教學技能，與來源復雜的代課教師相比，“新代課教師”素質水平較高。

三、城鎮中小學“新代課教師”面臨的困境

城鎮中小學“新代課教師”作為補充性的師資力量，其存在靈活應對了城鎮學齡人口的動態變化、緩解了師資不足和就業壓力，但仍面臨權責不明、與公辦教師同工不同酬、教師身份不被認可等現實境遇。

1.權責不明，缺乏統一管理

由于缺少“新代課教師”的進入與退出機制，城鎮中小學“新代課教師”的招聘呈現主體多元、形式多樣及內容模糊的特點[7]。多元主體表現為學校、教育行政管理部門或公辦教師個人與“新代課教師”之間的關系。多樣形式表現為簽訂形式以書面合同和口頭合同為主。在簽訂內容方面，主要是關于教師應當履行的基本義務、服務期年限以及原則性的模糊約定，而對其職業發展機會、各種優惠條件并未明確規定。且在政策方面，國家未設置嚴格的進入與退出機制，也缺少對這一隊伍的規范與管理，部分“新代課教師”還會從事有償家教及校外培訓機構的工作，以獲取灰色收入。新代課教師的權利、待遇及身份地位沒有法律的保障與認可，不可避免就會出現不規范的用人行為以及糾紛。

2.差別待遇，付出與回報失衡

付出與回報失衡是城鎮中小學“新代課教師”存在的最顯著問題。主要表現為工作任務繁重，卻面臨同工不同酬，職業發展機會少，社會保障缺失等困境。“新代課教師”，不僅要在規定時間完成基本教學任務，還要管理學生，工作任務多、時間長，與教師應享有的休息、休假權利相沖突。在薪資待遇方面，差別待遇是“新代課教師”與公辦教師之間最突出的表現。公辦教師的工資主要包括基本工資、績效工資、崗位工資以及職務津貼，還有社會保障等福利待遇。而“新代課教師”的收入只有基本工資，并無其他福利，且基本工資明顯低于公辦教師。“新代課教師”職前、職后培訓機會較少，未納入職稱評定范圍，職業發展受到限制。在工作任務、福利待遇及職業發展等方面，城鎮中小學“新代課教師”面臨付出與回報失衡的困境。

3.教師身份不被認可，心理落差大

教師是履行教育教學的專業人員，有著特有的身份與屬性。城鎮中小學的公辦教師與“新代課教師”本質上均屬于教師的范疇。但自2006年開始，政府從政策層面上否定了代課教師的“教師”身份。如教育部2006年在新聞發布會宣稱“短時間內全部清退44.8萬代課人員”[8]。對“代課人員”的這一稱謂，表明國家并未認可代課教師的“教師”身份。另一方面，城鎮中小學“新代課教師”的心理壓力也較大。隨著城鎮學齡生源的增加，教學任務日益繁重，且因為沒有編制所面臨的與公辦教師同工不同酬，難以保障生活等問題使得年輕的“新代課教師”心理失衡，職業認同感低。

四、破解城鎮中小學“新代課教師”問題的對策

城鎮中小學“新代課教師”與公辦教師密切相關，隨公辦教師的變化發展而來。解決“新代課教師”問題的根源是要深化教育管理體制改革，承認“新代課教師”的教師身份，提高教師的薪資待遇等。

1.深化教育體制改革

（1）完善義務教育財政體制

要破解城鎮中小學“新代課教師”難題，須進一步完善“分級管理，地方政府負責”的義務教育財政體制，建立“以省為主”，中央、省級、地方及社會力量等多方統籌義務教育財政體制，保障城鎮義務教育財政經費投入，加大對教師隊伍建設經費支持力度，減輕地方政府的財政負擔，緩解教師編制壓力，為城鎮基礎教育補足公辦教師。另外，教育投入要向農村義務教育傾斜。政府部分要加大對農村地區學校的支持力度，加強農村教師隊伍建設，縮減城鄉教育發展差異，吸引當地學齡兒童就近入學，滿足人民大眾從“有學上”到“上好學”的現實訴求，以緩解生源增加造成的師資緊缺問題。

（2）創新教師編制管理機制

目前，我國教師編制中還存在“有編未補”和“無編可補”的問題，遏制了“新代課教師”無法從正規途徑加入到基礎教育師資隊伍中。首先，建立動態的教師核編標準。應根據義務教育改革與各地學校的實際需要，按照省級統籌、市域調劑的方式，建立城鄉范圍內“統一但附有差別的”動態的核編標準，根據“班師比”和“師生比”相結合來確定教師編制數額[9]。在特殊情況下，可上報政府部門進行調整，適當放寬編制數額，以改變城鎮中小學校因學生增多急需補充新教師，但編制額有限而面臨師資不足的困境。其次，打破教師編制壁壘。城鎮學齡生源增加及新教師補充緩慢所造成的師資不足，使得教學工作難以開展，未來要破解此難題，可探索使用適用于年輕教師的流動編制，實行教師與編制相分離[10]。將教師的人事檔案委托區人才服務中心管理，讓國家規定的教師事業編制“精準到校不到人”，避免新教師“無編可補”。

2.承認新代課教師的“教師”身份

（1）承認“新代課教師”的貢獻

在特定情況下，補充性的“新代課教師”擔負起教書育人的使命，對城鎮的基礎教育作出了貢獻。他們的存在靈活應對了城鎮學齡人口的動態變化，彌補了公辦學校師資短缺而教學工作難以開展等困境，且在當今工作競爭激烈的現實中，緩解了日趨嚴峻的就業壓力[11]，使得整個社會及城鎮基礎教育得以穩健發展。所以國家、社會各界不可全盤否定“新代課教師”的勞動，而應承認他們為教育、社會所作的貢獻，根據要求將其納入教師隊伍。

（2）認可“新代課教師”的身份

城鎮中小學的“新代課教師”也屬于教師的范疇，理應享有教師的權利。但在有關文件中卻出現的“代課人員”的字眼，否定了他們的教師身份，并由此衍生出許多影響教育質量的問題。首先國家要制定相關法律政策，使“新代課教師”“的教師身份合法化，不可因其不屬于教師編制而歧視。另外，實行“新代課教師”占編不入編的人事代理制度，讓滿足條件者進入編制，從教期間使用流動編制，定編定崗不定人。城鎮中小學“新代課教師“在法律的保障下，其教師身份才能被認可，并享有教師的地位與尊重。

3.提高城鎮中小學教師薪資待遇

（1）提高公辦教師的工資待遇

當今城鄉范圍內的公辦教師，不僅要完成基本的教學任務，還要應對教育部門及學校的各種評估工作。尤其在“二胎政策”及“流動兒童進城入學”的形勢下，城鎮中小學教師還要面對生源增加所帶來的各種壓力，教師負擔日益加重。部分公辦教師基于自身利益的考量，如工資待遇高、職業發展機會多或城鎮生活壓力大等辭去教師編制，轉而投入私立學校或者其他行業。所以，國家要切實提高城鄉范圍內的公辦教師的工資水平，真正落實“教師平均工資不應低于公務員平均工資”的口號，為學校留住優秀且有經驗的教師。

（2）增加“新代課教師”的福利待遇

城鎮中小學“新代課教師”的工作任務與公辦教師并無明顯差別，包括備課、上課、管理學生、教學研討等多項復雜性工作，卻面對同工不同酬、無社會保障的困境。這種困境必然導致“新代課教師”心理失衡，公平感缺失，無法專心從教，進而影響教育質量。2019年教育部在《2018年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告》也指出，全國有128個縣招聘4.6萬名合同制教師和代課教師，但未做到編外教師與在編教師的同工同酬[12]。因此，國家要出臺相關優惠政策，實現“新代課教師”與公辦教師的同工同酬，增加城鎮中小學“新代課教師”的薪資待遇。如提高“新代課教師”的課時費，增加生活補貼和假期福利，將其醫療、養老等社會保障納入統籌范圍等[13]。

4.構建“新代課教師”準入與退出機制

城鎮中小學“新代課教師”之所以存在權責不明、差別待遇、心里落差大等問題，主要在于我國未建立代課教師的管理機制，其權利及待遇缺少法律的保障。首先，提高“新代課教師”的準入條件。教育部門要堅持公開透明的原則，采取逢進必考的方式招聘“新代課教師”，并對其代課資格（教師資格證、學歷、教學能力等）和代課動機進行把關。其次，明確“新代課教師”的退出機制。公辦教師按照國家法律規定的退休年齡、勞動能力等條件退出教師編制。“新代課教師”的退出分轉正及清退兩種情況。對教學能力強、培訓合格的“新代課教師”，通過學校推薦及考試轉正為公辦教師，而對于不合格的“新代課教師”予以清退。但清退時，根據實際情況，制定切實可行的清退政策及補償政策，杜絕“一次性”清退，補償可一次或多次發放，避免發生糾紛，影響教育的健康發展及社會穩定。最后，規范教師用人程序。地方政府要與具備教師資格的“新代課教師”簽訂由法律保障的書面合同，合同內容須明確規定其權利及義務，完善新代課教師的權益保障機制。

此外，地方政府、教育部門還應精確施策，學校積極配合，嚴格執行國家規定的招生條件和義務教育學校建設標準，落實就近入學政策，盡快解決城鎮中小學校生源過度擁擠問題等。城鎮中小學“新代課教師”是在特定因素下誕生的，其存在具有現實合理性。但是，我們要清楚新代課教師作為教育界的“臨時工”，是目前我們應對師資短缺、緩解就業壓力問題的權宜之計，不能放任自流，否則會影響我國的教育質量。因此，隨著社會及教育事業的發展，“新代課教師”退出教育領域只是時間問題。

參考文獻

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[11] 孫來勤.發達國家或地區代課教師現象研究——以美國、英國、日本和中國臺灣地區為例[J].教師教育研究，2016，28（03）.

[12] 中華人民共和國教育部.2018年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告[EB/OL].中華人民共和國教育部，2019-03-26.

[13] 單瑩.編外教師的歷史考察與現實反思[J].湖南科技大學學報：社會科學版，2017（04）.【責任編輯? 王? ?穎】