行政事業(yè)單位預(yù)算改革問題研究

齊立宏

摘要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，預(yù)算改革已經(jīng)成為必然，我國(guó)行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算改革也積極地參與，提出了行之有效的措施，促使預(yù)算改革能夠符合事業(yè)單位的發(fā)展。本文主要分析行政事業(yè)單位預(yù)算改革的問題，并提出相應(yīng)的措施，在一定程度上改善行政事業(yè)單位預(yù)算改革的實(shí)效性，采用靈活的預(yù)算體系，推動(dòng)行政事業(yè)單位進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算改革;預(yù)算透明度

引言

預(yù)算工作在行政事業(yè)單位中非常重要，能夠起到合理的引導(dǎo)效果。自從我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，預(yù)算改革可以推動(dòng)行政事業(yè)單位更好地為社會(huì)提供服務(wù)。行政事業(yè)單位應(yīng)跟上時(shí)代的步伐，在預(yù)算改革環(huán)節(jié)中采用新的預(yù)算方式，推動(dòng)行政事業(yè)單位進(jìn)一步發(fā)展。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算改革存在的問題

（一）預(yù)算編報(bào)范圍不明確，一些資金仍然游離于財(cái)政監(jiān)督之外

在傳統(tǒng)的預(yù)算模式下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)預(yù)算資金的管理，對(duì)預(yù)算外資金的非稅收等進(jìn)行自行管理，導(dǎo)致一部分資金游離于財(cái)務(wù)視角之外，影響了資金管理的實(shí)效性。在預(yù)算管理改革后，財(cái)務(wù)部門采用收支兩條線改革，實(shí)現(xiàn)了收支脫鉤，管理逐步使預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的領(lǐng)域，預(yù)算的完整性得到一定的改善。然而，行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理體系仍然沒有將大量的資金納入預(yù)算管理的領(lǐng)域中。預(yù)算提倡完整性原則，但是在實(shí)際的預(yù)算改革中還存在一定的局限性，從資金管理的領(lǐng)域來分析，預(yù)算管理中的各類收入管理并不完整，支離破碎，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理采用自行分配的方式，出租出借取得的收入無法進(jìn)行科學(xué)的管理，一些收入仍然與部門的預(yù)算脫離。行政事業(yè)單位內(nèi)部在預(yù)算改革環(huán)節(jié)中，常常對(duì)轉(zhuǎn)移性收入管理存在局限性，垂直管理的預(yù)算改革方式無法在行政事業(yè)單位內(nèi)部得到充分的發(fā)揮。每次在管理上，除了少部分采用收支兩條線管理的方式，大部分預(yù)算外的資金還是沒能計(jì)算到預(yù)算管理的領(lǐng)域中。

（二）預(yù)算核定方法不科學(xué)，弱化了財(cái)政分配職能

預(yù)算管理的核心職能在于實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配，預(yù)算分配的科學(xué)性與合理性是預(yù)算改革研究的重點(diǎn)內(nèi)容。預(yù)算改革實(shí)施后，行政事業(yè)單位的部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算工作進(jìn)行了長(zhǎng)期的安排，結(jié)合分類管理的思路，將財(cái)政支出劃分為基本支出和項(xiàng)目支出。基本支出采用定額管理的模式，項(xiàng)目支出結(jié)合滾動(dòng)管理的方式，使預(yù)算分配的準(zhǔn)確度得到很大的提升。目前行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算分配體系還存在一定的問題，預(yù)算分配體系并不能結(jié)合行政事業(yè)單位的各項(xiàng)管理范圍，預(yù)算改革后，預(yù)算分配體系仍然是增量調(diào)整的模式，項(xiàng)目支出與經(jīng)常性業(yè)務(wù)費(fèi)用的預(yù)算安排存在出入。近年來，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算單位進(jìn)行調(diào)整，然而預(yù)算部門擔(dān)心基數(shù)調(diào)整后會(huì)對(duì)下一年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)總規(guī)模產(chǎn)生較大的影響。目前行政事業(yè)單位的預(yù)算部門編制體系比較單一，無法形成動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式，預(yù)算分配與宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)整無法建立密切的聯(lián)系。基本支出環(huán)節(jié)收入分配制度和改革存在滯后性，因此，行政事業(yè)單位內(nèi)部在購置各類資產(chǎn)時(shí)超出實(shí)際的水平。項(xiàng)目支出環(huán)節(jié)項(xiàng)目立項(xiàng)缺乏科學(xué)的依據(jù)，具有盲目性。

（三）預(yù)算透明度有待于提升，影響了預(yù)算的公信力

行政事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算信息的公開程度使預(yù)算處于透明的狀態(tài)下，有助于促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立，提升行政事業(yè)單位的公信力。預(yù)算改革之后，增加上報(bào)審計(jì)人員數(shù)量，在門戶網(wǎng)站上及時(shí)公布收支等措施使預(yù)算部門預(yù)算的透明度得到顯著提升。結(jié)合《政府信息公開條例》，將預(yù)決算作為推動(dòng)行政事業(yè)單位公開信息事項(xiàng)的主要方式。然而，目前行政事業(yè)單位的預(yù)算還存在一定改進(jìn)的地方，預(yù)算公開效果不佳，一些部門只是將收入總額進(jìn)行公開，未能將收入總額的來源和部門支出的細(xì)節(jié)化內(nèi)容公開。行政事業(yè)單位的預(yù)算公開內(nèi)容比較粗獷，無法形成細(xì)節(jié)化的內(nèi)容，還沒有精確到具體的項(xiàng)目支出。有些公開的材料專業(yè)內(nèi)容非常多，晦澀難懂，人民群眾很難將其看懂。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算改革的措施

（一）以定員定額管理為核心，推動(dòng)基本支出管理

1.進(jìn)一步明確基本支出和項(xiàng)目支出的界限

支出預(yù)算的前提是制定清晰的界限，當(dāng)前項(xiàng)目支出和基本支出還存在界限不清晰的問題。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)明確基本支出和項(xiàng)目支出的不同點(diǎn)，盡快建立完善的支出辦法，進(jìn)入完善項(xiàng)目支出的管理方式。對(duì)基本支出的內(nèi)容作出明確的歸納，從而在預(yù)算編制過程中有效地防止歧義的產(chǎn)生，涉及公用經(jīng)費(fèi)支出的辦公費(fèi)、水電費(fèi)和郵電費(fèi)等，這些支出事項(xiàng)應(yīng)通過制定支出計(jì)劃表的方式加以明確。強(qiáng)化預(yù)算編制的審核力度，結(jié)合規(guī)范渠道，對(duì)基本支出和項(xiàng)目支出有效的核定，使二者的界限非常清晰。屬于公用經(jīng)費(fèi)的，應(yīng)全部納入公用經(jīng)費(fèi)中進(jìn)行預(yù)算，防止其在項(xiàng)目支出中重復(fù)預(yù)算，如果單位內(nèi)部的公用經(jīng)費(fèi)存在不足的地方，需要另外安排項(xiàng)目支出預(yù)算，要進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算審查。

2.完善基本支出的零基預(yù)算制度

零基預(yù)算在行政事業(yè)單位的預(yù)算改革中非常重要，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，預(yù)算改革也基本上采用零基預(yù)算的方式，結(jié)合我國(guó)目前支出管理模式，要改進(jìn)基本支出預(yù)算管理，就應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)支出定員定額管理的方式，使定員定額管理體系更加完善，盡量擴(kuò)大基本支出定員定額管理領(lǐng)域。我國(guó)基本支出定員定額管理的領(lǐng)域在不斷地?cái)U(kuò)大，但是其針對(duì)性不強(qiáng)。因此，在分析基本支出的管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位應(yīng)明確預(yù)算改革的總體方向，將一部分公益職能較強(qiáng)的經(jīng)費(fèi)渠道單一的項(xiàng)目進(jìn)行定員定額管理。結(jié)合預(yù)算單位收入的情況對(duì)行政事業(yè)單位的收入進(jìn)行有效的監(jiān)測(cè)，將經(jīng)費(fèi)渠道比較復(fù)雜的行政事業(yè)單位融入定員定額管理的領(lǐng)域中，從而實(shí)現(xiàn)全方位的定員定額管理。進(jìn)一步完善定員定額預(yù)算編制方式，行政事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)采用定員管理，結(jié)合信息技術(shù)完善數(shù)據(jù)庫的建立，為預(yù)算單位的人員提供精確的數(shù)據(jù)。強(qiáng)化行政事業(yè)單位的定額管理，在定員管理比較完善的情況下，進(jìn)一步與行政事業(yè)單位加強(qiáng)聯(lián)系，對(duì)各類資產(chǎn)的應(yīng)用情況有效的分析與評(píng)估，完善檔案管理制度，確保行政事業(yè)單位內(nèi)部的每項(xiàng)基本支出都得到合理的劃分與歸檔。

3.建立預(yù)算管理與改革委員會(huì)

在行政事業(yè)單位內(nèi)部，預(yù)算管理與改革委員會(huì)監(jiān)視預(yù)算執(zhí)行情況，在具體的執(zhí)行中，采用計(jì)算機(jī)會(huì)計(jì)系統(tǒng)ABAC（應(yīng)計(jì)制會(huì)計(jì)）。預(yù)算管理與改革委員會(huì)采取了一系列措施，從而達(dá)到最高的國(guó)際會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）建立的國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（IPSAS）。預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)重要方面是遵守適用于公共采購的相關(guān)法律，預(yù)算和支出由預(yù)算管理與改革委員會(huì)完成預(yù)算，在行政事業(yè)單位內(nèi)部健全的財(cái)務(wù)管理原則，堅(jiān)持權(quán)力下放原則，這使得每個(gè)部門都可以從行政事業(yè)單位預(yù)算中進(jìn)行內(nèi)部財(cái)務(wù)支出分配。行政事業(yè)單位預(yù)算應(yīng)結(jié)合兩個(gè)外部控制，即：國(guó)家審計(jì)部門對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算收支的規(guī)律性進(jìn)行控制，使預(yù)算管理和改革委員會(huì)嚴(yán)格控制財(cái)政年度的執(zhí)行期限。為此，委員會(huì)應(yīng)提交年度終了預(yù)算的年度執(zhí)行情況，國(guó)家審計(jì)部門就此執(zhí)行情況編寫自己的報(bào)告，國(guó)家審計(jì)部門的成員提出相關(guān)建議。根據(jù)上述材料，預(yù)算管理與改革委員會(huì)明確預(yù)算支出。在委員會(huì)內(nèi)部，行政事業(yè)單位的計(jì)劃和活動(dòng)由委員會(huì)各部門的工作人員確定，根據(jù)需要與其他部門合作進(jìn)行管理。在委員會(huì)的每個(gè)部門中，預(yù)算管理人員必須在其職權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)全部責(zé)任。行政事業(yè)單位應(yīng)建立內(nèi)部控制制度，通過一套清晰的標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)算改革更加合理。行政事業(yè)單位的管理層根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，定期向預(yù)算管理人員提交活動(dòng)報(bào)告，在進(jìn)行獨(dú)立內(nèi)部審計(jì)之后，完善內(nèi)部控制。

（二）推進(jìn)項(xiàng)目庫和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，完善項(xiàng)目支出預(yù)算改革

進(jìn)行項(xiàng)目庫的建立，從而完善行政單位整個(gè)項(xiàng)目的管理。在項(xiàng)目庫建設(shè)之后，就可以為預(yù)算改革奠定良好的基礎(chǔ)，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理職責(zé)和分工會(huì)更加明確。結(jié)合項(xiàng)目庫中管理存在的問題，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫的整體管理，采用系統(tǒng)和分層的原則，使項(xiàng)目庫的各類預(yù)算改革更加優(yōu)化。項(xiàng)目庫管理中的原則之一就是全面性，項(xiàng)目庫中概括了行政事業(yè)單位中預(yù)算改革管理的所有項(xiàng)目，因此，每年申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目都應(yīng)完成預(yù)算管理，將其融入項(xiàng)目庫中。項(xiàng)目庫中的項(xiàng)目信息要全面而完整，結(jié)合立項(xiàng)依據(jù)、總體規(guī)劃和年度工作計(jì)劃等，完成年度預(yù)算安排和資金的使用，這樣項(xiàng)目支出預(yù)算管理中就納入了所有的內(nèi)容。下一步在預(yù)算編制時(shí)就可以結(jié)合項(xiàng)目庫中的信息整合，完成全面的預(yù)算編制。項(xiàng)目庫中的信息要及時(shí)更新，項(xiàng)目支出如果用于特殊的用途，針對(duì)一些突發(fā)性的事件，那么項(xiàng)目支出的方向和用途也會(huì)發(fā)生一定的變化。因此，行政事業(yè)單位在預(yù)算改革時(shí)應(yīng)融入這些變化，對(duì)項(xiàng)目信息有效的調(diào)整，完成項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)化管理。

（三）建立高效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的日漸完善，提升行政事業(yè)單位的服務(wù)能力是促進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)的基本要求。在財(cái)政改革的基礎(chǔ)上，行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步完善預(yù)算支出評(píng)價(jià)體系，使預(yù)算的改革更加完善，突出行政事業(yè)單位的服務(wù)效果，提升其服務(wù)水平，推動(dòng)服務(wù)型行政事業(yè)單位的建設(shè)。隨著績(jī)效評(píng)價(jià)制度的不斷改善，支出預(yù)算控制也在不斷改進(jìn)。在新的歷史階段，行政事業(yè)單位的預(yù)算部門應(yīng)借鑒先進(jìn)的預(yù)算改革理念，立足于行政事業(yè)單位的發(fā)展情況，采用推動(dòng)試點(diǎn)的方式，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善各項(xiàng)制度，從而使資金的投入更加合理。

結(jié)語

行政事業(yè)單位的預(yù)算改革應(yīng)具有現(xiàn)代化特征和靈活的結(jié)構(gòu)，預(yù)算執(zhí)行過程中，必須解決中期預(yù)算中資源的有效分配與靈活性預(yù)算分配之間的銜接問題。預(yù)算改革應(yīng)提高其實(shí)效性，旨在通過控制公共支出，通過預(yù)算限制，最大限度地控制行政事業(yè)單位的公共支出，提升支出的效果。為了應(yīng)對(duì)行政事業(yè)單位的預(yù)算問題，要進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算改革，為了提升行政事業(yè)單位的服務(wù)能力，確保其增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，完善內(nèi)部市場(chǎng)，需要進(jìn)一步進(jìn)行行政事業(yè)單位的預(yù)算改革。在合理的預(yù)算改革后，減輕國(guó)家預(yù)算負(fù)擔(dān)。行政事業(yè)單位應(yīng)強(qiáng)調(diào)了支出的優(yōu)先次序，使預(yù)算在行政事業(yè)單位發(fā)展中成為重要工具，并產(chǎn)生長(zhǎng)期影響。

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