學(xué)校制度建設(shè)與內(nèi)生秩序的互動與平衡

王瑩

摘要 在當前加強中小學(xué)內(nèi)部治理的背景下，加強學(xué)校規(guī)章制度建設(shè)就不能不關(guān)注形塑校內(nèi)各主體行為的內(nèi)生秩序。從組織社會學(xué)的視角來看，中小學(xué)組織具有高度技術(shù)化與高度制度化并存的特點，學(xué)校內(nèi)部權(quán)威主體與利益主體展現(xiàn)出各自的行動邏輯?；趯χ行W(xué)組織特點的分析，以制度規(guī)范內(nèi)生秩序、加強校內(nèi)多元主體共治、留存制度的彈性空間，是實現(xiàn)中小學(xué)制度建設(shè)與內(nèi)生秩序的動態(tài)平衡的必要路徑。

關(guān)鍵詞 制度運行? 內(nèi)生秩序? 運行邏輯? 動態(tài)平衡

學(xué)校內(nèi)部治理的現(xiàn)代化是教育治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)?！皩W(xué)校治理是一組規(guī)范學(xué)校相關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)力和利益的制度安排， 是現(xiàn)代學(xué)校中最重要的制度架構(gòu)， 它包括政府、教育行政機關(guān)、學(xué)校管理層、學(xué)校教師、學(xué)生和其他利益相關(guān)者之間的一整套關(guān)系?！盵1]學(xué)校內(nèi)部治理的主要途徑是加強學(xué)校制度建設(shè)，然而真正形塑和約束學(xué)校內(nèi)部人群行為的規(guī)則不僅是制度，更是校內(nèi)權(quán)威主體與利益主體互動生成的秩序。

哈耶克認為社會生活中存在兩種秩序：“自生自發(fā)的秩序”和“人造的秩序”。前者是社會群體在日常生活過程中經(jīng)過長期的交往互動所自發(fā)生成的一種內(nèi)在規(guī)則;后者是經(jīng)由人類的理性思考以及社會契約所制定的規(guī)劃與設(shè)計，對某一組織內(nèi)部成員進行抽象意識及律法上的調(diào)控[2]。中小學(xué)作為一個組織機構(gòu)其內(nèi)部也存在著外部規(guī)定，主要是中小學(xué)明文規(guī)定的規(guī)章制度;同時，也存在一種內(nèi)部約束力量，這種力量源自學(xué)校內(nèi)部各行為主體博弈產(chǎn)生的內(nèi)生秩序，這種內(nèi)生秩序相比之下對學(xué)校生活影響更深刻。

一、學(xué)校組織結(jié)構(gòu)的特點

新制度主義的學(xué)者們認為組織主要面臨兩種環(huán)境：技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境[3]。技術(shù)環(huán)境包括組織外部的資源與市場、組織內(nèi)部將投入轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出的技術(shù)系統(tǒng)等[3]，制度環(huán)境是一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣為接受”的社會事實[4]。因而，技術(shù)環(huán)境強調(diào)組織內(nèi)部的生產(chǎn)效率，要求生產(chǎn)最大化;而制度環(huán)境則強調(diào)通過建立類似的組織形式，使組織對外獲得社會公認的“合法性”，而不論其程序、規(guī)則在技術(shù)效率層面的合理性。大部分組織同時具有組織的技術(shù)力量和行政力量，這兩種力量的爭奪中總有一方占有絕對優(yōu)勢，但在中小學(xué)內(nèi)部，行政力量和技術(shù)力量相持平，即中小學(xué)組織具有高度制度化特征的同時，也有高度的專業(yè)技術(shù)特征。

1.學(xué)校具有高度的制度化特征

在我國，大部分的中小學(xué)是事業(yè)單位，是一種“采取政府管理模式的社會服務(wù)組織”[5]，事業(yè)單位與政府的親緣關(guān)系決定著中小學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，也使得中小學(xué)校對于制度環(huán)境的依賴程度較高。學(xué)校組織的資源供給主要依賴制度環(huán)境的賦予，辦學(xué)經(jīng)費由縣級政府財政撥款，學(xué)校招生計劃、教師招聘計劃等需要地方教育行政部門的分配;組織的領(lǐng)導(dǎo)者——學(xué)校校長晉升，教職工職稱、榮譽評比等大部分由等級體制中的上級部門決定。

在這個意義上，學(xué)校是一個高度制度化的組織。中小學(xué)校為了生存且獲得資源，就要模仿和配合其他的機構(gòu)建立起相似的制度體系以對外獲得合法性地位。因此，學(xué)校作為一個事業(yè)單位，采取政府管理模式，規(guī)章制度的設(shè)置主要不是對教職員工和教育教學(xué)工作負責(zé)，而是對結(jié)構(gòu)相似的上級教育行政部門負責(zé);校內(nèi)組織機構(gòu)的設(shè)置也往往不是因為學(xué)校工作的需要，而是為了方便學(xué)校工作與教育行政部門的對接。

2.學(xué)校具有高度的技術(shù)性特征

有研究將學(xué)校視為“松散耦合系統(tǒng)”，特點是：學(xué)校組織目標模糊不清，所以技術(shù)不明確，組織過程的參與者不斷流動，各種活動不協(xié)調(diào)，各結(jié)構(gòu)性的要素松散聯(lián)系在一起，組織結(jié)構(gòu)對組織活動的結(jié)果幾乎沒有什么影響[6]。教師缺乏共有的技術(shù)文化基礎(chǔ)，普遍化、抽象化的教育理論研究難以應(yīng)對教育實踐中復(fù)雜多變的對象及情境，教師往往依據(jù)個人理解展開教育實踐，教育教學(xué)具有很強的個人化色彩。而且教師的主要工作地點——教室，相對封閉、相互隔離且難以為外人進入，大部分工作時間難以被監(jiān)測，所以教師對自己的教育教學(xué)，如課程內(nèi)容的選擇、教學(xué)方法、教學(xué)手段的運用，學(xué)生道德教育、學(xué)習(xí)反饋與評價等方面具有自主權(quán)。教師在專業(yè)領(lǐng)域會形成自己的核心，在很多方面不受學(xué)校管理者監(jiān)督和約束，中小學(xué)校因而同時具有較強的技術(shù)性特征。

二、學(xué)校內(nèi)生秩序的運行邏輯

正如吉登斯所言，“既不能將行動著的人看做是完全自由的人，也不能將他們看做‘社會的木偶;行動者的能動性一方面根植于社會結(jié)構(gòu)的土壤中并深受其制約，同時也通過‘反思性監(jiān)控等機制改造已經(jīng)存在的社會結(jié)構(gòu)”[7]。同樣，在學(xué)校這一場域中，各主體并不是被動接受制度的影響，而是采取行動不斷調(diào)適制度以獲取自身利益。

1.學(xué)校管理者的行動邏輯

事業(yè)單位較其他組織更加依賴制度化的力量來獲得資源分配和領(lǐng)導(dǎo)者的晉升機會，而且單位里面存在較大的權(quán)力空間，尤其在信息不對稱的情況下，在行政部門中的位置就代表了其權(quán)力的大小。中小學(xué)校內(nèi)部各主體對于“校長負責(zé)制”內(nèi)涵的片面化解讀，使這一制度在實踐中變成校長是學(xué)校管理的決策者，甚至是唯一決策者，而大部分的上級教育行政部門的信息通過學(xué)校內(nèi)部的行政機構(gòu)進行對接，信息滯留在學(xué)校管理層是一種常見的現(xiàn)象。

在科層組織中，明確具體的規(guī)章制度會提高權(quán)威的重要性，同時限制權(quán)力的使用。規(guī)章制度越是不明確，權(quán)力和權(quán)威的界限也就不明顯，在這種情況下，個體容易以自己對現(xiàn)實的實際認識而行動，權(quán)威控制下的權(quán)力活動空間因此而擴展[8]。而在學(xué)校這一組織環(huán)境中，規(guī)章制度表述不清，教育教學(xué)行為的意義不易分辨，教育教學(xué)工作評價的規(guī)則與標準不明確，這就為校內(nèi)行政人員權(quán)力的灰色地帶創(chuàng)造了空間。

然而，這種權(quán)力空間并不能無限擴張。根據(jù)菲德勒的權(quán)變理論，我們知道，影響領(lǐng)導(dǎo)績效的因素之一就是被領(lǐng)導(dǎo)者是否樂于接受領(lǐng)導(dǎo)。放到學(xué)校層面來說，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者的評價與學(xué)校業(yè)績緊密相關(guān)，在一定程度上需要教師配合;而學(xué)校中極大比例的帶編教師由區(qū)域政府部門領(lǐng)導(dǎo)、對教育局負責(zé)，學(xué)校管理人員的評價不會對教師利益產(chǎn)生重大影響。學(xué)校的管理人員對教師在工作中違反制度規(guī)定的行為并非一無所知，但由于學(xué)校管理者的政績考評與教師息息相關(guān)，需要教師予以配合;而且迫于改變?nèi)粘Ｉ畹馁Y源比較稀缺，在難以絕對撼動教師做出改變時，避免正面摩擦更為重要，這就為教師與校長在制度的灰色地帶的斡旋提供了條件。因此，學(xué)校管理者與教師會進行“共謀”，權(quán)力在實踐運行中會呈現(xiàn)出“非正式運作”的樣態(tài)。

2.教師群體的行動邏輯

人們通常認為處于弱勢的群體對于掌握著較多權(quán)力的群體只能被動服從，但斯科特在《弱者的武器》一書中，通過對東南亞地區(qū)農(nóng)民的民族志研究，發(fā)現(xiàn)了一種“權(quán)力倒置”現(xiàn)象，即處于權(quán)力弱勢地位的人對擁有相對強勢權(quán)力地位的人有一種瓦解力量。這種力量采用的是“日常反抗”的方式，“他們幾乎不需要協(xié)調(diào)或計劃，他們利用心照不宣的理解和非正式的網(wǎng)絡(luò)，通常表現(xiàn)為一種個體的自助形式，他們避免直接地、象征性地與權(quán)威對抗”[9]。在學(xué)校這一制度空間內(nèi)，教師保持了相當?shù)淖灾餍詠斫?gòu)一種不被強勢力量完全控制的生活和文化。教師在某些關(guān)系中被定位為權(quán)力較弱者，而作為弱勢群體的他們卻采用自己獨有的方式來瓦解這些力量的干預(yù)。在這里，權(quán)力的優(yōu)勢者從管理層面來說主要是學(xué)校行政管理人員，很顯然教育管理人員或者教育行政部門所感受到的教師群體對于政策的消解作用，也可稱作一種日常反抗。這種日常反抗所采用的方式不同于那種集體的、暴力的、以強硬態(tài)度改變既有規(guī)則的行為，教師利用專業(yè)發(fā)展中大量存在的不確定性，借此與日常生活實踐結(jié)合并創(chuàng)立出屬于自己的專業(yè)附屬空間。

3.兩者之間的矛盾與平衡

兩種秩序在中小學(xué)內(nèi)部的互動是學(xué)校內(nèi)部行政與技術(shù)的張力。學(xué)校組織內(nèi)的權(quán)力運行存在兩種邏輯，一種是管理人員奉行的行政邏輯，以科層制為主要特征，注重法理規(guī)章、行政行為與階層關(guān)系;另一個是教學(xué)人員所奉行的技術(shù)邏輯，以專業(yè)特長為主要特征，注重專業(yè)自主、教學(xué)自由[10]。學(xué)校管理者為保證學(xué)校內(nèi)部的和諧，讓教師樂于接受領(lǐng)導(dǎo)，需要出讓一部分權(quán)力和空間給教師;但教師也深知與管理人員權(quán)力的懸殊，并不會在“前臺”嘗試改變學(xué)校的控制權(quán)，在表面上遵從，但在相對安全的“后臺”，則放下恭順、象征性服從的面具，不斷在制度中拓殖自己的空間。管理部門與教師團體，在某種程度上是相互依存、相互支撐的。教學(xué)要順利進行，必須依賴行政系統(tǒng)的服務(wù)性支持;而學(xué)校行政業(yè)務(wù)也需教師團體的支持才能完成。因此，中小學(xué)校中的管理者與教職員工各自擁有權(quán)力的領(lǐng)地，他們彼此防衛(wèi)，也相互合作，透過“政治協(xié)商”“政治聯(lián)盟”[10]的方式達到一種動態(tài)平衡的“協(xié)商的秩序”。

三、促進制度建設(shè)與內(nèi)生秩序動態(tài)平衡的策略

制度是在長期的社會實踐中形成的，并通過各種法律、法規(guī)、程序以及習(xí)俗等形式表現(xiàn)出來，因而制度內(nèi)涵著一種長期性、穩(wěn)定性和規(guī)范性的特征。而學(xué)校內(nèi)生秩序中權(quán)力網(wǎng)絡(luò)復(fù)雜且變動不居，兩者之間存在著天然的張力。但制度與內(nèi)生秩序缺一不可，制度需要與內(nèi)生秩序達到平衡，以保證學(xué)校教育教學(xué)工作的順利開展。

1.以制度建設(shè)引領(lǐng)內(nèi)生秩序

加強學(xué)校內(nèi)部治理首要的是采用制度建設(shè)的方式規(guī)范中小學(xué)內(nèi)生秩序中存在的弊病。從組織層面來看，中小學(xué)內(nèi)生秩序的存在是有其必然性的，但是在多主體互動的機制中我們會發(fā)現(xiàn)，學(xué)校管理者和教職工在互動過程中存在著一片灰色地帶，這種灰色地帶里伴隨著權(quán)力的非正式運用。因此，這種內(nèi)生秩序的善用會成為矛盾的緩沖機制;但這種權(quán)力空間的濫用會造成矛盾的長期積蓄，最終引發(fā)更嚴重的問題。內(nèi)生秩序是變動不居且不易察覺的，但它存在的兩面性，需要準確甄別其中的有利部分和不利部分。如警惕行政群體擁有較多的權(quán)力空間而產(chǎn)生權(quán)力的濫用，教師借由專業(yè)的不確定性對教育教學(xué)工作消極懈怠，甚至做出觸及師德師風(fēng)底線的行為。為避免出現(xiàn)內(nèi)生秩序中所包容的不正義的現(xiàn)象，就需要發(fā)揮制度的規(guī)范作用，并加強校內(nèi)多元主體的共治和教師自治。

2.建設(shè)校內(nèi)多元主體共治

“治理與政府統(tǒng)治的一個顯著區(qū)別在于，治理是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等確立認同和共同的目標等方式實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理，是一種網(wǎng)絡(luò)狀的權(quán)力關(guān)系。”[11]影響制度運行和內(nèi)生秩序的核心要素是權(quán)力，如果不改變學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，則很難真正改變學(xué)校管理的現(xiàn)狀。學(xué)校內(nèi)生秩序是多元主體互動產(chǎn)生的結(jié)果，若要制度與內(nèi)生秩序的協(xié)調(diào)互補，就需要將這種多元主體的互動從隱蔽的狀態(tài)中解放出來，走到學(xué)校管理的正面。

學(xué)校需完善信息公開制度，讓校長的行為被教職工所熟知并理解;完善教職工的救濟制度，讓教職工的利益訴求有正規(guī)渠道和制度保障。此外，隨著學(xué)校內(nèi)部管理不斷趨向民主化和法治化，制度難以進入教師們以專業(yè)自主性創(chuàng)設(shè)的附屬空間，這就需要學(xué)校內(nèi)部建立起教師自治組織，使教師相互監(jiān)督。在當前現(xiàn)有的組織機構(gòu)基礎(chǔ)上，增加教職工專業(yè)發(fā)展與監(jiān)督機構(gòu)，將學(xué)科組、年級組規(guī)范化、制度化，更好地服務(wù)于中小學(xué)校管理。

3.保留制度的彈性空間

加強中小學(xué)校內(nèi)部治理并不是使制度滲透到學(xué)校工作的方方面面。加強制度建設(shè)意味著擴大正式制度的空間而壓縮非正式制度的空間，強化了學(xué)校內(nèi)部的行政邏輯卻擠占了技術(shù)邏輯。但內(nèi)生秩序的存在不是制度無效的證明，內(nèi)生秩序的產(chǎn)生根植于日常生活的權(quán)力互動之中，這種互動調(diào)和著多方利益主體的矛盾和沖突，成為維持學(xué)校內(nèi)部生活秩序的緩沖器，彌補了制度難以滲透日常生活的問題。所以，即便要加強中小學(xué)的規(guī)章制度建設(shè)，也要為學(xué)校的內(nèi)生秩序留有一定的空間，允許各利益主體在非正式的制度環(huán)境中互動。

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