論檔案工作責任主體與責任落實

陳忠海/鄭州大學信息管理學院

1 當前檔案工作存在的主要矛盾和主要問題

1.1 學界的學術認識

吳建華、高勝楠在《論新時代檔案工作的主要矛盾》一文中認為，新時代檔案工作的主要矛盾是“社會迅猛發展與檔案事業發展相對滯后之間的矛盾”，并從全社會的檔案意識、檔案部門的服務意識、信息技術的應用、檔案事業管理體制活力、檔案事業與社會各項事業的融合度五個方面分析了新時代背景下檔案事業發展的相對滯后性，提出了密切加強檔案事業與社會發展的關系，構建檔案現代管理模式，加強檔案文化建設，全維度、全過程破解新時代檔案事業發展中的難題等應對策略[1]。

1.2 業界的實踐認識

2016年，國家檔案局在《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》（以下簡稱《綱要》）中確定的發展目標是：到2020年，初步實現以信息化為核心的檔案管理現代化，基本建成與全面建成小康社會相適應、有效服務國家治理和“五位一體”建設的檔案事業發展體系。（1）檔案治理法治化。基本形成較為完整的檔案法規標準、確保高效地檔案法治實施、形成嚴密的檔案法治監督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提升。檔案工作體制機制更加完善，在國家治理中的基礎支撐作用明顯增強。（2）檔案資源多樣化。依法管理檔案資源，各級國家機關、團體、企業事業單位檔案實現應歸盡歸、應收盡收；檔案資源更加齊全完整、豐富多元，覆蓋人民群眾的檔案資源體系更加完善。（3）檔案利用便捷化。創新檔案利用服務模式和檔案信息開放取得實質性進展；檔案信息整合共享程度明顯提升，檔案利用服務更加便捷普惠，方便人民群眾的檔案利用體系更加完善。（4）檔案管理信息化。全面推進檔案資源存量數字化、增量電子化、利用網絡化；創新檔案信息化管理模式，加快與信息社會融合，以信息化為核心的檔案管理現代化水平明顯提升。（5）檔案安全高效化。檔案安全的基本條件和應急、災備機制更加完善，人防、物防、技防“三位一體”的安全防范體系更加健全，檔案網絡和信息系統風險管理能力全面提升。（6）檔案隊伍專業化。擴大檔案專業技術人才隊伍培養規模，培養和造就高層次人才和特殊人才，建設全國檔案專家信息庫，拓展檔案人才發展空間[2]。

2016年12月23日，李明華在全國檔案局館長會議上的工作報告指出，檔案事業發展存在的主要問題是，檔案工作服務大局的主動性和協調性還不夠；檔案開放的進度與社會期望還存在較大差距；部分檔案法規不能滿足目前工作的需要；檔案部門行政能力存在弱化的趨勢；檔案安全風險仍然存在[3]。

2017年12月27日，李明華在全國檔案局館長會議上的工作報告中指出，檔案事業發展尚存在檔案事業發展不平衡、作用發揮不充分、質量和效益不夠高等問題，檔案治理與全面依法治國的要求還有較大差距，檔案信息化建設與大數據、人工智能時代的要求還不相適應，檔案干部隊伍的能力素質與專業化水平還需要進一步提高[4]。

2019年3月29日，李明華在全國檔案局館長會議上的工作報告中重點指出，檔案機構改革是大局。一方面，要正確對待改革，無論是“局館合一”還是“局館分設”，都有特定的時代背景和明確的政策考量，都是為適應黨和國家事業發展需要而作出的決定。另一方面，要積極適應改革，局和館的工作相互支撐、相輔相成，哪項工作都不可少，哪個方面都不能弱。局在推進工作時要堅持從實際出發，努力為館的工作提供良好政策環境；館在推進工作時要著眼檔案事業長遠發展，努力為局的工作提供豐富實踐經驗。機構改革后，局和館都要牢固樹立檔案工作一盤棋思想，分工協作、緊密配合，心往一塊想、勁往一處使，結成一條心、擰成一股繩，共同完成好為黨管檔、為國守史、為民服務的各項職責任務。報告同時指出，在經濟社會全面信息化的情況下，我們又面臨著以往從未面對過的更復雜的情況。如新形式的電子文件如何歸檔？電子檔案的真實性、完整性、可用性、安全性如何保證？大數據、云計算、區塊鏈、人工智能對檔案工作的影響如何應對？這些新問題都需要檔案行政管理部門組織人員進行研究，并有針對性地提出解決方案。離開了檔案行政管理部門的引導，實現檔案管理信息化是非常困難的。各地要認真貫徹中央有關要求，切實讓地方檔案行政管理部門的內設機構和人員配備能夠適應工作需要。這絕不僅僅是檔案部門自己的事情，而是經濟社會發展的客觀需要，是對歷史負責、為現實服務、替未來著想的必然要求[5]。

從2016年至2018年國家檔案事業發展的不足看，我國尚存在檔案工作服務經濟、社會發展大局能力有限，開放利用不足，檔案法律法規滯后，檔案行政部門行政能力呈弱化趨勢，檔案治理落后，信息化水平不高，隊伍建設成效不夠明顯，處理機構改革難題的思路和辦法不多等問題。這與《綱要》確定的2020年預期工作目標尚有一定的差距。

2 檔案工作責任主體與責任落實

李明華強調，長期以來，我國檔案工作實行統一領導、分級管理的原則。在這一原則的指導下，我國建成了世界上規模最為宏大、體系最為完備的檔案事業。今后，我們仍然要以這一原則為指導，匯聚各級檔案部門的力量，共同努力、合力推動檔案事業發展[6]。這既是對歷史事實的回顧，也是對未來檔案工作責任主體和目標任務的回答。

2.1 檔案工作責任主體

國家檔案工作責任主體是按職責權限分序列、分層次的領導系統、組織系統、決策系統和執行系統。從中央層面講，黨中央、國務院負責指明檔案工作的發展方向，為檔案工作提供方針、政策的支持，如明確檔案工作“為黨管檔、為國守史、為民服務”的指導思想和職責任務。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，要求各級黨委和政府進一步完善檔案工作體制機制，加大對檔案工作的保障力度，推動檔案事業科學發展，等等。全國人大常委會、國務院負責頒布體現國家意志和中央政府意志的法律以及提供行政法規上的保障和支持，如審議通過檔案法、檔案法實施辦法，最高人民法院可以作出司法解釋，等等。這些都體現了黨對檔案工作的領導，體現了檔案事業發展的國家性質。這是國家檔案事業管理系統最高層級的領導系統和決策系統，為國家檔案事業發展提供方向指引、政治保障和政策支持。

從中央部門層面講，按照檔案法的規定，檔案工作實行“統一領導、分級管理”的體制，國家檔案行政部門是全國檔案事業具體業務主管部門，中央政府各行政部門是各自系統檔案工作分管部門，地方各級檔案行政部門是區域檔案事業具體業務主管部門，承擔對全國、專業系統和地方檔案事業“統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導”的責任。這是檔案工作業務系統的組織指揮中心和決策系統。

從檔案形成和管理機構講，機關、團體、國有企業事業單位和國家資助的社會組織是負責本單位檔案管理和提供利用的基層組織，并承擔向各級國家檔案館移交檔案的義務。檔案館是全國或區域負責集中管理檔案和提供利用服務的文化事業單位。這是檔案工作業務系統的執行系統。

非國有的企業、社會組織和個人，按照法律法規的要求，負責管理好需要保密的檔案和對國家、社會有保存價值的檔案，不得將其贈與或者賣給外國組織和個人。在特定情況下，國家檔案行政部門有權對上述檔案采取代為保管，或者收購、征購的措施。這是接受各級檔案行政部門，特別是國家檔案行政部門對其特定檔案監管的社會子系統。

至于在放管服改革的背景下，檔案行政部門將部分行政職能委托或下放、外放給檔案學會和其他社會組織，同時檔案館和機關、團體、國有企業事業單位內部檔案部門向社會組織和企業購買檔案社會服務，這是全國各專業系統，各機關、團體、國有企業事業單位普遍性和常規性的做法，不是檔案部門特有的現象。因此，不同的社會組織、非國有企業和特定個人參與到檔案工作中來，是對檔案事業運行機制的補充，成為檔案工作業務系統的一個社會參與輔助系統。

綜上所述，國家檔案工作責任主體是明確的，這個責任體系也就是國家檔案治理體系，包括各個治理主體和治理客體。它是改革開放40余年國家檔案事業取得巨大成就的政治保障、政策保障和組織保障，也是未來促進國家檔案事業改革與持續發展的核心力量。

2.2 檔案工作責任落實

就國家檔案事業管理變革與發展而言，今天我們采用國家檔案治理現代化的說法，就是要緊緊跟隨國家治理現代化發展的步伐，為順利實現到2035年初步建設成為現代化檔案強國的目標而凝神聚力。強調國家檔案治理，其實質就是要明確歷史使命，把握發展方向，善用法治手段，壓實工作責任，共建共管共享，整體質量提升，共同發展進步。

2.2.1 做好頂層設計

就系統內部而言，加強頂層設計，明確檔案事業發展思路。按照檔案法規定，檔案行政管理部門承擔對檔案事業“統籌規劃，組織協調，統一制度，監督和指導”的責任。要履行好這項責任，就必須準確把握檔案事業發展現狀和長遠趨勢，找出存在的問題，探尋解決這些問題的辦法，規劃檔案事業發展的路徑，對我國檔案事業發展進行全局性、長遠性的謀劃、設計[7]。這首先是國家檔案行政部門的職責，也是地方各級檔案行政部門義不容辭的任務。做好《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》收官之年的工作，總結成績，特別是查找存在的問題，努力規劃好“十四五”期間的各項工作目標和任務，明確各級檔案部門，特別是檔案行政部門的責任應當是重中之重。

2.2.2 完善法規體系

檔案法修訂草案的通過可期，下一步就是著手修訂檔案法實施辦法以及地方性檔案法規。從2007年檔案法修訂工作立項，到2019年檔案法修訂草案提交全國人大常委會審議經過了12年之久，由此可見修法工作的復雜性和艱巨性。因此，在檔案法修訂草案通過后，國家檔案行政部門應會同有關部門立即著手檔案法實施辦法的修訂工作，各省級檔案行政部門也應將本級地方性檔案法規的修訂工作納入《檔案事業發展“十四五”規劃綱要》，在條件成熟時及時啟動修訂工作。

2.2.3 加強法治監督

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國總目標：建設中國特色社會主義法治體系和建設社會主義法治國家，并通過建設社會主義法治體系來促進國家治理體系和治理能力現代化。就檔案法治而言，我們不能等待檔案法、檔案法實施辦法和地方性檔案法規修訂完善以后才去開展法治監督工作。可行的辦法是，以法律法規為基本依據，以法治精神和法治思維為行動導向，檔案行政部門積極推進依法行政，檔案館和機關、企業事業內部檔案機構主動依法收集、依法管理和依法開展利用服務工作。具體檔案管理部門和檔案形成單位，如檔案館，機關、團體、企業事業單位和社會組織是尊法、守法的主體，各級檔案行政部門應當有效地履行執法監督職責。

2.2.4 推進檔案信息化

檔案信息化整體滯后，需要檔案工作系統方方面面下大力氣才能逐步取得成效。這里強調兩個納入，一是各級人民政府將檔案信息化納入國家和地方信息化發展規劃，保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全和有效利用；二是機關、團體、企業事業單位和其他組織將檔案信息化納入本單位信息化發展規劃，推進電子檔案管理信息系統建設，并與辦公自動化系統、業務系統等相銜接。

2.2.5 促進檔案館治理

多數檔案館獨立運行之后，檔案館治理應被提到工作日程。檔案館首先應當確立適合自身發展規律的內部運行機制，同時應當處理好與外部的關系，一是處理好與檔案行政部門的監管與被監管關系，二是處理好與檔案移交機關的銜接關系，三是處理好與用戶的互動關系，四是處理好與社會化服務機構的合作關系，彼此形成合力，共同促進檔案館事業的進步，進而走出一條符合自身特點的獨特的發展道路。

3 結語

對處于變革之中的中國檔案事業來說，機遇與挑戰并存。執政黨的重視，法律法規的修訂，國家政策的支持，信息技術的普遍應用、法治手段的逐步落實，為檔案事業發展提供了良好的外部環境和條件。在檔案系統內部，各責任主體及其檔案行政人員、檔案工作者、其他社會組織成員按照“統一領導、分級管理”原則和社會契約，如何壓實責任，如何在實踐中探索，在發展中進步，完成時代賦予的歷史使命，進而為國家檔案治理現代化作出貢獻，既是今后一個時期十分重要的任務，又是一個巨大的挑戰。