多元合作理論視角下推動村規民約建設路徑研究

□王仁德

村規民約是我國極具本土特色的傳統農村社會治理資源，依托傳統的倫理道德，并輔之以官方強制為背景，在我國廣大農村得以推廣實施。它對于穩定農村社會秩序、化解鄰里糾紛、推動鄉風道德教化等方面發揮了重要作用。在新時代鄉村振興背景下，村規民約在發揮著保障基層民主開展、培育農村發展環境、推進文明鄉風建設、整合農村公共利益等時代價值的同時，仍然面臨著諸多困境，需要在新時代吸納多方參與、共同發力，才能推動村規民約建設加快重塑轉型進程。

一、當前村規民約建設的困境

(一)接受認同：異質性博弈

村規民約是全體村民共同意志的表達，它必然要求村規民約是體現村民“合意”的，這是共同性的必然要求。但在目前的農村社會中，由于個人素質、家庭背景、生活習性、職業分工等方面的差異而體現的異質性越來越明顯，特別是年輕一代對現行規范的質疑已經非常常見。這使得將農民異質性融為共同性的難度越來越大，村規民約面臨著共同性和異質性的激烈博弈，因而農民對村規民約的認同感比較低。

(二)制度設計：自治性緩慢

加拿大哲學家查爾斯·泰勒有個觀點，他認為獨立社團組織的存在是公民社會產生的標志。從最低限度說，一定數量不受國家權力支配的社團組織的存在，就可以稱之為初步形成了公民社會。與西方公民社會相比，我國公民社會是在國家權力對經濟生活支配權的主動退讓，并實施國家統治權威來提倡和保護民間活力的基礎上形成的，公民社會的程度還比較低。目前，村民自治程度從1998年《村民委員會組織法》頒布算起，也才20多年的時間，還處于一個較低水平，突出表現在村民的公民能力不高，尤其是公民參與公共事務的管理還非常不夠，這與村民自治制度設計的“自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”的差距還比較大。

(三)文本內容：規范性不足

(1)村規民約的內容照搬照抄，這是群眾反映最為突出的問題。村規民約的很多部分都直接引用國家政策法規或者摘錄其中部分內容，有的參用基層政府提供的文本，有的模仿其他村落現成文本，內容官方化、公文化，脫離村民生活現實需要，沒有照顧到本村實際情況，無法在鄉村治理實踐中發揮作用。(2)村規民約內容滯后，國家在脫貧攻堅、生態環境、掃黑除惡、民生改善等方面的新政策沒有很好地融入到村規民約中。(3)村規民約內容不全，一些村規民約僅僅有傳統的民風民俗、文化教育等寥寥四、五項內容，在鄉村治理中，村民還需要補充完善公益事務管理、村容村貌、組織建設等方面的約束規范。(4)內容與現有政策和法律法規相沖突。如個別村村規民約規定“凡外來的租房戶，每戶每年向村兩委會交納200元，轄區內的廠院交納1000元。”諸如這類鄉土規定，于法無據。

(四)制定過程:民主性缺位

制定村規民約是《村民委員會自治法》賦予村民的一項自治權利，需要村民在村民自治中民主表達自己的意愿并廣泛協商討論。它的依法制定是村規民約能否發揮作用的重要支撐。但在實際工作中，還存在著制定或修訂村規民約時由村“兩委”代替，或部分村民象征性表決，或由村干部通過村民個人商談的形式進行，或者以多數人的名義損害到少數人的合法權利,這既給村民帶來了村規民約就是由“兩委”或者少數人制定的消極印象，也暴露了政府在加強監督方面的薄弱之處。

(五)實施效果：約束力弱化

村規民約的特性決定了它不可能與國家法律一樣以國家強制力作為施行的保障，村規民約更多的是在村民協商基礎上，以道德約束以及非常有限的物質福利作為制約因素的。特別是在國家法治化背景下，村規民約的實施還需要在法律框架下進行，一旦村民出現違規行為很難制止。傳統意義上“鄉人相約，勉為小善”，以達到道德之善作為目標的村規民約的約束力正在逐漸被弱化，逐漸成為掛到墻上的“擺設”和應付工作檢查時的一項工作任務，而沒有真正發揮其價值，這已成為不爭的事實。

二、村規民約多重制約因素的相互交織

(一)農村社會結構變遷沖擊

改革開放以來，農村經濟上實行以家庭聯產承包責任制為基礎，統分結合的雙層經營體制。但在實際推行過程中，更多地強調的是“分”，個體農民成為農村經濟的主體，農村集體經濟逐漸萎縮，農民的個人利益意識開始覺醒；政治上村民自治推行，農民自我意識進一步激發。農村在經濟、政治上的一系列變化，致使農村社會整體環境出現了社會分化和多元化，以及社會資源的分散化、離散化趨勢，農村社會缺乏整合，組織化程度低，農民沒有形成合力，造成傳統農村社會“共同體”面臨瓦解，鄉土社會正逐步過渡到市民社會。農村治理環境正發生著全方位、深刻的歷史變遷，構建和實施村規民約面臨著歷史上前所未有的全新外部環境，被改變了的村規民約需要適應鄉村社會政治經濟結構和傳統價值觀念的變化。

(二)農村傳統文化傳承受阻

當前，在農村社會從傳統農耕社會向現代化轉型的發展過程中，受市場經濟和工業化、城市化、信息化浪潮的沖擊，西方社會個人主義、功利主義等不良思想的侵入，以及金錢利益的驅使，市場經濟的利益至上、等價交換等原則正逐漸滲透到農村社會，沖擊著農村傳統文化中的價值觀念、公序良俗、優秀品德。一些農民的思想也悄悄發生變化，優良道德傳統被部分農民遺棄，原有的道德約束和倫理責任逐步松懈，農村倫理秩序發生異化，鄉土文化傳統嚴重受阻，給農村人際交往帶來消極影響。

(三)村規民約作用受到擠壓

1997年黨的十五大報告明確提出依法治國，將依法治國作為治國基本方略。全面推進依法治國作為黨治國理政“四個全面”戰略布局的重要內容，正在全面實施，多部門組織的“送法下鄉”活動持續在農村開展。法律治理和傳統村規民約不可避免地存在著一些相互重疊的調整范圍和事項，如村內一些打架斗毆事件，村規民約通過道德教化手段可以化解，有時候也有人采用法律手段，到公安部門報警要“說法”。

(四)基層政府職能轉變滯后

目前我國行政體制下，農村雖然開展了村民自治，但是國家政權力量在農村基層治理領域并沒有完全退出，鄉鎮級政府依然作為最基層的國家政權力量控制著基層社會。“鄉鎮政府的出現，是國家權力不斷向鄉村社會滲透的結果，是與當代民主國家不斷擴展其治理能力和社會整合能力密切聯系在一起的”(李小紅：《中國農村治理方式的演變與創新》，中央編譯出版社2012年，第207頁)。實際運行中，鄉鎮政府并不直接面對農戶或者個體農民，而是通過村一級基層組織去延伸政府行政職能。在這種行政體制下，“村民委員會不僅僅是群眾性的自治組織，同時還是鄉鎮政府在農村權力的延伸，承擔著延伸國家行政權力和行使村民自治的雙重功能”(史云貴：《中國基層社會治理機制創新研究》，天津人民出版社2015年，第25頁)。

(五)農村政治生態受到污染

當前鄉村腐敗問題頻發極大地污染了農村政治生態，對村規民約建設產生了極其消極的影響，可以說影響到了村規民約從制定到實施的全過程。個別腐敗“村官”甚至發展成為“村霸”，瓦解著人們對村規民約的認同，降低了參與村規民約制定和修訂的積極性，損害了村規民約的權威性。2017年10月，十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會提交工作報告，報告指出五年來，全國紀檢監察機關共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。農村社會的腐敗損害著農村社會的公平和正義，也敗壞著黨和政府的形象，惡化了干群之間的關系，給村民自治蒙上了陰影，群眾遵守村規民約的榮譽感越來越淡化，成為當今農村社會出現村規民約困境的重要因素之一。

三、多元合作推動村規民約建設路徑選擇

合作治理理論目前對我國基層社會治理創新影響較大，它強調一種基于共同參與、共同安排、共同主事、共同出力等互動關系的治理形式。村規民約建設一方面需要國家權力部門逐漸將原先掌握的公共權力讓渡于農村社會，形成與政府間的互相對話；另一方面需要積極創造各類多元治理主體的平等、公正、自由發揮，從而實現共同目的或利益的一致性，這是當前村規民約建設的必然選擇。

(一)著力社會秩序重構，形成廣泛認同

俗話說，“一方水土養一方人”。每一個村落都凝聚著祖祖輩輩的奮斗經歷，體現了先民們在長期生活生產勞作中所形成的共同價值和理念信仰，是人們長期共同生活的精神家園。必須要努力挖掘傳承好村落文化，探尋其中的人文精神和道德規范，增加鄉村生活記憶，將村落文化帶入村民視野中，在增強村落共同體意識的同時提高村規民約認同度。要善于依托微博、村民微信群、鄉村公眾號等新媒體平臺，采用短視頻、直播、微電影等形式向村民們推送村落故事，拉近人與人之間的距離；要認真探究村莊歷史，吸收群眾意愿，用朗朗上口、易于傳頌的詞語提煉村落精神，提振人們的精氣神；要經常性地組織開展村落獨特的民間藝術文化活動，盡力保持原有特色底蘊，創造村民自我展示的交流機會，增加鄉村文化體驗，大力提升農民的審美趣味和文化素養；要積極協調各方資源，保護和發展地方特色的民宅、古巷、小橋等等，抓好村落修復保護工作。另外，有條件的地方還可以編修村史、編纂村志、續修家譜、建設村史館和鄉賢館，為村內知名人士和功勛人士立碑紀念等等。

(二)著力突出務實管用，有效整合群眾意愿

充分發動群眾、緊緊依靠群眾是村規民約制定和修訂的關鍵，沒有村民的參與，村規民約就喪失了賴以存在的基礎，“當代村規民約的有效性在于村莊多大程度上實現民主協商，而非過分強調借助于物質上的村民福利作為激勵”(陳學金：《歷史視野中的當代村規民約與農村社區治理》，《原生態民族文化學刊》2019年第11期)。村規民約必須尊重群眾在村規民約中的主體地位，敢于面對本村的困難和問題。針對村民反映的最急迫、最關注的公共事務管理、村民日常行為規范、村內公共秩序維護、群眾經常性糾紛調解等村內事務，以及與村民切實利益有關的惠農政策落實、村重大事項決策、集體資產收益分配等問題進行回應。應該在全體村民中廣泛征求意見，同時聽取駐村黨代表、人大代表、政協委員、機關干部、法律顧問、婦聯執委等意見建議，進行充分地醞釀討論，找出帶有普遍性的公共問題，協調好各方利益，同時讓少數人的合法正當權益得到維護。

(三)著力激發內生約束，重振實施權威

農村精英力量扎根于鄉土、貼近村民實際，他們思維靈活、眼界寬廣、資源較多，能夠用村民接受的鄉土方式傳遞著當代農村社會的價值觀念，從而實現讓現代法治精神與傳統的鄉村倫理價值相協調。村組要多開展走訪、聯誼等活動，將退休回鄉優秀機關干部、退休老教師、優秀共產黨員、威望較高的村組老干部、經商致富能人、身邊道德好人等吸納為新鄉賢，鼓勵他們積極參與村民調節委員會、鄉賢會、紅白理事會、老年協會、道德評議會、婦女協會等社會組織，積極發揮新鄉賢在村規民約實施中的影響力、號召力，使農村社會精英成為村規民約的模范踐行者、引領者，從而推動村民遵守落實村規民約的自覺性和主動性。

(四)把握國家權力介入，推動合理分權

在村規民約建設中，作為國家政權力量的基層鄉鎮政府要合理界定“鄉政”權力界限，提高自身公共性、服務性，為村規民約調整范圍內的村民各項治理權提供一定運用空間。要通過基層政府治理的法治化，堅持按照“法無授權不可為的原則”，對“鄉政”實施權力清單、責任清單，并通過政府政務公開的形式將清單的法律依據、職責權限內容對社會公開；禁止鄉鎮政府在法律之外用權、違法用權，理清“鄉政”和“村治”的關系，避免借指導名義過度干預村民自治。這不僅有利于擴大村民自治組織的影響力，而且還尊重了村民通過村規民約實現自我約束的權利。同時，針對村民自治實踐中更適宜通過德治調整的范圍和對象，國家法律機關要認真分析研究，為村規民約在內的村民自治性規則預留作用空間，并為這種作用的發揮創造條件。

四、結語

農村治理是國家治理體系的基礎。鄉村社會治理從傳統邁向當代的轉型過程中，治理環境日益復雜多變，治理內容增加、治理邊界主體擴大，傳統以政府一元主導的治理機制只有不斷進行創新，以合作治理理論積極為各類多元主體創造自由發揮作用的條件，才能推進鄉村有效治理。在合作多元治理理論指導下開展村規民約建設就是時代發展的必然。充分激發社會各方參與者達成集體行動的一致性和自覺性，努力為村民參與村規民約建設創造各項條件。結合中國實際，在黨的領導下循序漸進、各方參與，才能把握村規民約建設的正確方向。