制度優勢在政府與市場關系變遷中的作用及其反思

馬 昕

(安徽財經大學 馬克思主義學院，安徽 蚌埠 233000)

政府與市場的關系是現代國家的核心范疇。作為現代國家制度形態的中國特色社會主義制度，面臨的諸多問題都與政府和市場有著密不可分的關聯。改革開放四十余年來， “每一次重大改革都是在市場經濟理論取得重大突破以后產生的，而且每一次重大突破的改革取向都是調整和優化政府與市場的關系”[1]。本文認為，政府與市場動態變遷的演進圖式體現了中國特色社會主義制度發展的階段性發展特征與制度優勢。因此，對這一問題的研究，有助于我們在新時代合理定位二者功能，為全面推進國家治理體系和治理能力現代化提供理論依據和實踐參考。

一、政府與市場觀念的萌發

(一)改革開放以前，國家統領經濟領域一切工作

在高度集中的計劃經濟體制下，國家計劃包攬經濟生活的各個方面，政府職能與國家功能幾乎重合，資源配置的方式由指令性計劃和指導性計劃組成。在這種社會結構中，政府與市場觀念尚未萌發。(1)思想意識層面：對市場的泛意識形態化的偏見。新中國成立之初，市場因素在促進國民經濟恢復和建立社會主義制度方面發揮了重要作用，但是“隨著1957年‘以階級斗爭為綱’的提出，‘左傾’錯誤持續延續，泛意識形態化的斗爭也籠罩在政府與市場關系問題上”[2]。與此同時，對蘇聯模式的盲目推崇以及對馬克思主義經典作家關于未來社會不存在商品生產和交換觀點的片面理解，將價格、價值、商品等市場因素當作資本主義制度的典型特征被排除在社會主義經濟體制之外。在這種情況下,市場和政府失去了發育為獨立范疇的機會與空間。(2)物質生產層面：物資匱乏與商品流通體制缺失。在高度集中的計劃經濟體制下，獨立法人資格的缺失使經濟交換的主體成為隸屬于政府部門的生產單位，作為獨立經濟主體的私營企業、合作社、私人和外資銀行與保險公司等均不復存在[3]，這種完全排斥市場的資源配置方式嚴重束縛了當時人們的生產積極性，從而使得社會總產品特別是滿足人民日常生活所需的米、油、鹽、棉布等生活資料供給不足，出現了憑票供應、商品交換與商品流通毫無發展可能的情況。所以作為商品交換的載體與發育媒介的市場無法形成，那么以克服市場失靈為主要職責的政府也就無法從國家中分離出來。但不可否認的是，社會主義建設時期的艱辛探索和計劃經濟體制的確立建立了一套完整的工業體系，為改革開放奠定了堅實的工業基礎。

(二)改革開放推動政府與市場同國家計劃逐漸分離

隨著十一屆三中全會的召開，解放思想、實事求是的思想路線的確立，商品經濟逐漸成為經濟領域的普遍事實，市場也開始作為一種不具有社會形態屬性的經濟調節方式對我國的經濟發展發揮作用。與此同時，農村經濟體制和城市國有企業改革也為商品交換的發展、政府同國家的分離、市場同計劃的分離開辟了道路。(1)“政社分開”作為農村經濟體制改革的成果為政府與市場的萌發提供了推動力。家庭聯產承包責任制和農業市場化政策的同步施行，在實踐層面促進了農產品價格的放開，賦予了農民更多的生產經營自主權，提升了農民生產經營的積極性。一批農村集市和鄉鎮企業的出現，推動了以“政社分開”為主線的農村政治體制改革——鄉鎮政府作為獨立的政權組織從“集經濟和政治功能于一身”[4]的公社中剝離出來，不再直接干預農業生產資料的分配，“市場在資源優化配置和社會生產力發展中具有的比較優勢，政府對微觀主體放權讓利、不斷凸顯市場在資源配置中的作用隨即成為我國在其他領域推進經濟體制變革的邏輯主線”[5]。(2)“政企分開”促使政府與市場成為相互獨立的概念。黨的十一屆三中全會指出，“讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權；應該著手大力精簡各級經濟行政機構，把它們的大部分職權轉交給企業性的專業公司或聯合公司”[6]16，以此為起點，我國開啟了以擴大企業自主權為突破口的國有企業改革。改革開放前期，政企分開與擴大企業經營管理自主權是我國國有企業改革的必然要求和主要內容，增強企業活力是我國經濟體制改革的中心環節和重要內容。1981年政府工作報告首次提出“我們對改革的輪廓有如下一些設想：逐步實行政企分工，擴大企業自主權，使企業成為相對獨立的社會主義經濟單位”[7]；1984年黨的十二屆三中全會明確提出 ，“按照政企職責分開、簡政放權的原則進行改革，是搞活企業和整個國民經濟的迫切需要”，并且對以往政企不分的情況作了深刻反思——“過去由于長期政企職責不分，企業實際上成了行政機構的附屬物……這種狀況不改變……不可能有效地促進企業之間的合作、聯合和競爭，不可能發展社會主義統一市場”[6]353；1986年出臺的“七五”計劃再次強調了要使企業真正成為自主經營和自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，并進一步指出增強企業活力、完善市場體系、建立宏觀經濟管理制度這三個方面的經濟改革措施是相互聯系的有機整體，缺一不可[8]。

綜上所述，在改革開放初期，雖然現代政府職能尚未從抽象的國家權力中完全分化出來，但是在以擴大國有企業自主權為重點，探索多種責任制和企業經營方式的早期國有企業改革的歷程中[9]，作為服務企業發展和宏觀經濟管理意義上的政府職能觀念已初具雛形，與此同時使企業能夠真正實現自負盈虧和自主經營的改革要求也倒逼著市場體系的形成。

二、社會主義市場經濟牽引政府與市場功能定位明確

(一)由管理型政府向服務型政府的轉變

社會主義市場經濟體制下的政府職能不再集中體現為以指令性計劃和指導性計劃為主要內容的國家統一計劃，而是為了確保各類市場主體活力的迸發、生產要素在市場中的充分涌流、滿足人民群眾對公共服務的需要，實現了從管理職能向服務職能的轉變。1992年，黨的十四大強調指出：“加快政府職能的轉變……不在這方面取得實質性進展，改革難以深化、社會主義市場經濟體制難以建立。”[6]6611993年，《關于國務院機構改革方案的決定》首次提出政府機構改革的目的是適應建設社會主義市場經濟體制的需要，并將政府職能初步界定為統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督。黨的十四屆三中全會第一次對政府的經濟管理職能進行了明確界定——“制訂和執行宏觀調控政策，搞好基礎設施建設，創造良好的經濟發展環境”[6]738。1998年，國務院機構改革方案對政府職能的轉變作了更為凝練的表述——“將政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理、公共服務方面來”[10]。2004年，《政府工作報告》對政府職能作了進一步定位——“在繼續搞好經濟調節、加強市場監管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務職能”[11]。黨的十八大再次強調“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”[12]。從黨和國家對政府職能定位的不斷明確和變化可以看出，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，政府職能初步實現了由經濟管理職能向經濟服務職能和社會服務職能的轉變。

(二)市場在培育交換體系的過程中實現了由經濟調節方式向經濟體制的轉變

黨的十四大第一次指出建立社會主義市場經濟體制就是要發揮市場配置資源的基礎性作用，要大力發展商品、金融、技術、勞務、信息和房地產市場，盡快形成全國統一開放的市場體系，這開啟了加快培育市場體系的歷史進程[6]661；1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟若干問題的決議》進一步提出著重發展生產要素市場，形成統一、開放、競爭、有序的市場體系[13]；2003年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次把發展資本市場放在突出位置——“積極推進資本市場的改革開放和穩定發展，擴大直接融資”，“建立多層次資本市場體系，完善資本市場結構，豐富資本市場商品”，并進一步提出發展產權交易市場、債券市場、保險市場、期貨市場[14]。可以看出，黨在政策法規層面對社會主義市場經濟體制的確立與市場體系和市場機制的實踐過程是協調同步的。在這個過程中，市場在形式層面實現了從經濟調節方式向資源配置方式的轉變，逐步上升為社會主義市場經濟體制中的核心功能；市場配置資源的內容逐漸囊括商品、價格、金融、資本、技術、信息等具體經濟范疇和生產要素，市場作為一種先前與“計劃”相對立的模糊概念在市場機制的構建過程中擁有了更為豐富的內涵和更為具體的表現形式。市場的作用則在與價格、財稅、金融、投資、分配、現代企業制度等體制改革的交互中充分發揮出來。

(三)探尋社會主義市場經濟體制下政府與市場的有機統一

隨著市場化改革的推進，政府與市場的關系不再圍繞“計劃調節”與“市場調節”兩者的主輔地位之辯展開，而是通過發揮市場的資源配置作用、健全宏觀經濟調控體系、轉變政府職能尋求寓于社會主義市場經濟體制之中的統一。市場經濟在發展的過程中必然遭遇利益與道德之間的矛盾、公平與效率之間的矛盾、各種不同市場主體之間的矛盾、經濟發展與環境惡化之間的矛盾等，特別是近年來，我國經濟經過30多年的高速發展，面臨著增長速度放緩、發展方式轉變、經濟結構優化的現實境遇。為了解決我國經濟發展過程中無法避免的矛盾，滿足我國經濟高質量發展的現實要求和建設現代化經濟體系的現實需要，我國經濟體制的改革必須進一步深化，黨的十四屆三中全會提出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[12]778。這意味著在我國經濟步入調速換擋的新常態發展階段，必須實現政府職能與市場體系的協同完善和雙向提升：一方面要加快完善現代市場體系，激發各類市場主體活力，使得一切生產要素的活力競相迸發，推動資源配置最優化；另一方面要在完善宏觀調控體系的基礎上進一步深化以簡政放權為主線的行政體制改革，在減少政府對資源配置直接干預的同時，促使政府在加強市場監管、維護市場秩序、健全市場規則方面發揮更為積極的作用。

三、新時代重新反思政府與市場的“分”與“合”

(一)政府與市場在經濟運行中有著各自的職能定位和功能領域

市場更多地通過價格機制、供求機制、競爭機制在微觀經濟活動層面發揮作用；而政府更多地運用經濟手段、法律手段、行政手段在宏觀經濟運行層面發揮作用，這必然帶來兩者在規范意識、資源分配層面的功能劃分。(1)在規范意識層面，由于市場競爭機制的存在，各類市場主體為了追求利潤最大化必然展開激烈競爭，甚至采取一些違背規范意識的不正當競爭行為，例如價格壟斷、虛假廣告、侵犯產權、生產假冒偽劣產品等，這些行為嚴重損害市場秩序，破壞市場經濟平穩發展。面對市場運行過程中所呈現出的各類市場主體規范意識缺失的局面，必須依靠政府健全失信懲戒制度與產權保護制度，更多地運用法律手段，通過制定和完善一系列經濟法律法規，規制各類市場主體的行為，營造公平有序的市場競爭環境。同時，政府本身也必須堅持依法行政，黨的十八屆四中全會明確提出“加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[15]，這意味著依法全面履行政府職能必須做到“法定職責必須為”與“法無授權不可為”的統一[16]，政府既要積極履行市場監管職能，同時也必須按照簡政放權的要求不斷減少行政審批事項，杜絕憑借政治權力對市場形成價格與市場配置資源進行直接干預的越界行為。(2)在資源分配方面，“市場在資源配置中著眼于追求效率最大化，政府在宏觀調控時強調實現社會公平正義”[17]，以實現效益最大化為目標的市場在分配資源的過程中會導致國家層面的區域經濟發展失衡、社會層面的公共產品供給不足、公民層面的收入差距過大，這就要求政府必須健全以實現社會公平正義為目標的宏觀調控體系，通過健全分配制度、稅收制度與社會保障制度，制定合理的經濟發展戰略來克服市場機制的盲目性、自發性、滯后性所帶來的一切有損于社會整體經濟效益的經濟現象。

(二)政府與市場同一于以人民為中心的價值旨向之中

兩者在生產力發展層面以實現全體人民共同富裕為目的，在思想解放層面以喚醒人民群眾豐富的精神需要為目標，實現了寓于以人民為中心的價值旨向之中的同一。(1)對政府與市場關系的反思反映了中國特色社會主義制度下人民當家作主的獨立意識。政府與市場功能的明晰，“內在地推動了人們不斷接受一個又一個與市場經濟相關聯的新事物和新論斷，內在地推動了人們對自由、民主、平等、法治等基本價值追求”[18]，與此同時，政府與市場關系的變化使“人從國家和社會群體的依附關系及‘吃大鍋飯’的依賴關系中解脫出來 ，成為具有獨立利益的經濟活動的主體”[19]，推動了人民群眾的主體意識在精神層面的覺醒與主體地位在經濟活動中的實現。此外，改革開放以來文化事業與產業的發展以及中西方文化的交流碰撞，都極大地豐富了人們精神世界，為人的全面發展奠定了基礎。(2)政府與市場的規范化建設有力地推動了社會生產力的發展。在生產力發展層面，協調好政府與市場關系的目的在于深化經濟體制改革，不斷完善社會主義基本經濟制度，不斷調整我國的經濟基礎與上層建筑以進一步解放和發展生產力。只有正確處理政府與市場的關系，才能解決當前我國經濟發展不平衡與不充分的現狀，才能滿足人民群眾不斷增長的美好生活需要，才能為最終實現全體人民共同富裕這一反映社會主義本質的根本目標創造條件。