抗戰(zhàn)時期山東省政府地方治理的困境
——基于沈鴻烈任省主席時政策的考察

文·孫佳荀

1937年底，韓復(fù)榘因不聽號令、喪師失地，被國民政府處決。1938年1月，國民政府任命沈鴻烈為山東省主席，2月又任命其兼任保安司令。1942年1月沈鴻烈辭去山東省主席職務(wù)，由牟中珩接任，但是在1943年中旬省政府就因日軍進攻不得不撤退到安徽阜陽，直至抗戰(zhàn)結(jié)束。這期間山東省政府也不存在實際的地方治理工作。因此考察抗戰(zhàn)時期山東省地方治理，以沈鴻烈任主席時的政策作為主要考察對象較為合適。

一、內(nèi)外交困：沈鴻烈面臨的形勢

“黨政雙軌制”，又稱“黨國體制”，是國民黨在大陸時期具有代表性的政治制度。但是由于長期戰(zhàn)亂以及國民黨本身組織運作的不完善，出現(xiàn)了“黨國體制”成了“軍國體制”的情況。戰(zhàn)前各省主席出身背景，文人占12.5%，軍人占87.5%，各省主席執(zhí)政年數(shù)，文人9.6%，軍人90.4%[1]。沈鴻烈作為青島市市長，也是憑借其海軍艦隊為后盾。

抗戰(zhàn)爆發(fā)以后，作為山東省主席兼保安司令的沈鴻烈，卻無法用軍事力量維持地方統(tǒng)治。沈鴻烈接任山東省主席時，由于第三艦隊主力已撤至武漢改編，沈鴻烈自有的部隊只有散駐在各地的海軍陸戰(zhàn)隊和原青島市警察等3000余人；原山東省政府和青島市的官員都已作鳥獸散，沈鴻烈實際處于無兵無人的境地。沈鴻烈不得不親自化妝潛往濟南等地聯(lián)絡(luò)原行政官員，并聯(lián)系石友三69軍支援[2]。通過各種收編，總計獲得了3個師、4個游擊縱隊的保安部隊。

與此同時，由于日偽軍的不斷進攻，山東省政府不得不四處轉(zhuǎn)移，狼奔豕突。根據(jù)山東省檔案館內(nèi)館藏的《山東省政府抗戰(zhàn)期間隨軍轉(zhuǎn)進情形概要記錄》，從1937年12月開始，省政府遷移過的地區(qū)包括：濟南、寧陽、單縣、漯河、曹縣、鄆城、東阿、聊城、平陰、長清、齊河、濟陽、章丘、淄川、博山、萊蕪、蒙陰、平原、惠民、濱縣、蒲臺、博興、利津、益都、沂水，而后一直在沂水、蒙陰、臨朐等地區(qū)的村鎮(zhèn)活動，如果省政府能夠駐守，一般不超過三個月，不駐守的話即停即走，在蒙陰呂匣店子駐守時間最長，約一年半[3]。沈鴻烈也被諢稱為“游擊主席”。

1938年11月，國民政府決定成立魯蘇戰(zhàn)區(qū)，任命于學忠為魯蘇戰(zhàn)區(qū)總司令，山東省主席沈鴻烈、江蘇省主席韓德勤任副司令，統(tǒng)一指揮山東、江蘇兩省的武裝力量。即便如此，形勢依然十分嚴峻。1938年6月，日軍集中兵力攻擊魯蘇戰(zhàn)區(qū)，“擬使黨軍不剩一兵而繼續(xù)猛攻，包圍黨軍殲滅戰(zhàn)”[4]。日軍攻勢猛烈，雖經(jīng)過半個多月的苦戰(zhàn)，省政府依然陷于重圍。沈鴻烈在突圍時與日軍遭遇，四面楚歌，“即拔槍自戕”[5]。幸得副官衛(wèi)士拼死相救，最終得以突出重圍。

日軍圍攻已然足夠兇險，然而對于沈鴻烈和山東省政府來說，于學忠的到來卻未必是個好消息。抗戰(zhàn)爆發(fā)前，國民黨省黨部和省政府處于二元并立格局，省黨部委員不能列席省政府會議。戰(zhàn)時體制下，各省黨部主任委員均由省主席兼任，省主席又主要是戰(zhàn)區(qū)軍事首長擔任[6]。這樣就實現(xiàn)了黨權(quán)、政權(quán)和軍權(quán)一體化格局。不過山東省情況卻比較復(fù)雜。

沈鴻烈雖然既擔任山東省主席，又擔任國民黨山東省黨部（執(zhí)行委員會）主任委員，但是其軍事力量卻不能和魯蘇戰(zhàn)區(qū)司令于學忠相比；但統(tǒng)轄兩省大軍的于學忠，卻不擔任山東省主席或省黨部主任委員，只擔任了一段時間的山東省政府委員[7]。山東省實際上沒有實現(xiàn)黨政軍一體化格局，于沈二人勢必要在權(quán)力分配問題上產(chǎn)生齟齬，這對于沈鴻烈重建山東黨政雙軌治理體系必然造成不利影響。

二、艱難嘗試：重建“黨政雙軌制”

黨政雙軌治理體系，必須要以軍事力量為后盾，抗戰(zhàn)時還要實現(xiàn)黨政軍一體化，而山東省恰恰缺乏這個環(huán)境。但作為省主席的沈鴻烈不可能輕言放棄，否則既不符合抗戰(zhàn)大局，也不符合個人利益。因此沈鴻烈在困難重重的情況下，還是重啟了恢復(fù)黨政雙軌治理體系的嘗試。

（一）政治建設(shè)

1938年到1939年這一年多時間里，沈鴻烈開始對山東省政府進行系統(tǒng)建設(shè)，試圖恢復(fù)黨政雙軌治理體系。1939年2月，沈鴻烈提出了省政府施政的“八大政策”[8]，還宣布籌備成立山東省臨時參議會，設(shè)立魯西、魯東、魯北三個主席行署和十四個專區(qū)；重建縣級政權(quán)，實行“新縣制”，恢復(fù)保甲等[9]。

山東省政府最初設(shè)立四廳八處，即民政、財政、建設(shè)、教育四廳，秘書處、總務(wù)處、軍法處、公安處、動員委員會、計劃委員會、省政府辦公室、電務(wù)室八處；另外省政府還直轄有海軍陸戰(zhàn)隊和教導一、二兩團。后來有部門名稱改變，負責人有更替，但組織機構(gòu)總體變化不大。

為了推行新縣制，沈鴻烈等在1938年秋經(jīng)過考察后，決定將省政府駐地確定在東里店，并于10月開始建設(shè)。隨著省政府的進駐，這一地區(qū)經(jīng)濟逐步發(fā)展起來，“各地工商業(yè)者、商賈攤販紛至沓來，……盛況空前”[10]。以此為樣板，省政府開始推行新縣制。1939年6月，日軍出動飛機對東里店進行轟炸，東里店幾乎被毀。沈鴻烈又將省政府牽駐臨朐呂匣店，其后省政府多次遷徙，但是沒有離開魯中山區(qū)，省會區(qū)和模范縣也都在這一區(qū)域內(nèi)建設(shè)。

省政府逐步穩(wěn)定，但是人才匱乏，沈鴻烈便考慮自己培養(yǎng)。最開始辦了一些聯(lián)中后又開辦各類培訓班，待稍稍穩(wěn)定后，沈鴻烈主持成立了山東省黨政軍學校，俗稱山東省干校，由蔣介石擔任名譽校長，沈鴻烈任副校長，該校學生素質(zhì)較高，畢業(yè)生在各縣區(qū)政府內(nèi)起了較大多用，為抗戰(zhàn)出了力。

除了省政府恢復(fù)建設(shè)外，地方恢復(fù)建設(shè)也如火如荼。許多處于半淪陷狀態(tài)的縣區(qū)先后建立了政權(quán)，并由省政府委任縣長。在“新縣制”下，縣為自治單位，劃分為三到六等，縣下可設(shè)區(qū)，但以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位。在重新建立政權(quán)的縣，立即著手恢復(fù)保甲制度。根據(jù)省政府于 1939 年頒布的《縣各級組織綱要》，各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)下實行保甲編制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以 10 保為原則，每保亦以 10 甲為原則，甲以戶為基本單位，其編制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保類似，亦為 10 戶為要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)公所，內(nèi)置民政、警衛(wèi)、經(jīng)濟、文化四股，并設(shè)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾代表大會。保設(shè)保公所，亦有保民大會[11]。保甲的主要任務(wù)是健全基層機構(gòu)，嚴密戶籍，舉行國民兵役訓練，寓兵于農(nóng)，使進而捍國，退而衛(wèi)鄉(xiāng)。

（二）黨務(wù)建設(shè)

國民黨黨政關(guān)系一直處于失衡狀態(tài)，國民黨只在中央實行“以黨統(tǒng)政”， 地方上則黨政分離，但由于國民黨基層黨務(wù)工作混亂，甚至出現(xiàn)了 “學而優(yōu)則仕，學而不憂則黨”的情況[12]。直至抗戰(zhàn)爆發(fā)后，1938年4月國民黨“臨全大會”蔣介石在黨內(nèi)確立了統(tǒng)治地位，也就確定了以軍治黨的局面。這樣的局面理應(yīng)對軍人出身的沈鴻烈有利，但事實卻正好相反。

沈鴻烈作為海軍將領(lǐng)，在出任省主席后根本就沒有自己的嫡系部隊；行政職務(wù)上，最高就是青島市長，從來未踏入過國民黨黨政核心，這在抗戰(zhàn)時期各省省主席中屬于十分特別的。與沈鴻烈同屬于魯蘇戰(zhàn)區(qū)并且同為副司令的江蘇省主席韓德勤，實際上是以集團軍副司令之職實際指揮第24集團軍，同時韓德勤在30年代出任過多個省政府的委員職務(wù)，1936年底又代顧祝同行使貴州省主席職權(quán)。

因此沈鴻烈在黨務(wù)問題上面臨的形勢與政務(wù)一樣，都屬于德不配位，力不從心。不過同政務(wù)一樣，沈鴻烈也不得不嘗試強化黨務(wù)，并試圖以黨務(wù)統(tǒng)轄政務(wù)，影響軍務(wù)。沈鴻烈在公文中多以國民黨山東省執(zhí)委主任委員名義發(fā)布，而不是以省主席名義，也有此目的，而國民黨1939年3月開始推行國民精神總動員運動，恰好給了沈鴻烈強化黨務(wù)的良機。

“國民精神總動員”運動主要目的是通過這一運動將全國人民的道德和信仰都納入國民黨所設(shè)計的“救國道德”和“建國信仰”之下，實際為強化思想控制。根據(jù)國民黨山東省黨部下達的通知令可以了解到，為了實施這一項工作，國民黨省黨部在省內(nèi)成立了大量“國民月會”，并要求在當?shù)貦C關(guān)工作的人員和“地方有聲望人士”作為督導人，督導月會工作”[13]，同時要求國民月會每個月都要召開大會，其過程包括：全體肅立、唱黨歌、向國旗和總理遺像三鞠躬、主席誦讀總理遺囑、主席帶領(lǐng)誦讀《國民公約》誓詞，講解精神總動員綱領(lǐng)等文件、報告時政及地方事務(wù)、高呼“國家至上、民族至上；擁護最高領(lǐng)袖”等多個口號[14]。這些月會從組織形式上很像宗教集會。后來還將唱黨歌改為唱國歌，將“擁護最高領(lǐng)袖”一句口號改為“擁護蔣總裁”[15]等。

為了切實貫徹落實這項運動，沈鴻烈以山東省主席和國民黨山東省執(zhí)行委員會主任委員身份，多次講話督促工作。通過沈鴻烈在1941年7月的一次講話[16]中可以管窺一二。該講話的主要內(nèi)容是：

第一，擴大動員范圍，“推行的對象不僅限于民眾，公務(wù)人員、（國民黨）黨員、學生、軍人都是推行國民精神總動員的對象”。第二，建立全省農(nóng)、工、青、婦、教等各種代表大會，“我們?yōu)橐⑷〗y(tǒng)一的民眾最高組織機構(gòu)，決定在今年以內(nèi)，展開全省農(nóng)、工、青、婦各種代表大會，目的還是在于建立與健全民眾基層組織”。第三，確定動員人數(shù)，“在（民國）三十度的工作計劃上，已經(jīng)明確規(guī)定今年（1941年）我們要在魯南完成百萬至百五十萬的民眾組織，在魯東、西、北三區(qū)各完成五十萬的民眾組織”。第四，強化干部作用，“必須有堅強的干部在當中發(fā)生核心的領(lǐng)導作用，特別是在淪陷區(qū)的民眾團體，必須堅強的干部能夠獨立領(lǐng)導工作”。

特別值得注意的是，沈鴻烈在講話最后花了大量篇幅總結(jié)這項工作的意義，一再強調(diào)黨務(wù)人員要“深入下層，面對群眾”，并且要建立完善所謂的“視導制度”，要將視察和督導有機結(jié)合，提高工作實效，并限期且百分之百完成，也可見沈鴻烈對恢復(fù)黨政雙軌制的迫切要求。

三、政策轉(zhuǎn)向：內(nèi)訌與反共

沈鴻烈重建黨政雙軌治理體系，于公乃是為抗戰(zhàn)大局，于私乃為自身利益。在當時局面下，如果沈鴻烈措施得當，實現(xiàn)公私利益均衡也并非不可能。但是，因為山東省的特殊形勢，沈鴻烈的政策逐步偏離了預(yù)定軌道，由堅持抗戰(zhàn)轉(zhuǎn)向了內(nèi)訌和反共，而這也最終使沈鴻烈之前的所有努力付之東流。

（一）挑起內(nèi)訌

隨著山東抗戰(zhàn)遷延日久，于學忠和沈鴻烈因為權(quán)力分配問題產(chǎn)生的矛盾，由“勢必”變成了“事實”。于學忠是東北軍名將，聲名顯赫，其所部51和57軍，均屬于野戰(zhàn)部隊，戰(zhàn)斗力自是沈鴻烈改編的那些保安部隊不能比擬的。同時于學忠是山東人，雖久不在山東，但是在地域觀念極強的齊魯大地，這就是優(yōu)勢，沈鴻烈十分擔心山東的官員會出現(xiàn)分化。沈鴻烈的政策也逐步由“抗戰(zhàn)”到“防于”到“反于”。

1939年1月于學忠出任魯蘇戰(zhàn)區(qū)總司令，沈鴻烈便搶先在于學忠入魯之前電請重慶任命于學忠為山東省政府委員[17]，一個統(tǒng)轄兩省兵力的司令官卻要聽從沈鴻烈調(diào)遣，于學忠對此大為不滿。此后沈鴻烈又在布防、剿共、整編等一系列問題上與于學忠發(fā)生沖突，而且往往是沈鴻烈主動挑起事端，雙方關(guān)系日趨緊張，而刺殺于學忠未遂事件則成為了沖突的頂點。1940年夏末，有人刺殺于學忠未遂，兇手在八路軍防區(qū)被抓獲，供稱此事受沈鴻烈指使[18]。雖未有其他證據(jù)直接指向沈鴻烈，但此事引發(fā)了山東省官員大范圍的分化，于沈二人已不共戴天。

（二）厲行反共

沈鴻烈作為一名海軍將領(lǐng)，本不應(yīng)該對共產(chǎn)黨有敵意，但是沈鴻烈留日多年，受日本思潮影響頗深；同時，沈鴻烈督魯日久，也發(fā)現(xiàn)共產(chǎn)黨勢力在山東的發(fā)展遠遠超出原來預(yù)想，因此政策的制訂和實施開始轉(zhuǎn)向反共。

自1939年起，省政府在對外宣傳上大量添加反共內(nèi)容，還揚言“日可以不抗，共不可不反”，絕口不談共同抗日，卻極盡污蔑之能事。沈鴻烈還命人有意識地收集或者捏造材料，并將這些材料上報重慶國民政府軍事委員會，稱八路軍向他們摩擦。除此之外，沈鴻烈還采取直接或者間接的軍事手段，大搞國共摩擦。1939年3月，發(fā)生了殺害八路軍的“太和事件”，1940年上半年還發(fā)生了吳化文所部明目張膽直接攻擊八路軍的事情。沈鴻烈還在魯中各縣組織了一些別動隊，冠以“掃馬（馬克思）大隊”“掃列（列寧）大隊”等名頭進行反共活動；同時還支持各地會門和迷信團體進行反共，例如 “中央道” “萬仙會”、王晉蕃的“茹素團”等。

1940年2月，中共方面忍無可忍，中央軍委直接向山東根據(jù)地發(fā)出指示，要求對沈鴻烈和于學忠區(qū)別對待，對于沈鴻烈向重慶國民政府的污蔑之詞，要嚴詞駁回，收集證據(jù)，向重慶國民政府說明情況，不能任由其行污蔑之行[19]，對于軍事摩擦，要堅決回擊。中國共產(chǎn)黨對沈鴻烈的反共活動予以有理、有力、有節(jié)的堅決反擊，但是畢竟兄弟鬩墻，還是讓日本人看了笑話，“蔣共兩軍在山東因爭奪地盤，而致相尅，現(xiàn)已全面的深刻化，在各地進行流血的戰(zhàn)斗，因此后防損失極重，抗日陣營亦近終局之感”[20]。

沈鴻烈在山東既不能完全行使省主席職權(quán)，又在和于學忠的沖突中落得下風，更被共產(chǎn)黨多次反摩擦的戰(zhàn)斗擊潰，加之日軍不停圍剿，沈鴻烈深感難以維持。遂上書重慶國民政府，要求辭職。開始蔣介石曾予以挽留。鑒于沈鴻烈多次請辭，重慶國民政府最后批準了沈鴻烈的辭呈。1941年9月，沈鴻烈由教導團護送去重慶，沈鴻烈在山東的活動正式結(jié)束。

四、進退失據(jù)：山東省地方治理的困境

抗日戰(zhàn)爭時期，中國的主要任務(wù)就是抗擊日寇，因此一切政策的制定和實施都應(yīng)該圍繞著這一任務(wù)。南京國民政府的主要地方治理體系是黨政雙軌制，沈鴻烈任青島市長多年，對于國民黨這套治理體系也非常熟悉，因此在接任省主席后，力求重建這一治理體系，一則沈鴻烈本人比較熟悉，二則也符合迅速穩(wěn)定局面的要求，再者也符合抗戰(zhàn)需要。但是沈鴻烈從一開始就面臨極為不利的局面。韓復(fù)榘的不戰(zhàn)而逃，全省迅速淪陷，留給沈鴻烈的回旋空間本來就不大，且日偽層層圍剿，步步緊逼，能維持局面已然不易。盡管如此，沈鴻烈還是開始在山東恢復(fù)黨政雙軌治理體系，采取了采取一系列順應(yīng)抗戰(zhàn)大勢的治理策略。

黨政雙軌制在實際運行中其實都是以軍事力量為后盾的，這是南京國民政府維持統(tǒng)治的根基之一，也是抗戰(zhàn)時期地方統(tǒng)治和最核心要素。沈鴻烈從來就沒有這樣的根基。一個海軍將領(lǐng)出身的省主席，卻要面對一個本來就是山東人，又擁有強大軍事實力的于學忠，沈鴻烈自然會加以對比，越發(fā)覺得自己受到威脅。同時沈鴻烈督魯日久，共產(chǎn)黨發(fā)展之迅猛遠超預(yù)料。共產(chǎn)黨無論從信仰的堅定程度、組織的嚴密程度、斗爭的靈活程度還是民眾的支持程度上都是國民黨山東省政府難望項背，天道人心也令沈鴻烈惶恐不已。

至此，山東省政府的施政策略自此開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，由恢復(fù)重建黨政雙軌治理體系、進行抗日的偉大戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向與于學忠爭奪山東黨政軍大權(quán)和反共活動上來了，省政府制定的治理目標與抗戰(zhàn)時期的實際情況和需要產(chǎn)生背離，導致對外不能抵擋日偽進攻，對內(nèi)則兄弟鬩墻，施政遭遇重重阻力，甚至引發(fā)了新的矛盾和沖突，沈鴻烈也不得不于1942年離去。

總體來看，抗戰(zhàn)時期山東省地方治理的困境，客觀上是由于敵我實力差距較大，主觀上是因為沈鴻烈未能掌握足夠軍事實力，致使其面對實力雄厚的于學忠，發(fā)展迅猛的共產(chǎn)黨的時候總感覺德不配位、力不從心，進無法團結(jié)一切力量完成抗擊日寇的主要任務(wù)，退無法集中精力完成恢復(fù)黨政雙軌治理體系的工作，政策背離了抗戰(zhàn)實際和需要，最終葬送了對國民黨山東省政府來說本可以更好的山東抗戰(zhàn)局面。