博物館改革發展焦點問題及對策建議

李耀申 李 晨

（中國文物報社 北京 100007）

內容提要：近十多年來，在博物館免費開放的政策扶持、“讓文物活起來”的熱潮激勵下，我國博物館業已并仍在經歷著前所未有的黃金發展期：一方面機構數量快速增長，體系日趨完備，社會作用大幅提升；另一方面也面臨著成長的煩惱。發展的不全面、不平衡，體制的僵化與活力的缺乏，政策措施的不健全與整體效能的低下等問題，不僅困擾著大大小小的博物館，也制約了博物館行業總體運行水平和社會貢獻率的提高。新時代的博物館亟需以轉換機制、激發活力為著力點，在銳意改革、開拓創新中實現更高質量的發展，進一步提升社會價值和作用。

習近平總書記曾指出：“博物館是保護和傳承人類文明的重要殿堂，是連接過去、現在、未來的橋梁，在促進世界文明交流互鑒方面具有特殊作用。”[1]改革開放四十多年來，中國博物館事業緊跟時代發展腳步，發生了歷史性變革。博物館數量增長了近十六倍，從1978年的349座增長到2019年末的5535座，平均25萬人擁有一座博物館；博物館體系日益完善，多種類型博物館競相輝映，非國有博物館從無到有，數量已達到1710座，占全國博物館總數的近三分之一；博物館質量和水平不斷提升，公共文化服務功能和作用日益彰顯。全國博物館2019年全年舉辦展覽2.86萬個，社會教育活動33.46萬場，4929座博物館實現了免費開放；廣大公眾對博物館事業的關注和認同不斷增強，全國博物館年觀眾量突破12.27億人次；《國家寶藏》《如果國寶會說話》等博物館主題節目熱播，博物館成為創造人民美好生活的多彩元素[2]。

特別是2008年以來的十多年間，在免費開放的政策扶持、“讓文物活起來”的熱潮激勵下，無論是與自身的過往歷史相比，還是與同期的國際博物館潮流相較，我國博物館都經歷了可謂前所未有的黃金發展期，贏得了空前的輿論曝光和社會關注[3]。即便在新冠肺炎（COVID-19）疫情肆虐全球而導致的人類健康與社會公共安全面臨空前危機的當下，業界乃至公眾仍對博物館紓解經濟社會困境所應發揮的文化潛能抱以厚望。但在冷靜考察、分析后我們又不得不承認，前進大潮之中往往大浪淘沙，成長的煩惱、發展的憂慮也在時刻困擾著大大小小的博物館——作為公益事業單位的國有博物館，一直是事業單位分類改革的一個盲點，政事不分、管辦一體，長期形成的文化事業單位體制機制的積弊不斷加重；事企混搭、二律背反，抵消了國家、社會和時代發展所賦予的難得機遇；缺競爭、少激勵、低效率，束縛了文化生產力，阻礙了積極性和創造力的釋放，動能得不到激發，惰性日積月累，懶散成為常態，亟需深化改革、轉換機制、增強活力、改善服務。

2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強文物保護利用改革的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）明確指出要激發博物館創新活力，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對文物博物館工作的高度重視和堅強領導，為新時代文物博物館事業改革發展提供了重要遵循。認真貫徹落實《若干意見》的部署安排，積極推動博物館事業改革發展，無疑是當前和今后博物館工作的重中之重，也是新時代博物館人的新使命。在2018年12月召開的全國博物館工作座談會上，國家文物局推出了《關于推進博物館改革發展的實施意見（征求意見稿）》，會議明確提出：要按照中央關于事業單位改革的整體部署，深入推進博物館管理體制改革、人事制度改革、分配與薪酬制度改革，增強其自我發展能力；要勇于沖破思想觀念的障礙和利益固化的藩籬，鼓勵地方文物部門、基層文博單位和博物館工作者更加解放思想、積極探索，實施差別化試點，推動頂層設計和基層探索良性互動、有機結合[4]。

為了高質量推動博物館事業的改革發展，2019年8月，中共中央宣傳部文化體制改革和發展辦公室委托中國文物報社承擔“博物館改革發展”研究課題，要求對我國博物館事業發展歷程進行回顧，對中央關于博物館改革發展的政策措施進行梳理，對如何推動新時代博物館改革發展提出對策建議。根據該研究項目的有關部署，中國文物報社組建課題組，經過一段時間的實地調研訪談和數據分析研究，梳理了博物館改革發展進程中的若干焦點問題，并提出了有關對策建議，供有關主管部門作為決策參考。現將該課題有關觀點摘要如下。

一、當前博物館事業面臨的焦點問題

針對當前博物館發展中存在的問題，許多博物館館長深有感慨：近些年我國經濟發展、社會進步，政府重視、投入加大，推動了博物館規模、數量的劇增和場館、條件的大幅改善，博物館的門類與布局、體系與功能、展覽與服務得到了全面優化和提升，博物館教育活動、文化傳播對公眾的影響力不斷增強，觀眾數量持續上漲，社會貢獻日益凸顯。然而面對新時代、新形勢、新需求，我國博物館發展不平衡、不充分的矛盾還很突出，歸納起來主要有以下幾個方面。

（一）發展不均良莠不齊

1.博物館總體發展不均衡。東中西部地域差異、中央地方層級差異、國有博物館與非國有博物館差異和館際管理服務能力差異比較明顯。從宏觀層面上看，博物館布局與結構不合理、不均衡的問題比較突出，一些基層博物館展陳內容陳舊、設施老化，甚至無法保證正常開放；一些行業性專題博物館、非國有博物館保障機制不夠完善，質量和水平有待提升；部分中西部市縣基層博物館館舍陳舊、庫房狹窄，文物保護、展示條件較差。

2.博物館工作質量和運行水平不均衡。2008年，國家文物局探索建立了博物館質量評估認定制度。十余年來，博物館評估作為博物館行業管理的重要手段，得到全行業的高度認可和全社會的普遍關注，并寫入《博物館條例》。經過先后三次評估，國家文物局和中國博物館協會累計公布了130座一級博物館、286座二級博物館和439座三級博物館，三級及以上博物館僅占全國博物館總數不到20%；80%以上的博物館尚未達到等級標準。博物館的數量增長與質量提升未能同步。

3.博物館的公眾服務能力和社會貢獻率差異巨大。地處中心城市的博物館如故宮博物院、中國國家博物館、南京博物院、上海博物館、陜西歷史博物館等，均需要采取網上預約和限流參觀；而大多數中西部地區、邊遠市縣、中小城市的博物館則常年觀眾寥寥、門可羅雀。

（二）體制僵化，缺乏活力

1.作為公益一類事業單位的博物館嚴重趨行政化，經費、用人、展覽及社教等重要業務活動聽命于上級主管部門，缺乏自主權。近年來盡管不少博物館積極響應文化體制改革要求，逐步嘗試建立以理事會為核心的法人治理結構（據國家一級博物館運行評估統計，2014—2016年，有近40%的國家一級博物館完成了理事會建設，廣東省博物館、江蘇蘇州博物館還探索建立了博物館基金會），廣泛吸收社會各方力量參與博物館的管理、監督，推動博物館可持續發展，但這類理事會并無人事、經費的決策權，往往接近于博物館管理的咨詢機構[5]。

2.博物館發展活力不足，動能不強。許多博物館存在“吃大鍋飯”現象，博物館免費開放經費的績效發揮不充分。有媒體報道，一些地區的博物館在經歷了免費開放初期的人滿為患之后，由于展覽內容和形式陳舊、博物館教育活動缺乏、文化產品形式單調，又悄然回歸門庭冷落的窘境。如何使展覽和服務更具有針對性、更富有特色，是博物館長期面對和必須解決的突出難題。不少人士擔憂，由于博物館運營經費過度依賴國家財政，如果缺少激勵機制，有可能使博物館重新回到“吃大鍋飯”時代，成為一個養懶人的地方[6]。

（三）激勵不足，拓展受限

博物館實行免費開放政策后，與之相適應的內部分配激勵機制與外部拓展機制尚不完善，公共資源應有的效益沒有充分發揮。免費開放后博物館經費來源由以前的財政、門票及經營收入等多種渠道，轉變成以國家財政撥款為主。政府財政撥款使用范圍的局限性一定程度上抑制了博物館業務拓展及創新的積極性，對博物館的發展形成消極影響。特別是一些改革政策措施不配套、不連貫，獎優罰劣、績效激勵措施不到位，加劇了博物館“慵懶散”的弊病。

（四）盲目建設，效能低下

一些地方無視博物館自身資源條件和社會發展實際需要，在博物館建設中重建筑輕功能、重硬件輕軟件、重建設輕管理；一些陳列展覽規劃缺乏論證、定位不準，追求“假大空”的大制作，形式與內容脫節，濫用多媒體技術、人工造景等，場景化、影視化、虛擬化傾向嚴重、喧賓奪主，忽視對文物展品內涵和展覽主題的發掘、展示，既對觀眾產生了誤導，也造成了很大的浪費。

通過對以上問題的梳理和分析，我們可以發現兩方面的深層次原因。

一方面，博物館在機構性質、宗旨任務和功能定位上被錯位標簽化。博物館既不等同于影劇院、文化館、群藝館甚至圖書館之類的公共文化場館，也不等同于公園、景區等一般休閑娛樂場所，更不是畫廊、工藝品商店等文化商品銷售企業，其工作范疇和服務對象呈現鮮明的跨界、復合型特點：既有自然，又有人文；既要征集和保護、研究和闡釋，又要展覽和開放、教育和服務；既以公益性事業為主體，又有文化產品研發、生產和經營的產業成分。因此，博物館不宜被簡單地定性為一般意義上的公益一類事業單位、公共文化服務機構，而應當被定位于身處文化、文物等多個領域、眾多行業的復合型知識生產與科研教育機構。在現實中，地方主管部門往往更加重視其作為宣傳機構、文化場館的作用，忽視了其作為科研機構、教育機構的屬性和功能。

另一方面，一些地方主管部門在管理博物館的過程中，長期越位包辦、過度干預，導致博物館選人用人、業務開展、開放服務、財務收支、運行管理等多方面趨行政化。宣傳文化文物部門確定博物館文保、科研、展覽、經費、機構、編制、用人等事項的管理模式，與計劃經濟時代國家對國有企業統購統銷、下達生產任務和指標的作法十分相近。譬如，博物館在免費開放形勢下觀眾量大幅度增長，社會的剛性需求迫使其加快展覽更新頻率、改善開放環境和服務質量，勢必帶來博物館安全保障、服務成本等方面的支出不斷攀升，而人事、財政體制的束縛卻又不允許給予相應的績效激勵，影響了博物館人干事創業的積極性，少作為、圖安穩便成為大多數博物館的常態。

因此，目前國情下，若要讓事業單位體制嚴重束縛下的博物館充滿創新動能、發展活力，不調整人事、分配制度、機制是萬萬不能的。

二、推動博物館改革發展的對策建議

當今時代，博物館已經成為一個國家、一個民族、一個城市文化積淀的重要標志，成為展示世界優秀文化的主要平臺。在新時代發展條件下，中國博物館理應順應時代改革創新，不斷加強自身建設，提升社會貢獻能力，為弘揚中華優秀傳統文化、革命文化和社會主義先進文化，在促進人類文明交流互鑒和建設人類命運共同體方面發揮更加積極的作用。

（一）堅持問題導向，積極推動國有博物館改革發展

隨著生產力水平的不斷提高和物質財富的日益豐富，人民群眾對公共文化服務也會產生新期盼，文博界如何更好地滿足人民群眾日益增長的美好生活需求？這是我們亟需解決的關鍵問題。站在全面深化改革的十字路口，改革與創新正逐漸成為博物館事業發展的主題，面向新時代的博物館正待以改革創新為契機，不斷提高工作效率和管理效能，全面提升公共文化服務水平。

《若干意見》對博物館改革提出的核心要義是“激發博物館創新活力”。筆者認為，貫徹落實中央部署精神，深化國有博物館改革的目標任務應主要包括以下幾個方面：一是要構建以松綁賦權、激發活力為導向的博物館管理體制；二是要架構以理事會、管理層為依托的博物館法人治理體系；三是要創新以考核分配、競爭激勵為抓手的運行機制；四是要形成以崗位管理、評聘分離為主體的人才隊伍建設格局。

針對國有博物館，改革發展的重點是賦予博物館更大的辦館自主權，主要體現在國有博物館的決策、用人和績效管理等方面的自主權利。主要任務包括以下幾方面。

一是要推進管理體制改革，落實博物館事業單位法人自主權，完善博物館法人治理結構，切實推進“管辦分離”“政事分開”。

二是要深化人事制度改革，著力優化編制、專業技術職務和招錄三方面管理措施。淡化事業單位人員身份管理，推進博物館編制使用由審批制改為備案制。提升博物館中高級專業技術職務總體比例，在人力資源社會保障部、國家文物局《關于進一步加強文博事業單位人事管理工作的指導意見》確定的改革原則基礎上，進一步優化博物館高中低級專業技術職務比例，針對研究型博物館的高中級專業技術職務比例參考高等院校適當提升。建立完善符合博物館行業特征的人員招錄制度，堅持專業人員逢進必考，在筆試和面試環節突出行業知識要求，提高研究型、專業技術性崗位的學術要求。

三是要加強博物館經費與薪酬制度改革。將具備條件的博物館認定為科研單位或者參照科研單位管理，適用科技領域相關政策優待、扶持和激勵。鼓勵博物館開展文化創意產品等經營服務，所得收入用于藏品征集、事業發展和績效獎勵，績效獎勵不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數。

在具體改革措施方面，首先要全員簽署適合事業單位特點的勞動聘用合同，明確聘期及考核辦法，有力觸動“鐵飯碗”“大鍋飯”觀念；其次，要優化選人用人機制，中層以下管理崗位和業務人才的選拔、聘用，應分別放權給博物館自身及其內設部門；再次，應調整薪酬分配制度和結構，建立基本工資占比小、績效工資占比大和年度獎勵拉開差距的收入分配模式。以上三條若都能調整到位，則不愁機制不活、運轉不暢。若全部落實有困難，其中的收入分配一項仍可放權、激勵博物館自主嘗試，因為大多數博物館均有自身營收的資金可以用于績效工資、年度獎勵。

（二）堅持分類施策，穩步推動非國有博物館提升發展

針對非國有博物館，改革發展進程中有兩個問題尤為關鍵。

一是要全面貫徹落實《博物館條例》要求，公平對待國有博物館和非國有博物館。這種公平不僅體現在政府給予的待遇和支持上，也體現在博物館個體的專業規范和社會責任上。要著力通過提升非國有博物館的辦館水平，讓非國有博物館發揮與國有博物館同等的公共文化服務功能，真正實現非國有博物館舉辦者回報社會、嘉惠公眾的初心[7]。

二是要將落實“法人財產權”作為有力抓手，進一步規范和激勵非國有博物館發展。1866年，美國律師約翰·杰伊（John Jay）倡議設立大都會藝術博物館（The Metropolitan Museum of Art）時，最初的捐贈人并沒有把財產、藏品直接托付給某一個人，而是通過訂立機構章程將博物館交付給一個獨立理事會管理，并將博物館的財產定義為公益信托[8]。一百五十多年過去了，大都會藝術博物館依然健康運轉，該館初創時期建立的法人治理體系更是成為全世界博物館法人制度的典范。今天的中國非國有博物館正處在化私為公、由自發運營向社會事業華麗轉身的十字路口，要通過加快現代博物館制度建設，全面落實非國有博物館法人財產權，探索開展非國有博物館慈善組織登記，讓非國有博物館步入從私人財產邁向法人財產的正途，進而為其實現慈善財產的目標奠定基礎，同時亦可使以理事會為核心的法人治理體系真正落到實處，實現非國有博物館的長期穩定運行。

在具體改革措施方面，重點是要繼續推進非國有博物館法人財產權確權。根據《民法總則》和即將施行的《民法典》，非國有博物館法人財產權是指非國有博物館作為非營利法人獨立享有民事權利、獨立承擔民事義務、擁有完整的法人財產權，任何單位和個人不得侵占、私分、挪用。非國有博物館法人財產權確權主要是文物部門指導非國有博物館的舉辦者，依法進行藏品登記，登記的藏品通過簽訂捐贈協議、公證等形式，確認為其申請設立博物館的法人財產，完成個人財產向博物館法人財產權的轉移。目前，各地文物部門正在持續組織開展非國有博物館藏品登記備案和數據庫建設工作，將以此為基礎，加強對非國有博物館的服務與支持力度[9]。

（三）堅持以人為本，進一步發揮博物館的功能作用

走進新時代，我國博物館事業正處于歷史上最好的發展機遇期。面對公眾日益高漲的文化需求，我們要站在供給側改革的角度，正確認識博物館事業發展面臨的新形勢，抓住難得機遇，用好有利條件，加快發展步伐，努力開創博物館事業的新局面。

一是要高度重視發揮博物館傳承發展中華優秀傳統文化、弘揚社會主義核心價值觀的特殊優勢和作用。國際博物館協會（ICOM）一貫倡導博物館充當社會變革的工具，堅持為社會及社會發展服務的使命宗旨。以各類文物、自然標本為藏品主體的中國博物館（包括革命紀念館），在1949年以后借鑒蘇聯模式，由教育系統劃歸文化文物部門管理。博物館作為中華優秀傳統文化和中國共產黨領導的革命、建設、改革中創造的革命文化、社會主義先進文化的保存者、見證者和傳播者，也是重要的愛國主義和革命傳統教育基地，具有鮮明的意識形態屬性和獨特的資政育人功能，已成為傳播社會主義核心價值、培育公民科學文化和道德素養、服務現代國家治理的重要窗口陣地。要緊緊圍繞黨和國家的中心工作和發展大局，結合重大歷史紀念節點，積極探索“讓文物活起來”的方式方法，不斷推出高點站位、正確導向、有溫度、接地氣的展覽和教育活動，促進文旅融合，豐富紅色旅游。

二是要充分發揮博物館的公共文化服務功能，維護和保障公民基本文化權益，切實滿足人民群眾基本文化需要。要堅定不移地繼續深化博物館免費開放，統籌博物館區域發展、城鄉發展，促進博物館資源向基層延伸、向農村覆蓋、向邊遠地區傾斜，健全完善博物館免費開放的相關保障機制；加大對農村和欠發達地區博物館建設的支持力度，為基層博物館開展公共文化服務提供更多的經費和人才保障；要在社會發展的動態過程中逐步提高博物館的公共文化服務效能，最大限度地滿足公眾的基本文化需要，推動博物館公共文化服務均等化、普惠化、便捷化，努力做到有文化需求的地方就有博物館的存在。

三是要不斷豐富博物館文化產品供給，充分滿足多樣化文化需要。要提高博物館對于文化遺產和不同類型藏品的展示傳播水平，讓深藏于館舍中的藏品“活起來”；充分發揮博物館的知識普及、文化傳播和社會教育作用，實現其社會價值和多元功能。要進一步提升博物館開放的服務品質，加強以策展人制度為核心的策展能力建設，切實提升博物館展陳水平；加強對中華文明和世界文明的展示，深化不同文明交流互鑒，拓展公眾視野，滿足發展需求。要不斷擴展博物館開放的深度和廣度，通過流動博物館“進社區”“進學校”“進鄉村”等方式，使博物館觀眾由館內延伸至館外；利用互聯網、移動互聯等新媒體、新技術拓展公共文化服務內容與形式，使博物館服務人群從線下拓展到線上。

四是要積極致力于面向世界“講好中國故事”、傳播中國文化，服務“一帶一路”倡議，促進人類文明交流互鑒，推動構建人類命運共同體。要堅定樹立中華文明傳承發展的強大自信，充分發揮我國歷史文化深厚、博物館文物資源豐富的獨特優勢，扎實開展出入境文物展覽，積極參與國際博物館交流合作，大力推動中國文化走向世界，促進國與國文明對話、民與民息息相通，為構建全世界和平發展的美好明天作出貢獻。

[1]習近平：《致國際博物館高級別論壇賀信》，《中國博物館通訊》2016年第11期。

[2]劉玉珠：《致力于平等、多元、包容的中國博物館》，[EB/OL][2020-05-18][2020-06-18]https：// news.artron.net/20200518/n1076439.html.

[3]安來順：《今天的博物館站在了哪里？——對ICOM博物館定義修訂的初步觀察與分析》，《東南文化》2020年第1期。

[4]雒樹剛：《改革創新 激發活力 奮力推動博物館事業再上新臺階》，《文物通報》2019年第4期。

[5]中國博物館協會：《2014—2016年度國家一級博物館運行評估報告》，《中國博物館》編輯部2019年。

[6]《抓機遇 解難題 促發展——全國博物館紀念館免費開放工作回顧與展望》，《中國文物報》2010年1月27日第5版。

[7]申辰：《領會精神 把握關鍵——切實推動非國有博物館可持續發展》，《中國文物報》2017年7月21日第1版。

[8]黃哲京：《民辦博物館章程制度的構建和完善》，《中國博物館》2014年第1期。

[9]邢致遠：《非國有博物館法人財產權研究》，《中國博物館》2016年第1期。