民法典下的宅基地使用權流轉研究

高慶國

河南工程學院人文社會科學學院，河南 鄭州 451191

一、民法典下的宅基地使用權流轉研究的背景和意義

宅基地使用權是農民以農戶的名義向所屬村民委員會等集體經濟組織提出土地使用權申請，經法定程序，在集體所有的土地上建造自有住房的農村基本社會保障權利。2017年，黨的十九大報告指出，實施鄉村振興戰略，解決好農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，是全黨工作的重中之重。宅基地使用權是廣大農戶主要的現實資產性權益。近年來，隨著黨和國家惠農政策的不斷加碼，城鄉一體、融合發展的局面很是紅火。不斷有農村戶口的人，因上學、就業、生活、養老等融入城鎮，退出農村集體組織，成為市民，從而喪失了作為宅基地使用權人的身份資格；不斷有村集體或農戶靈活利用閑置宅基地使用權，通過自主經營、與他人合伙經營或委托他人經營等，發展農莊旅游、農宅賓館等；不斷有村集體或農戶因生活、生產等融資需要，買賣、出租、抵押宅基地使用權。我國目前還沒有一部系統、全面的法律來調整宅基地使用權流轉關系。相關法律規定更多的是宅基地使用權的法律性質、申請的程序、主管部門和審批權限等，而對宅基地使用權的流轉問題規定得很少，而且不夠細化。近年來，農村宅基地使用權流轉存在的主要問題之一就是流轉當事人，尤其是受讓人的范圍限制得過于狹窄，局限于同村的農民集體成員。相鄰村莊、不同農民集體成員間的宅基地使用權流轉因缺乏足夠的規范，實現得較少。這種流轉市場上的行政區域壁壘嚴重制約著農民宅基地使用權價值的充分實現，與鄉村振興戰略背道而馳。

2020年5月28日，第十三屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國民法典》第二編物權的第十三章等對宅基地使用權問題做了明確的原則性規定，順應了農民群眾的呼聲，標志著中國的法治建設上升到一個空前的高度——法律至上、良法之治。民法典下的宅基地使用權流轉研究對于規范宅基地使用權流轉市場，保護農民權益，實現鄉村振興戰略，具有重大的理論意義和實踐意義。

二、探索黨委領導、政府實施、集體組織和農民群眾廣泛參與的逐步、逐級拓寬村、鄉鎮、縣、市、省，乃至全國范圍內的農民宅基地使用權人資格互認體系

近年來，農村宅基地使用權流轉市場呈現出冰火兩重天的局面。一方面，偏遠農村大量人口涌入城鎮，宅基地使用權流轉市場薄弱、冷清；另一方面，城鎮周邊農村的經濟、人口迅速壯大并發展起來，宅基地使用權流轉市場空前活躍。在對宅基地使用權人資格限制方面，歷史上多限制在本村集體組織成員范圍內，而且須征得集體組織同意。宅基地使用權是一種基于農民身份的用益物權。傳統上，非本村集體組織成員的農民也不能通過買賣、贈予、繼承等受讓農村農民的房屋所有權來取得該農民的宅基地使用權。然而時代在發展、在進步，改革激發活力。在黨委領導下，地方各級政府可以出于鄉村振興戰略的考慮，因地制宜，不斷逐步、逐級拓展宅基地使用權人資格認定的地域范圍；把宅基地使用權人的資格認定的行政區劃范圍限制有組織地、分層次地拓寬到本鄉鎮、本縣、本市、本省，乃至全國范圍內，使更多具有中國農民身份的廣大集體組織成員從中受益。這樣既保證了宅基地使用權的集體屬性和農戶身份屬性，又無限做大了宅基地使用權市場，使廣大集體組織互聯、互通，為實現農民權益的最大化打開了無限的市場空間。而且，在大數據時代，機關、企事業單位、團體、其他組織和個人的各種信息，通過網絡實現了有效的互聯互通。5G網絡能夠全方位為黨委、政府、集體組織、農民群眾等主體提供在線的、即時的不同集體組織成員的農民身份確認信息和變化信息。成熟的信息化技術和網絡平臺能為黨委領導、政府實施、集體組織和農民群眾廣泛參與探索村、鄉鎮、縣、市、省，乃至全國范圍內的農民宅基地使用權人資格共認體系提供強有力的平臺支持和技術支持。［1］

三、探索黨委領導、政府實施、集體組織和農民群眾廣泛參與的宅基地使用權流轉線上、線下市場完善機制

第一，統一思想，凝聚力強。為了避免偏遠農村宅基地使用權大量閑置浪費，為了抑制城鎮周邊農村宅基地使用權交易的過度火熱，幫助農民增加資產性收入，就要全鄉鎮、全縣、全省、全國一盤棋，探索黨委領導、政府實施、集體組織和農民群眾廣泛參與的宅基地使用權流轉市場完善機制。在保障農民“戶有所居”的前提下，允許宅基地使用權在本村、本鄉鎮、本縣、本市、本省，甚至全國范圍內，跨集體經濟組織在不同集體成員間流轉；大力盤活農村閑置宅基地使用權，發揮宅基地使用權的資產性權利功能。

第二，線上和線下兩個市場融合發展。完善宅基地使用權流轉市場就要與時俱進，利用信息化革命的成果，注重線上和線下兩個市場的建設，融合發展。首先，在黨委領導下，各級政府積極動員農村集體組織的各類人才，尤其是黨員同志，積極參與宅基地使用權流轉市場的網絡平臺建設。根據抓重點少數帶動絕大多數的原則，黨委、政府要重點抓好農村支部書記和村長隊伍建設，落實責任制，不斷提升網站建設質量。團結一切可以團結的力量，通過農民群眾喜聞樂見的網絡直播、QQ群、微信群等線上社交形式，爭取互聯網企業的技術支持，合作共贏，不斷提升各村委會主管的宅基地使用權流轉網絡平臺的知名度。條件成熟時，鄉鎮政府、市政府、省政府，乃至國家出面搭建更廣泛行政區劃的宅基地使用權流轉平臺。最終在全國范圍內不同行政區域的不同村集體組織的成員間構建其最大范圍的宅基地使用權流轉網站或平臺。在這個市場改革與創新的過程中，負責全國農村宅基地改革和管理有關工作的國務院農業農村主管部門可以大有所為。其次，線下宅基地使用權流轉市場建設要在黨委領導，政府主抓，村支部、村委會積極探索的組織保證下，有序進行，強調公示性、合法性。初期階段可以在村委會辦公室掛牌設立“村宅基地使用權流轉辦公室”，設置專門人員負責信息登記、業務咨詢、法律宣傳、業務辦理等工作；在鄉鎮政府辦公室掛牌設立“鄉鎮農村宅基地使用權流轉辦公室”，設專人負責全鄉鎮范圍內宅基地使用權流轉的信息登記、業務咨詢、法律宣傳、業務辦理等工作，指導“村宅基地使用權流轉辦公室”開展工作；條件成熟時，在縣、市、省乃至中央設立“農村宅基地流轉辦公室”，負責行政區劃范圍內的宅基地使用權流轉的信息登記、業務咨詢、法律宣傳、業務辦理等工作，并領導下一級“農村宅基地流轉辦公室”開展工作。

第三，擇機出臺《農村房地產管理法》，重點對宅基地使用權流轉的主管部門、程序、糾紛處理、法律責任等做出明確、細致的規定。國家統一監督管理全國宅基地使用權流轉市場；實現好、維護好、發展好農民權益。［2］