監察對象和職務犯罪主體的銜接對應*

李睿智

中國礦業大學（北京）文法學院，北京 100083

監察法的制定、頒布和施行本著加強對所有行使公權力的公職人員的監督、實現國家監察全覆蓋的初衷，對新時代集中統一、權威高效的中國特色社會主義監察體制的構建產生了重大影響。但是，我們也應該認識到，頒布監察法是監察體制改革的重點而非終點，同時也是監察法與各個關聯性法律銜接運行的起點。其中，監察法與刑法的銜接占有重要地位，值得深入探討和研究。本文將對監察法與刑法在主體銜接上出現的問題進行總結，并對其產生的原因進行探究，并提出相應的實現路徑。

一、監察法與刑法銜接運行的主體問題

監察法第一條規定的監察范圍概括為“行使公權力的公職人員”。監察法第十五條對監察對象的范圍作出了詳細的說明，用分項進行列舉，另外在（三）（四）（五）四個小項的說明中對“從事管理”和前文“從事公務”進行了區別。更進一步地，立法者在第十五條第（六）項加入了“其他依法履行公職的人員”這一兜底條款。單從監察法內部來看，并沒有什么問題。然而，監察法規定的監察對象范圍與刑法上職務犯罪主體的范圍有些許的不一致，而這些沖突的化解與否也會影響兩法的銜接運行。

（一）刑法中的職務犯罪主體與監察對象相比更為精細

除了刑法中明確規定的有關國家工作人員（包括國家機關工作人員）的概念，最高人民法院還曾以發布座談會紀要的方式，對國家機關工作人員的認定、委派人員、“其他依照法律從事公務的人員”的認定和關于“從事公務”的理解作了進一步的細化和說明。此外，最高人民法院、最高人民檢察院也對關于職務犯罪主體的認定作出了16個答（批）復，加深了在司法實踐中對于一些特殊主體涉嫌職務犯罪時的主體身份認定的理解。因此，相對于監察法來說，刑法本身在關于職務犯罪的主體身份認定上具有相當的深度和廣度，這是監察法自身立法環境和歷史積淀上不可避免的缺陷，且在較短的時間內難以彌補。

（二）刑法上的職務犯罪還存在特殊主體限定

不同國家機關人員在部分罪名中有特殊的主體限定或者加重刑，例如，專屬于司法工作人員的職務犯罪條款有刑訊逼供罪、徇私枉法罪、私放在押人員罪等七項；專屬于行政執法人員的徇私舞弊不移交刑事案件罪等。“監察法中的公職人員一旦進入刑法領域，就可能因為具體身份的不同，決定了其行為是否涉罪或者涉罪的具體罪名。”這些特殊主體在監察法的相關條文中并無涉及，只是作為監察對象的一部分而存在，因此難以根據職務犯罪主體的特殊身份特征、涉罪可能性以及社會危害性等方面進行有針對性的監察部署和刑責追究。在司法實踐中有可能發生監察范圍過于寬泛而導致監察程度和針對性較小的情形，難以形成持續的高壓反腐態勢和實現國家監察全覆蓋的最終目標。

（三）部分職務犯罪主體在監察法中缺失

對于自然人犯罪而言，從職務犯罪的主體身份來說，監察法第十五條對于第（三）（四）項中國有企業和公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中的監察對象做出了“從事管理”的限定性規定。然而，最高法出臺的會談紀要明確指出在職務犯罪主體中“從事公務”的理解，“是指代表國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體等履行組織、領導、監察、管理等職責”。因此，可以得知“從事管理”只是“從事公務”的一種表現形式。換言之，在國有企業和公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事除管理外的其他公務活動的人員并沒有被納入監察范圍。

二、困境出現的原因

（一）兩法的目標取向存在不同

“就懲治和預防腐敗犯罪的初衷來說，監察法與刑事法律不謀而合。”然而，刑法的性質和機能決定了在處理反腐敗案件中的事后地位。只有當不法行為上升至犯罪標準時，刑法才可以被動用。我國刑法第2條規定“用刑罰同一切犯罪行為作斗爭”，而職務犯罪自然歸屬其中，主要包括刑法規定的“貪污賄賂罪”、“瀆職罪”和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪。

打擊職務犯罪如果僅出于事后處理的角度，整合反腐資源和權力而形成的監察機關和監察權就有違設立的初衷。如果無法從源頭上精準地尋找問題、提前介入，發揮預防腐敗的職能，監察機關不僅本身的作用無法凸顯，甚至有可能被某些不法分子利用以成為縱容、包庇犯罪的工具。因此，為了使監察不流于形式，監察法不僅需要監察機關在案發后對涉罪嫌疑人進行職務犯罪調查，還需要將監察、監督滲透到各國家機關或公權力機關日常行政、司法工作中去。兩法不同的立法目的和價值取向決定了在主體方面兩法不可能完全一致。

（二）刑法意義上的部分概念與監察法規定不相一致

隨著新法、法律解釋和司法實踐的增加和擴充，不同概念的外延將兩個或多個概念中原本應當是進行著重區分的獨立特性逐漸靠攏，造成概念偏移、范圍重合的情況。

以監察對象為例，立法者在監察法立法過程中對“從事公務”和“從事管理”的兩者的概念作出了明顯的區分。即使沒有隸屬關系，兩者的指向范圍應當有所區分。然而，在監察法以及《〈監察法〉釋義》中，兩者的概念逐漸出現了高度重合性。從中共中央紀檢委和監察委法規室編寫的釋義來看，國有企業從事管理人員包括了領導班子成員、中層和基層經營管理人員以及在管理、監督崗位上的工作人員。尤其，此處管理和監督并列出現，可以理解為“管理”和“監督”一同被歸為“從事管理”名下，呈現出吸收的特征。從這個層面而言，監察法中規定的“管理”一詞已經將“監督”納入其中。公辦教育、科研、醫療衛生等單位及其分支機構更是將采購、基建、評標、招標、競爭性談判采購的談判、詢價采購中的詢價等工作人員一并納入，事實上也就是把以上事務納入了“從事管理”的范疇。

三、主體銜接的實現路徑

雖然語言外延的邊緣是模糊的，但其核心意義是明確的。把握立法語言的核心意義，對于推動監察法和刑法的銜接是十分重要的。監察法第一條對監察機關進行監察的對象作出了統一的概括，即“行使公權力的公職人員”這一概念。監察法第三條、第十五條分別強調了監察機關進行監察的范圍僅限于“所有行使公權力的公職人員”。因此，對監察對象的判斷都應以公權力的行使或可能行使作為判斷監察范圍的核心標準。無論其對于監察范圍的展述如何，都離不開行使公權力的公職人員這一核心概念，既不能對其有所遺漏，也不能過度超出其本意。公權力本質上是一定范圍內社會成員的部分權利的讓渡，行使公權力進行的犯罪活動危害的是整個國家、社會和人民的法益。因此，應將公權力的行使與否作為判斷監察對象的核心標志，以公權力可能延伸至具體行為人實施的范圍作為監察范圍，將其控制在一個動態范圍。

關于“管理”的含義，需要通過法律解釋實現具體化。雖然相關監察法的權威解讀對“從事管理”進行了分項列舉，但也只是對某一公務領域的提及，如“社會捐助公益事業款物的管理”等。如果將“管理”理解為一種行為，其行為標準是否應該加以限定；如果將“管理”理解為一種公務狀態，其公務內容和持續時間是否應該予以規定，這都是影響監察對象判斷的因素，亟需解決。另外，如果不意圖對這一款的監察對象給予限制，沒有必要通過“從事管理”這一概念進行區分，直接沿用“從事公務”的概念即可。既然設置“從事管理”這一相對具有辨識性的特殊條件，“（從事）管理”這一概念就不應該擴大化。