關于環境資源審判工作情況的調研報告

山東省濱州市中級人民法院調研組

隨著生態文明建設的深入推進，環境資源審判已經成為新時代人民法院工作的重要組成部分。為進一步加強環境資源審判工作，推動環境資源專業化審判體系建設，大力發揮環境資源審判在保障生態文明建設中的重要作用，濱州中院專門組成了課題調研組，對全市法院環境資源審判體制和審判工作情況進行了專門調研，總結了全市法院在環境資源審判工作的探索情況，深入分析了遇到的困難和問題，對加強環境資源審判工作、特別是加快環境資源審判機制改革提出了具體設想。

一、濱州法院環境資源審判工作基本情況

濱州法院環境資源審判工作主要體現在案件審理、工作機制、隊伍建設以及審判效果等方面。

（一）環境資源案件審理方面

2017年至今，依法審理涉及污染環境、亂砍濫伐、非法占用農用地等環境資源刑事案件116件，共有65件162人繳納環境污染治理費64.91萬元，繳納環境損害費用59.31萬元，繳納罰金630.78萬元?；菝穹ㄔ簩?件環境犯罪案件實施訴前禁止令。審結環境資源民事案件530件。審結涉及環境資源行政處罰行政案件39件，審查涉及環境資源的行政非訴執行案件521件。審結檢察機關提起的環境污染刑事附帶民事公益訴訟、刑事附帶行政公益訴訟案件15件。

（二）環資案件工作機制方面

2019年10月制定出臺了《關于加強環境資源審判工作，為推進富強濱州建設提供司法保障的意見》，提出4個方面16項具體措施。對重點工作進行梳理，起草了《全市法院環境資源審判機制綜合改革方案》和《2020年全市法院環境資源審判工作要點》，細化工作措施。推動環境資源審判體制改革入選濱州“2020年重點改革事項”“濱州市改革創新三年行動計劃”“市委全面依法治市委員會2020年工作要點”等重要工作規劃。注重平衡協調地方經濟發展與生態環境保護之間的關系，積極爭取黨委政府、相關部門的理解、支持，妥善審理相關案件。部分法院聯合檢察機關、環保執法、司法行政等部門召開座談會，研究環境資源審判中遇到的問題，確保工作有序開展。加大司法公開力度，加強人民陪審員參審工作，提高庭審直播率，公開裁判文書。

（三）環境資源隊伍建設方面

2019年，濱州中院依托研究室成立了環境資源專業審判團隊，實行民事、刑事和行政案件“三合一”審理。第二次全省法院環境資源審判工作會議召開后，著眼于發揮推動改革、司法辦案、理論研究的合力，啟用已有的環境資源審判庭編制，與研究室合署辦公，配齊了3名員額法官、3名法官助理和1名書記員。基層法院也陸續設立了環資審判團隊，實現“三合一”或者“二合一”審理。全市8家基層法院環境資源審判團隊中共有員額法官21人、法官助理19人、書記員22人。積極參加上級法院和法學會組織的法官沙龍和環境資源審判論壇，2019年以來參加中國行為法學會環境治理法治化論壇、長三角生態環境法治論壇等學術活動6次，認真學習前沿理論知識，探討典型案例，提高自身審判能力。

（四）環境資源審判效果方面

環境資源審判的職能作用逐步發揮，有效發揮了依法保護生態環境的作用。無棣法院審理的許某某盜竊罪刑事附帶民事公益訴訟案入選2018年全省法院環境資源審判十大典型案例；金嶺公司等污染環境罪刑事附帶民事公益訴訟案入選全省法院2019年度“優化營商環境、凈化社會環境”十大典型案例。加強環保法治宣傳，擴大環境資源審判的影響力。依托“國際環境日”等重要節點，通過“兩微一端”對環資審判工作進行報道。召開環境資源審判專題新聞發布會，向社會專題發布環境資源審判情況，并公布5件具有廣泛社會教育意義的典型案例，收到了良好社會效果。

（五）環境資源審判規則和裁判尺度方面

濱州中院環境資源案件歸口審理以后，集中審理優勢逐步顯現，一方面，有條件進行裁判規則研究，準確把握環境資源審判規律，及時研究解決疑難問題，還正在承擔最高法院應用法學研究所土地資源案件裁判規則撰寫任務，提高了環境資源審判隊伍的專業素養和審判能力。另一方面，可以統一裁判尺度。從判決生效的案件中選取了5件具有指導意義的典型案例，提取裁判指引，在全市法院環境資源審判工作會議上進行了通報，并下發學習，指導全市法院統一裁判尺度。

二、環境資源審判工作存在的困難和問題

當前，環境資源審判工作仍處于起步階段，對照生態文明建設的新要求、人民群眾的新期待和法律賦予的職責，還有很大差距。

（一）智力支持和人才儲備有待加強

環境資源審判系領域審判，不但涉及刑事、民事、行政三大審判，而且涉及環境污染、生態保護、資源利用、野生動物保護等各個方面；不但內容廣泛，而且專業性極強；不僅要求法律知識和司法經驗的專門化，更需要生態環境科學領域的專業素養。環境資源審判實踐中，在事實認定、損失鑒定、舉證責任分配、公益訴訟起訴、修復性判決執行等眾多方面均有很多問題需要深入研究。環境資源訴訟多為新類型案件，法官審理案件比較少，專業審判力量準備不足，積累的司法實踐經驗較少。在專業化審判智力支撐方面，環境資源智庫建設還比較欠缺，法官培養、專家選任等方面還有很多工作要做。

（二）審判體系和聯動機制有待完善

全市法院環境資源專門審判機構正在建設中，覆蓋全市法院的生態環境資源審判體系尚未完全建立到位。在司法改革壓縮機構的背景下，如何保證生態環境資源審判專業化發展是亟需解決的問題。人民法院需要與行政執法機關建立長效化的銜接溝通機制，現在還存在部門聯動不夠及時、信息渠道不夠暢通、案件移送不夠協調等問題。對于證據標準、事實認定、鑒定評估、案件定性等容易認識不一，各部門缺乏深入學習、互動交流。

（三）法律適用與配套措施有待完善

行政案件跨區域集中管轄與環境資源案件“三審合一”或“二審合一”會有沖突；環境資源審判三大訴訟模式獨立運行，融合較為困難，與專業化發展不協調；責任承擔方式尚無明確法律規定，適用勇氣不足，環境行政案件一般不直接涉及修復內容，容易造成環境行政處罰與實際損害失衡，環境刑事案件中，因審理周期短，無法將生態修復效果納入量刑考慮范圍。生態環境案件修復判項的執行與傳統案件的執行差異較大，評估、監管等標準缺失，執行階段容易脫軌。有資質且權威的環境鑒定評估機構較為匱乏的問題。

（四）職能發揮和宣傳引導有待提升

環境資源刑事、民事、行政、公益訴訟、生態損害賠償訴訟案件不均衡，環境資源司法的綜合作用發揮不充分。受理民事案件比較少，人民群眾的生態環境司法解決意識不強，雖然該類糾紛較多，但群眾多不愿、不知以司法途徑解決，對舉證、損失計算等問題存在畏難心理，怕得不到法院支持。野生動物保護等公益訴訟尚在起步階段，政府提起生態損害賠償訴訟剛剛起步，在大氣、水、土壤污染治理方面的典型案例較少。宣傳力度還不夠，發布典型案例、新聞發布會等方式還沒有充分運用好，創新宣傳方式、加大宣傳力度、整合宣傳資源的空間還很大。

三、加強環境資源審判工作的思路和設想

環境資源審判工作作為生態文明建設的重要法治保障，是司法機關的法定職責和重要歷史使命。為了更好地推動和促進環境資源審判工作深入開展，提出以下思路和設想。

（一）增強環境資源保護使命感

黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態環境保護，提出了一系列關于生態環境保護的新理念、新思想、新戰略。黨的十九大報告第一次提出將“美麗”作為社會主義現代化建設的重要目標，創造性地提出了“美麗中國”概念。在新的探索中，逐步形成了系統的習近平生態文明思想。2020年以來，習近平總書記先后在浙江、陜西、山西考察調研，都高度重視生態環境保護工作，重訪“兩山理論”發源地安吉余村，調研西溪國家濕地公園，考察秦嶺生態修復，了解汾河綜合治理情況。美麗中國、綠色發展始終是習近平總書記和黨中央治國理政的重要方面。人民法院在環境資源審判工作中，應當堅持以學習習近平生態文明思想為指導，堅持以人民為中心的發展思想，推動實現人與自然和諧共生的美麗愿景，切實承擔起推進環境法律落實的重要職責。堅決貫徹新時代綠色發展的理念原則，依靠法治方式、司法程序，積極推動生態環境保護和地方經濟發展共同進步。牢固樹立保護優先、維護權益、注重預防、修復為主、公眾參與的現代環境司法理念，從人民群眾最關心的大氣、水、土壤等環境污染案件入手開展工作，緊密結合環境資源保護的司法需求，牢固樹立嚴格依法保護、協同推進保護、注重預防修復、統籌考量法律責任、引導公眾積極參與等原則，努力提高人民群眾獲得感、幸福感、安全感。2019年9月，習近平總書記在鄭州提出黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略。濱州市位于黃河流域下游、黃河三角洲腹地，沿海地域遼闊，是黃河流域生態保護和渤海生態環境保護的關鍵疊加地帶，轄區內有濱州貝殼堤島與濕地國家級自然保護區，無棣馬谷山地質遺跡省級自然保護區，審判工作對于落實習近平總書記提出的黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略具有重要意義。環境資源審判工作應當自覺融入黃河三角洲高效生態經濟區、山東半島藍色經濟區國家戰略，黃河流域生態保護和高質量發展重大國家戰略，加強對國家級、省級自然保護區和重點水源地保護，密切關注沿海生態保護，服務重點區域生態環境保護。

（二）推進環境資源審判專業化建設

生態環境案件具有公益性、專業性、復合性、恢復性特點，生態環境司法的專業化發展是一大趨勢。最高人民法院在環境資源審判工作中一直強調以專門化為總抓手，具體提出了“五個專門化”的要求，即：機構專門化、機制專門化、規則專門化、理論專門化、隊伍專門化。任何工作都依賴于統一的、有效運行的組織機構，機構專門化也是實現其他專門化的基礎，而從環境資源審判來看，集中審理模式是審判工作有效運行的重要保障。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于構建現代環境治理體系的指導意見》明確要求：“在高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調整設立專門的環境審判機構?！痹趯嵺`中，環境資源民事、刑事、行政案件分散在各個審判庭，只是作為普通案件進行處理，沒有從環境資源保護的高度、運用環境資源審判專業思維進行審理，影響了審理效果，應當加強環境資源審判體制改革，建設符合環境資源保護需求的新時代專業化環境資源審判體系。健全完善環境資源專門審判組織是當務之急，中級法院一級一般具備設立環境資源審判庭的條件，應當積極推進建立專門的審判機構?；鶎臃ㄔ簝仍O機構改革已經普遍完成，內設機構數量也按照中央要求嚴格進行了限定，在現行條件下，大部分基層法院不具備短時間內設立專門環境資源審判庭的條件，但是根據現在的實際情況，建立專門的環境資源審判團隊是既能落實中央要求又符合基層實際的最佳途徑?；鶎臃ㄔ簯敱M快全部實現一個人民法庭或者業務庭集中管轄轄區內全部環境資源民事案件，并加掛環境資源審判庭或環境資源審判法庭的牌子。同時，環境資源案件多發于自然保護區、風景名勝區、礦區、飲用水源地、河流、森林公園以及化工園區等重點生態區域，審判工作應當充分關注以上重點區域，設立巡回法庭或法官工作室，就地受理、調解、審理案件，并對相關環境資源保護問題進行指導。從審理機制上，人民法院應當對刑事、民事、行政三大類案件中的所有環境資源案件集中審理，全部落實“三合一”審理模式。從審理規則上，環境資源審判作為領域審判，審判程序、規則都具有不同于傳統案件的極大特殊性。應當注重從主體資格、管轄法院、舉證責任分配、責任承擔方式等方面進行探索，進而制定專門的訴訟程序法，使“三審合一”以及立案、審判、執行真正融合貫通。在價值導向方面，要堅定個案處理與區域流域整體治理相協調觀念。在涉及黃河、小清河保護環境案件跨區域集中管轄方面，應充分考慮生態環境自然屬性和功能特點，在遇到管轄沖突時，應遵循有利于環境司法保護的原則，優先適用指定管轄。對環境資源案件刑民關系，傳統環境侵權訴訟、環境公益訴訟與生態環境損害賠償訴訟的關系，要進行精細化區分和排序，形成嚴謹有序的環境訴訟進階體系。賦予生態修復在量刑方面的獨立價值，在污染環境罪中建構統一的量刑規范，可探索分階段、分層次的量刑程序化改造，協調用好罰金刑和資格刑。加強環境資源審判與環境資源案件執行的銜接貫通，判項中類似于普通民事執行案件仍由民事法官處理，判項中具有生態修復作用的部分由環境資源審判法官參與乃至主導。目前鑒定機構尚難以發揮助力法官的重要作用，應探索完善專家陪審、專家輔助制度。當事人直接修復的情況下，應建立由專業機構修復前出具修復方案、當事人質證修復方案、修復效果由專業機構評估、當事人異議法院裁決、修復效果與刑罰變更相協調等制度。

（三）發揮環境資源審判職能作用

任何國家法院系統的職責都是完成國家和憲法賦予的司法審判職能，審判工作的職能作用發揮如何是衡量人民法院工作好壞和判斷人民法院社會貢獻的最重要標準。環境資源審判肩負著保護生態環境和自然資源的重要職責，環境資源審判體制改革的成果最終還是要體現在審判職能的發揮上。環境資源審判應當在加強專業化體制建設的基礎上，一方面發揮環境治理功能，一方面發揮環境權利保護功能，相互統一促進。要加大對涉及環境資源保護刑事案件的審判力度，依法嚴懲污染環境、破壞資源犯罪，依法嚴懲污染環境、亂砍濫伐、濫捕野生動物、非法占用農用地、制污排污、擅自進口固體廢物等犯罪行為。妥善審理與土地、林場、漁業、水、電、氣、熱力以及海洋等環境資源保護相關的物權、合同和侵權案件，將保護生態環境和自然資源作為裁判的重要因素予以綜合考量。依法審理環境資源行政案件，加強對行政機關不履行環保職責案件的審理，督促行政機關依法履職。注重生態環境修復。深刻認識生態損害修復在環境資源審判中的重要地位，以規范化和標準化發揮生態損害修復的功能作用。統一生態修復的內涵和外延，合理區分生態修復費用、環境功能損失和因為環境損害所支出的必要合理費用。在生態修復上采取嚴格的態度，追求賠償的有效性和全面性，避免認定寬松化和修復形式化。在實踐中加大禁止令制度的應用力度，對符合條件的積極運用多種方式讓侵權者承擔修復責任，提高修復實際效果，避免一判了之、一罰了之、結案了之。探索在黃河濱州段建立沿黃生態環境修復基地，實現“懲治、教育、修復”一體化建設。大力推進環境資源公益訴訟。加大對環境公益訴訟原告的司法支持力度，在加大執行力度充實公益訴訟基金的同時，積極協調環境公益訴訟基金使用，支付原告部分訴訟費用、鑒定費用，助力提高原告積極性，形成共同推進環境公益訴訟的良好社會氛圍。依法支持檢察公益訴訟制度的貫徹落實，建立健全環境檢察公益訴訟審判機制，不斷完善審理程序和裁判規則。妥善審理生態環境損害賠償案件。依法受理審理政府或者指定的職能部門作為原告提起的生態環境損害賠償訴訟案件，確保生態環境損害賠償制度在綠色發展中發揮實效。通過司法確認程序發揮訴前磋商的積極作用，構建生態環境損害賠償訴訟和環境公益訴訟的銜接機制。

（四）構建環境資源保護工作多元共治格局

環境資源審判工作，特別是環境資源公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟需要多部門密切配合才能完成，所以應當積極探索構建人民法院、生態環境執法部門、司法行政部門、河務水利部門、公安檢察機關共同組成的多元聯動工作機制，出臺相關文件，建立案件移送、聯席會議、信息通報等制度，構建各職能部門信息共享平臺，實現環境司法與行政處罰的訴罰銜接、環境民事案件與公益訴訟的訴調銜接以及生態損害賠償訴訟案件的訴商銜接，努力做到相互配合、相互監督、相互彌補，避免因為銜接上的漏洞使違法行為逃避應有的懲罰。采用司法建議方式，及時將通過案件審判發現的管理遺漏、行政程序等問題進行梳理，發送給生態環境執法部門、司法行政部門、河務水利部門、公安機關等部門，建議有關機關改進行政執法方式、完善執法程序，避免糾紛發生，形成保護環境資源的強大合力。推動構建環境資源糾紛多元化解機制建設。充分運用兩個“一站式”建設成果，完善行政調解、人民調解等多元化糾紛解決機制，加強訴訟與非訴糾紛解決機制之間的相互銜接，加強司法確認工作，推動形成環境資源糾紛多元化解新格局，促進習近平總書記提出的“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”要求落地見效。充分關注司法鑒定工作，針對環境資源案件鑒定難點，積極推動鑒定、評估機構建設，暢通聯絡機制，爭取更多案件順利完成鑒定評估程序。

（五）加強環境資源審判隊伍建設

環境資源審判作為人民法院當前的前沿任務，專業審判人才的培養和專業審判隊伍的組建尤其重要。在成立專門審判機構后，應當著重加強環資審判人才建設，培養形成正規化、專業化、職業化的環境資源審判隊伍，確保調的進、留得住。運用引進來和走出去相結合的方式，加強環境資源審判專業培訓，抓好三大訴訟法和《環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》等環境資源相關法律法規的學習。我國環境法律是以要素為重心的環境法律規范，對體系整體整合有所忽略，條文重復較多，空白短板也較多，價值融貫性缺失，因此更應當加強環境資源司法實務和理論研究合作，促進司法實務和理論研究緊密銜接。應建立環境資源司法保護智庫，邀請環境資源保護相關專業技術領域的領軍人物和學術帶頭人，成立環境資源審判咨詢專家庫和專業陪審員資源庫，為環境資源案件審理提供專業技術支持，著力解決環境資源審判中面臨的技術認定難問題，推動環境資源審判專業化發展。圍繞沿黃生態保護、海岸帶生態保護等開展司法調研，有針對性地提出環境司法保障措施。積極申報和參加上級法院和法學會發布的有關環境資源司法保護的重大調研課題，加強環境資源審判工作理論研究，為環境資源審判提供理論支撐。

（六）提升環境資源審判社會影響力

環境資源審判案件數量有限，但應當達到效果最大化。相對于其他審判，環境資源審判工作案件不一定很多，但重要的是一定要舉一反三，讓有限的案例發揮最大的社會效應，通過案件審判達到提升全社會環境資源保護意識的目的。一方面應當積極讓人民群眾參與進來，能夠親身感受環境資源審判工作，針對人民群眾廣泛關注環境資源案件的特殊情況，綜合運用人民陪審、代表旁聽、庭審直播、文書公開等方式加大司法公開力度，依法及時向社會公開生態環境資源審判信息，引導人民群眾和代表委員積極參與、見證審判過程，接受公眾監督，爭取人民群眾關注、支持環境資源審判工作，努力營造生態環境資源司法保護的良好氛圍。另一方面，建立生態環境資源司法保護常態化宣傳機制，典型案例宣傳和審判工作宣傳并重，以“6·5”國際環境日等重要節點為契機，利用各種傳播媒介開展相關法律法規和典型案例的宣傳，推動生態環境法治宣傳進社區、進農村、進企業、進學校，教育引導公眾關注生態環境問題，增強生態文明意識和生態法治意識，提高保護生態環境的自覺性。注重運用現代宣傳渠道，創新宣傳方式，提高環境資源審判針對性，不斷提升宣傳的傳播力、引導力、影響力、公信力，為全社會環境資源保護提供不竭動力。

結 語

環境資源審判工作起步雖晚，但步伐較快。當前環境資源審判體制改革和審判工作在司法實踐中存在各種各樣的問題，只要堅定目標方向，堅持問題導向，就一定能夠切實解決。最重要的是及時、全面建立環境資源專業化審判體系，同時推動案件審判、案例宣傳等工作，推動環境資源審判工作不斷向前發展，充分發揮人民法院在美麗中國建設中的職能作用。