新《檔案法》淺解

李娟

摘 要：《檔案法》是我國檔案工作的根本大法。2020年6月20日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過檔案法修訂草案。本文從新舊檔案法對比入手解讀新《檔案法》的新意。

關鍵詞：新舊《檔案法》;對比

2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議對檔案法修訂草案進行初次審議。2020年6月16日-20日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議對檔案法修訂草案進行二次審議并最終通過。新修訂的《檔案法》（以下簡稱新法）將與2021年1月1日正式實施。與2016年11月修訂后實施的《檔案法》（以下簡稱舊法）相比，新法條款更多、內容更全面、規定更細致。

1 新法結構更完整、條款更多

如上表可知，舊法全文分為六章二十七條，除最后一章附則外，核心內容由五章二十五條構成。新法全文八章五十三條，增加“檔案信息化建設”和“監督檢查”兩章，除此之外“檔案的管理”方面增加內容最多。從新舊法的結構對比中不難看出，新法重點規范了信息化建設、監督檢查、檔案管理三方面內容，這三方面也是基層檔案工作的短板。

2 新法內容更細致、更符合實際需要

2.1 規范“檔案信息化建設”

早在2002年，國家檔案局中央檔案館就向全國檔案部門下發《全國檔案信息化建設實施綱要》。2016年，國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》指出：“全國檔案事業到2020年的發展目標是初步實現以信息化為核心的檔案管理現代化。”2017年，國家檔案局成立檔案信息化工作領導小組，全面推進檔案信息化建設。當前，全國許多地方啟動數字檔案館建，到2019年底，全國已建成34個數字檔案館，遍布十余個省市。與此相對的是基層經營規模較小、人員較少的立檔單位檔案電子化工作明顯滯后，或全部以傳統方式保存檔案，或僅對管理類檔案進行電子化、或電子檔案管理信息系統與日常辦公系統各行其是、電子化工作滯后，此種情況已無法滿足大數據、云計算時代的需要。

針對這一現狀，新法增加了“檔案信息化建設”專章，從宏觀和微觀兩個層面指出檔案信息化建設的重要意義、技術保障、各級主體的任務、電子檔案的法律效力等內容。具體為：

新法第一條指出“為了……提高檔案信息化建設水平……，制定本法”，也就是將提高檔案信息化建設水平作為廢除舊法、頒布新法的初衷之一，明確指出檔案信息化建設的重要意義和未來檔案工作的開展方向。

新法第六條指出“國家鼓勵和支持檔案科學研究和技術創新，促進科技成果在檔案收集、整理、保護、利用等方面的轉化和應用”，指明檔案信息化的技術保障。

新法第三十五條、第三十六條、第三十八條至第四十一條指出檔案信息化建設中各級主體的任務分工：國家層面“推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”。地方政府層面承擔領導責任，負責制定規劃以及檔案數字資源的安全保存和有效利用。具體執層面各級檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織為檔案信息化建設的主體，具體開展信息化工作，包括建設電子檔案管理信息系統、傳統載體檔案數字化、移交電子檔案、制定電子檔案管理具體辦法等內容。

新法第三十五條強調電子檔案的法律效力，即“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，從根本上解決制約檔案信息化建設、制約電子政務和電子商務發展的一大法律障礙。這是新法反映社會需要和民眾呼吁的一大進步。

2.2 細化監督檢查

新法、舊法均在“第二章檔案機構及其職責”中提到檔案主管部門具有“對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導”的職能。但舊法未對監督和指導的具體內容進行列舉，這就使得檔案督導工作中遭遇諸多問題：一是被督導單位對檔案督導工作不重視、不認真執行檔案法律法規、行業標準，對檔案執法檢查中發現的問題不認真整改，甚至一個問題十年都改不好;二是督導范圍有限，除屬地政府直管的行政機關、團體、企事業單位、其他組織外，本行政區域內其他組織幾乎不參與檔案主管部門開展的各項工作，檔案工作的規范化程度很低，這就使得一些檔案因整理、保存不利而遺失。

新法以列舉“監督檢查”內容的方式細化了督導內容。第四十二條、四十三條指出開展檔案檢查的兩種情形及應檢查的六方面工作。第四十四條、四十五條指出面對安全隱患，立檔單位和主管機關應履行的責任。第四十六條指出檔案違法行為的查處。第四十七條指出監督檢查中檔案工作人員應具備的職業守則。以上條款的出臺為合法、有序、高效開展檔案監督指導工作、加大落實力度、不斷擴大督導范圍、提高小微企業檔案規范化程度提供了法律依據。

2.3 調整管理內容

與舊法相比，新法“第三章 檔案的管理”內容更充實，更適應時代的需要。

一是明確歸檔范圍。舊法和《中華人民共和國檔案法實施辦法檔案法實施》（2017）僅提出檔案的定義，未對歸檔范圍進行表述;而國字8號令、10號令雖詳細列舉了歸檔范圍，但受法規法律效力有限的影響，約束力和執行力明顯不足。新法彌補了這一缺陷，第十三條指出 直接形成的對國家和社會具有保存價值的五類材料，應當納入歸檔范圍，同時除已納入檔案系統督導的單位外，非國有企業、社會服務機構等單位也應對前述材料進行歸檔。也就是說，歸檔范圍的法律約束力突破了所有制的限制、上升到所有社會組織，有利于全社會檔案工作規范化、有序化開展。

二是增加檔案館收集檔案方式。新法除細化定期移交檔案規定外，增加撤銷、合并等特殊情形移交規定，并提出可以以接受捐獻、購買、代存等方式收集檔案。同時第二十二條指出一般情況下檔案所有者享有民間檔案的保管權，經雙方協商，可由檔案主管部門提供幫助或指定檔案館代為保管;必要時才可依法收購或征購。與舊法相比，新法對民間檔案保管權的規定更為人性化，在充分尊重所有者保管權的基礎上，提出技術輔助和代為保管兩種合作方式，這樣的規定更有利于民間檔案的發現、收集、整理和開發利用。

三是規范檔案服務外包工作。近十年來，檔案服務行業興起，從中央到地方各級立檔單位均開始引入專業化公司進行檔案整理、電子化、開發利用等工作，但在法律層面上并未獲得認可。新法彌補了這一不足，第二十二條明確提出“檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織委托檔案整理、寄存、開發利用和數字化等服務的，應當與符合條件的檔案服務企業簽訂委托協議，約定服務的范圍、質量和技術標準等內容，并對受托方進行監督。受托方應當建立檔案服務管理制度，遵守有關安全保密規定，確保檔案的安全。”此條款從法律層面認可檔案服務外包工作，同時為基層立檔單位繞過自身不足、加快檔案電子化工作指明捷徑。

四是明確突發事件中檔案部門應做之事。在總結防控工作經驗的基礎上，新法第二十五條、二十六條提出檔案部門應建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制，檔案館應加強相關檔案的研究整理和開發利用，為突發事件應對活動提供文獻參考和決策支持。

2.4 其他方面

一是提高檔案開發利用程度。新法將檔案封閉期限由原來的“三十年”改為“二十五年”，將檔案開放主體由“國家檔案館”修改為“縣級以上各級檔案館”以及其他檔案館，將“中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”修改為“單位和個人持有合法證明，可以利用已經開放的檔案”，同時明確指出檔案開放審核責任。這些規定的出臺，擴大了檔案開放數量、放寬了檔案利用主體范圍、明確了開放審核流程，豐富了檔案利用形式和意義，為盡快建立方便人民群眾的檔案利用體系奠定了基礎，更好地實現了檔案為人民服務的神圣職責。

二是嚴格違法事項及法律責任。新法將違法事項由原來的八款增加到十款，增加檔案服務企業的違法責任，明確罰款的檔次和數額，增加“篡改”為違法事項。這些細化性規定有利于構建執法有力的執法機制，加快檔案法律制度向檔案治理效能的轉換。

當然，新檔案法也有不足，如對檔案開放利用的具體程序語焉不詳，檔案公布權仍限于“國家授權的檔案館或者有關機關”等，這些不足有待未來修法或制定與檔案法配套的下位法時予以完善。2021年即將到來，每一個檔案人都應當以高度的政治自覺、法治自覺和行動自覺，全面投身于新法的宣傳、貫徹、落實工作中，以自己的行動助力檔案工作開創新局面、迎來新氣象。

參考文獻

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[2]徐擁軍，龍家慶.一部彰顯公民檔案利用權利的良法[N].中國檔案報，2020-7-6（1）.