養老金申領起算時間如何認定

安陽 劉東杰

一、基本案情

2013年10月，北京周某達到法定退休年齡。2016年4月，北京市某區人社局核準周某養老保險待遇，并根據《北京市基本養老保險規定》第22條規定，從核準次月起支付周某養老金，并核準確定養老金起付時間為2016年5月。周某認為養老金應從其退休的次月即2013年11月起開始發放，人社局核準行為錯誤，遂向法院提起行政訴訟，被法院以超過法定期限為由駁回。后周某向檢察院申請監督。檢察院受理后向人社局發送檢察建議，人社局撤銷了原養老金核準的具體行政行為，并重新作出“養老金起算時間為周某的退休次月”的核準決定。周某領取了補發的30個月養老金，多年未決的行政爭議得到化解。對于周某養老金申領起算時間如何認定，檢察院是否應當監督，實踐中有三種意見。

二、分歧意見

第一種意見認為，人社局核準行為錯誤，周某養老金申領起算時間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院不應當進行法律監督。理由是，《中華人民共和國社會保險法》第16條第1款規定，“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養老金。”作為上位法，社會保險法并沒有設置人社局核準的前置條件，勞動者只要累計繳費滿15年就可以在退休次月領取養老金。所以，人社局核準行為錯誤。但是法院以超過起訴期限為由駁回周某起訴并無不當，正確的生效裁判具有拘束力，檢察院不應當進行法律監督。

第二種意見認為，人社局核準行為錯誤，周某養老金申領起算時間為法定退休的次月即2013年11月，但檢察院可以進行法律監督。關于人社局核準行為錯誤的理由同第二種觀點。檢察院對錯誤的具體行政行為可以進行監督。法院生效裁判只審理了超不超過起訴期限的程序性問題，并沒有審理當事人的實體訴求，并沒有糾正錯誤核準行為。行政檢察可以發揮“一手托兩家”的職能，既監督法院訴訟活動，又監督行政機關行政行為。通過“穿透式監督”，透過法院判決，依法監督并糾正錯誤的具體行政行為。

三、評析意見

筆者同意第二種意見，評析如下。

（一）人社局僅適用政府規章進行養老金核準的行為錯誤

養老金核準應當結合上位法的一般性規定和下位法的具體性規定綜合認定。下位法可以在上位法基礎上對養老金如何領取進行具體規定，但是不能限制或者剝奪上位法規定的領取養老金的權利。當下位法表述不明確導致理解出現偏差時，應當按上位法的一般性規定進行適用。本案的上位法為勞動法和社會保險法，位階為法律。《中華人民共和國勞動法》第73條第1款規定，“勞動者在下列情形下，依法享受社會保險待遇：（一）退休;……。”《中華人民共和國社會保險法》第16條第1款規定，“參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養老金。”按照勞動法和社會保險法的規定，勞動者只要累計繳費滿15年就可以在退休次月領取養老金。本案的下位法為北京市基本養老保險規定，位階為政府規章。《北京市基本養老保險規定》第22條第1款規定，“被保險人符合下列條件的，自勞動保障行政部門核準后的次月起，按月領取基本養老金：（一）達到國家規定的退休條件并辦理相關手續的;（二）按規定繳納基本養老保險費累計繳費年限滿十五年的。”北京市政府規章增設了核準次月起才能領取養老金的前置條件。但是，增設核準程序的目的是為了更好地算清養老金具體數額，并不等于從核準次月起起算養老金，否則將造成養老金分配的極大不公平。所以，當下位法表述不明確導致理解出現偏差時，應當按上位法的一般性規定進行適用，即養老金申領的起算時間應當為勞動者退休的次月。本案中，人社局理解法律、適用法律不當，僅適用政府規章作出的核準行為錯誤，侵害了退休人員的合法權益，應當予以監督糾正。

（二）通過行政訴訟解決行政爭議具有局限性

行政訴訟是由法院通過審查引起爭議的具體行政行為的合法性，從而實現保護公民合法權益的目的的一種訴訟制度。它本質上是司法權對行政權的監督，其重心在于審查具體行政行為的合法性，并嚴格適用司法程序，使裁決具有最終的法律效力，以法律的權威與公正限制行政權的濫用。但行政訴訟解決爭議具有局限性。行政訴訟進入實體審查具有嚴格的程序限制。比如法院受理案件后，首先審理是否是適格原被告、是否超過起訴期限、是否屬于本院管轄。法院往往關注程序問題，一般不對當事人的實體訴求是否成立、應否支持直接作出裁判。當事人一旦不符合起訴條件，法院就駁回起訴。案件雖已依法審結但當事人實體訴求沒有得到解決的“程序空轉”現象十分普遍。即便相對人“勝訴”，也可能是新一輪“馬拉松式”維權的開始。以本案為例，人社局具體行政行為錯誤，侵害了周某權益，周某向法院提起訴訟，因種種原因超過了起訴期限，被法院駁回起訴，導致其實體權利無法得到救濟。法院駁回起訴并無不當，但是遮蔽了錯誤的行政行為。通過提起行政訴訟化解矛盾的方式不僅沒有使行政行為得到糾正、當事人權益得到救濟，反而增加了當事人訴累，牽扯了法院、行政機關大量精力，同時滋生社會戾氣，影響社會穩定。因此，亟需行政檢察發揮作用，進行法律監督。

（三）通過行政檢察監督可以有效化解爭議，實現案結事了人和政和

《中華人民共和國行政訴訟法》第11條規定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督。”《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》第2條規定，“人民檢察院通過辦理行政訴訟監督案件，監督人民法院依法審判和執行，促進行政機關依法行使職權，維護司法公正和司法權威，維護國家利益和社會公共利益，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障國家法律的統一正確實施。”上述條款表明，檢察機關對行政訴訟的監督，兼具了化解爭議、監督權力、維護權利的三項功能。[1]在監督權力方面，行政檢察既應當對生效裁判進行監督，又應當對行政行為的合法性一并進行監督，尤其是對法院裁定駁回起訴、行政行為未得到實體審理的案件，更應當進行嚴格審查，依法糾正錯誤的具體行政行為。針對違法或有瑕疵的具體行政行為，檢察院無法通過抗訴、再審檢察建議途徑解決時，應當通過制發檢察建議等方式進行監督。本案涉及的是養老保險待遇核準問題，這也是事關勞動者切身利益的普遍性問題，對于確實侵害退休人員合法權益的行政行為，檢察院應當予以監督糾正。本案中，法院裁定駁回起訴并無不當，檢察院依法支持法院生效裁判，維護生效裁判權威。同時，采用“穿透式監督”方法，透過法院裁判，監督具體行政行為。檢察院踐行“以人民為中心”理念，對案涉的養老保險待遇核準行為進一步審查，依法及時提出檢察建議，糾正人社局片面理解和適用法律、錯誤作出養老金核準等問題，積極促使人社局依法行政，切實維護退休人員合法權益，解決人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，實現案結事了人和政和。

注釋：

[1] 參見張相軍：《以專項活動為抓手? 實現案結事了政和》，《檢察日報》2020年8月19日。