社區建設在重大疫情中的作用研究
——以基層社區在2020年新冠疫情階段的表現為例

代璐遙

(攀枝花學院 馬克思主義學院，四川 攀枝花 617000)

老子言：“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏。[1]51”2020年的新冠疫情無疑是一場發生在中國以及中國之外的全球性重大公共安全事件。面對疫情的突然來臨，中國政府以一種應對一場“突發戰爭”的姿態，迅速做出反應，采取了一系列積極有效的應對措施，盡最大努力成功地把疫情可能造成的災害控制在了最小的范圍內，形成了一整套為世界衛生組織所稱道的應對公共衛生安全事件的“中國經驗”。在這套積極有效的“中國經驗”中，基層社區組織扮演了十分重要的角色，對控制疫情大面積傳播起到了不可替代的關鍵性作用。在眾多社區工作人員的積極努力下，這場發生在中國應對公共衛生安全危機的行動迅速演變成了一場在全中國范圍內的“上下齊心”應對新冠肺炎疫情的“人民戰爭”。本課題組圍繞基層社區在應對新冠疫情階段的作用展開研究，采用了個人訪談和問卷調查兩種方式，通過對一線基層社區的一系列調研，揭示出基層社區在應對重大公共安全事件中的作用，為今后政府制定社區建設方面的政策，開展社區基層組織的工作提供幫助。

為展開本次調研，本課題組首先對社區基層組織做了一系列訪談，并在訪談的基礎上，設計了一套關于“社區建設在重大疫情中作用的調查問卷”。本研究借用騰訊問卷平臺，共回收有效問卷253份，這些問卷較充分地反映出了2020年中國境內基層社區在抗擊新冠疫情階段的基本表現。

一、基層社區在2020年新冠肺炎疫情階段的基本表現

本次問卷共設計了9個問題，分成“受訪者基本信息”和“重點調研問題”兩個部分。“受訪者基本信息”包括受訪者的“性別”、“年齡”和在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間所居住的“城市”。本課題中設計這類問題的目的是為了考察受訪對象所覆蓋的人群范圍，避免本次問卷所調研的問題被局限在某一特定群體范圍內，從而影響問卷結果的客觀性和可信度。本次問卷的“重點調研問題”部分包括：受訪者對基層社區在2020年2-5月抗擊新冠疫情中發揮作用的“程度”、“效果”、政府配套的物流衛生服務的“滿意度”的評價，以及受訪者所感受到的基層社區在2020年2-5月抗擊新冠疫情過程中主要發揮了“哪些作用”和受訪者對于在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間出現在基層社區的一些糾紛“原因”的看法。本課題組設計這些問題的目的是為了獲得基層社區在2020年2-5月抗擊新冠疫情過程中所發揮的作用及相關問題信息，從中提煉出基層社區在重大疫情中的作用，發現問題，為基層社區組織今后的建設提出合理的建議。

從收集到的253份問卷中，男女所占的比例分別為26.5%和73.5%，年齡分布在30歲以下(包括30歲)和30歲以上(不包括30歲)的比例分別為44.3%和55.7%。受訪者在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間居住在攀枝花市、成都市和其他城市的比例分別是36%、11.5%和52.6%。這些數據表明受訪者所覆蓋的人群范圍并沒有過度集中于某一類群體，總體分布處于相對合理均衡的范圍內。換言之，從受訪者個人基本信息角度方面能夠保證受訪內容的客觀性和無偏差性。

從收集到的253份問卷中，對于“重點調研問題”部分受訪者反饋的情況如下：受訪者認為基層社區在2020年2-5月抗擊新冠疫情中發揮的作用程度“非常大”和“比較大”的分別為53%和33.2%，這兩項一共占了86.2%；對基層社區在此期間提供的服務“非常滿意”、“比較滿意”和“基本滿意”的比例分別為37.2%、41.9%和17.8%，三項一共占了96.9%；對其工作效果的評價中，認為“出色完成”、“較好完成”和“基本完成”預期任務的比例分別是36%、43.5%和19.4%，三項一共為98.9%；對政府在此期間提供的物流與衛生服務“非常滿意”、“比較滿意”和“滿意”的比例分別為27.7%、43.9%和23.3%，三項所占的比例一共為94.9%。從受訪者對以上四個問題的信息反饋可以看出中國民眾對于社區基層組織和政府在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間的表現是持“充分肯定”的態度。

總之，從此次問卷調查的結果看，基層社區在2020年新冠疫情階段的基本表現是出色的，其所發揮的作用也是巨大的，受到了中國民眾的充分認可與接受。問卷同時反映出政府為打贏抗擊新冠疫情，為基層社區工作正常運行所提供的配套服務也是令人滿意的，得到了廣大民眾的充分肯定。

二、基層社區在未來應對重大安全事件中可能發揮的作用

為了提出基層社區在未來應對重大安全事件中可能發揮的作用，本課題組在設計調查問卷時，除了針對基層社區在2020年新冠疫情階段的基本表現做出評價外，還針對基層社區在應對重大安全事件中所發揮的具體作用設計了一道多項選擇題，“您認為基層社區在2020年2-5月抗擊新冠疫情過程中主要發揮的作用包括哪些？”

針對這一問題，本課題組根據個人訪談結果共設計了五個選項：“因為嚴格限制人口流動，有效阻止了病情傳播”；“對出現疑似和確診新冠患者的家庭實施嚴格的隔離，保證了社區安全”；“為處于14天隔離期的住戶提供上門服務”；“積極維護隔離期間社區的良好的衛生環境”；“為解除隔離和需要外出旅行的人員提供相關健康證明”。受訪者依次對這五個選項做出選擇的結果分別是90.1%，80.2%，54.5%，64%和60.1%(見圖1)。這些數據表明受訪者對于基層社區在2020年2-5月抗擊新冠疫情過程中主要發揮的這五方面作用的反饋是積極的和肯定的，其中，對于“因為嚴格限制人口流動，有效阻止了病情傳播”和“對出現疑似和確診新冠患者的家庭實施嚴格的隔離，保證了社區安全”方面的作用尤為認可，分別有90.1%和80.2%的受訪者選擇了這兩個選項。

總結受訪者信息反饋的結果，基層社區在未來應對重大安全事件中可能發揮的作用主要包括以下五個方面。

第一，嚴格限制人口流動，有效阻止了病情傳播。社區(Community)一詞是由19世紀德國社會學家滕尼斯提出的，指與“社會”(Gesellschaft，或法理社會)相對的通過血緣、鄰里和朋友關系建立起來的人群組合。該定義后來也包含因為共享共同價值觀或文化的人群，居住于同一區域，以及從而衍生的互動影響，而聚集在一起的社會單位[2]。在本研究中，社區是指城市人口居住的基層組織單位，也是控制與管理民眾流動最基本和重要的部門。由于中國境內絕大多數社區都具備封閉式管理的條件，因此，從基層社區管理入口，能從源頭和終點上限制人口流動，有效阻止各類重大流行病的傳播。

第二，對出現疑似和確診新冠患者的家庭實施嚴格的隔離，保證社區安全。由于新冠肺炎這類流行病具備很強的傳染能力，最容易受到病毒傳染的人群就是與疑似病例和確診病例有著密切接觸機會的家庭成員，因此，限制疑似病例和確診病例家人出行的自由，能夠有效限制疫情的傳播。而對于疑似病例和確診病例的家庭采取居家隔離措施，是基層社區對社區實施管理的基本職責。對疑似病例和確診病例的家庭采取居家隔離措施，將有效阻止病情傳播，保證社區其他住戶的安全。

第三，為處于隔離期的住戶提供上門服務。對于在重大疫情傳播期間，因為各種原因被迫處于居家隔離狀態的住戶而言，社會基層組織為其提供生活必需品，提供上門服務是必不可少的工作職責。盡管當前中國的城市與鄉村大多已經進入相對便捷的網絡物流時代，但由于在疫情期間限制出入社區的規定，從事物流運輸的人員無法直接進入小區，因此為小區被隔離的家庭提供上門服務之類的工作，便責無旁貸地落到了基層社區的身上。

第四，為解除隔離狀態和需要外出旅行的人員提供相關健康證明。為了控制疫情傳播，社區組織不僅要承擔其對社區住戶進出登記，限制出入等方面的常規職責，同時，由于基層社區擁有住戶居住與家庭健康狀況的第一手信息資料，因此，對于在疫情期間解除隔離狀態和不得不出門務工或旅行的住戶提供相應的健康證明也應屬于基層社區管理職權范圍內的工作。

第五，維護隔離期間社區良好的衛生環境。無論是在平時，還是在重大疫情期間，維護社區的良好衛生環境都是基層社區的一項基本職責。而在疫情期間，維護好社區的良好衛生環境，將會有益于控制疫情的傳播，相反，在疫情傳播期間，如果不能維護好社區的良好衛生環境，將會在一定程度上，對控制疫情的傳播起到不容忽視的負面影響。因此，在控制疫情傳播的過程中，基層社區組織也要重視維護社區良好的衛生環境。

總之，限制人口自由出行，對出現疑似和確診新冠患者的家庭實施嚴格的隔離，為處于隔離期的住戶提供上門服務，為解除隔離狀態和需要外出旅行的人員提供相關健康證明和維護隔離期間社區的良好的衛生環境將構成基層社區在未來應對重大疫情事件中有效發揮其影響力的主要工作內容。

三、對基層社區組織建設的建議

為了對基層社區組織今后的發展提出合理的建議，本課題組針對基層社區在面對重大疫情發生時存在的問題與不足設計了一道多項選擇題，即“您認為造成在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間出現在基層社區的一些糾紛事件的原因包括哪些？”

本研究根據個人訪談結果共設計了五個選項，分別是“基層社區在制度設計方面存在缺陷”，“基層社區由于現實條件不足提供的基本服務不夠完善”，“基層社區工作人員由于缺乏經驗導致的工作失誤或交流不暢”，“基層社區因為突然增加的工作量帶來的人員緊缺問題導致的服務質量存在問題”，“一些住戶存在的不理解情緒或住戶個人素質低下”。在本次問卷中，選擇這五個方面原因受訪者的占比依次分別為40.3%，63.6%，56.5%，58.9%和73.1%(見圖2)。

這些數據顯示接近四分之三的受訪者(73.1%)認為造成在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間出現在基層社區的一些糾紛事件與“一些住戶存在的不理解情緒或住戶個人素質低下”有關系，這一結果表明在接近四分之三的受訪者眼里，在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間在基層社區所發生的糾紛事件是出于住戶自身的原因。從受訪者的信息反饋看，認為在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間，是“基層社區由于現實條件不足提供的基本服務不夠完善”、“基層社區因為突然增加的工作量帶來的人員緊缺問題導致的服務質量的問題”、“基層社區工作人員由于缺乏經驗導致的工作失誤或交流不暢”、“基層社區在制度設計方面存在的缺陷”造成了基層社區糾紛的受訪者數量分別排在第二位，第三位，第四位和第五位。

這些反饋數據表明，在受訪者的眼里，發生在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間基層社區糾紛事件的原因除了社區住戶自身存在問題外，在社區組織方面還存在一些客觀原因(如社區基礎設施的不足和社區工作人員緊缺等)和主觀原因(如社區工作人員自身職業素養的欠缺和基層社區在制度設計方面不完善)。

結合以上問卷結果，本課題組做出如下歸納總結，在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間發生在基層社區的一些糾紛事件，反映出來基層社區組織中存在以下問題：第一，基層社區在安撫住戶情緒和爭取住戶對基層社區工作理解方面的能力還亟待提高；第二，在應對重大疫情方面，基層社區的硬件設施還存在不足；第三，在應對重大疫情時，缺乏必要的應對機制，表現出應急后備人員嚴重不足，疲勞作業，從而導致社區服務質量下降，引起不必要的糾紛；第四，在應對重大疫情時，由于缺乏平時訓練，導致基層社區工作人員缺乏經驗，不得不臨時抱佛腳，倉促應對，最終引發與社區居民的糾紛；第五，在應對重大疫情時，基層社區在制度設計方面也存在不完善的地方。

針對這五個方面存在的問題，本課題組認為，應采取以下三方面的應對措施。

第一，建立“長效應急機制”，設立“緊急事件應急崗位”，成立“社區服務隊”，在平時有利于構建和諧社區，在疫情發生期間可從容不迫應對突發情況，緩解因為疫情帶來的工作壓力，減少基層社區與社區住戶之間糾紛。

眾所周知，在沒有發生疫情狀況的平時，基層社區組織設置一定數量的工作人員編制，該編制的規模以“基本維護社區組織工作的正常運行”為基準。而當每次重大疫情出現時，為了應對突然爆發的疫情，基層社區組織往往會立刻面臨現有工作人員工作量倍增和工作人員不足的問題。為了應對這一情況，基層社區組織需要立刻招募大量的工作人員加入社區工作中，才有可能維護基層社區防控工作的正常運轉。然而，這些在疫情期間被臨時緊急設置的工作崗位，在疫情過去后，卻往往會成為基層社區組織多余的經濟負擔。如何解決這類問題，本課題組認為，除了采用國際慣例中社區防疫中慣常使用的“社區志愿者”外，基層社區組織應該在日常組織建設與管理中存在一個“長效應急機制”，在人事編制安排方面專門設立一個“緊急事件應急崗位”，在沒有發生疫情的平時，該崗位僅留一人擔任，做好社區安全記錄；當疫情發生時，平時擔任該崗位的工作人員立刻上升為“疫情應對中心”的核心領導者，負責緊急招募與培訓“社區志愿者”，組織“應急中心”的成員開展工作。此外，在疫情沒有發生的平時，應在社區內招募一些熱心社區工作且本職工作較為輕松的住戶，成立一個組織松散的“社區服務隊”，下撥少量經費維持“社區服務隊”日常工作的開展，這些日常工作包括定期組織社區工作培訓、開展社區衛生安全知識宣傳活動和照看社區生病的孤寡老人等。這個“社區服務隊”在未發生疫情的平時，可以起到活躍社區生活，拉近社區組織與社區住戶之間的感情，增強社區住戶對社區的“歸屬感”，構建出一派和諧繁榮的社區氛圍。在重大疫情發生時，這個“社區服務隊”將會起到的緩解基層社區組織的工作壓力，推動抗擊疫情工作的正常進行，同時達到減少基層社區與社區住戶之間糾紛的目的。

第二，加大對落后地區社區硬件設施的建設力度，爭取從源頭上避免或最大限度減少基層社區與社區住戶之間的糾紛。

由于中國大陸人口眾多，與之相對應，在中國境內社區的數量也十分龐大，加之中國社會東部、中部、西部之間，城市與鄉村之間都存在明顯的經濟差距，與之相對應的是在中國的東部、中部和西部社區之間以及城鄉之間的硬件設施狀況也存在著明顯的差異。到目前為止，依然有一定數量的社區存在由于硬件設施不足而導致的社區服務質量不到位，最終引發的社區與社區住戶之間的糾紛，為此，政府應加大對落后地區社區硬件設施的建設力度，爭取改善落后社區的硬件設施，最終從源頭上避免或最大限度減少基層社區與社區住戶之間的糾紛。

第三，定期對基層一線工作人員開展培訓，爭取把社區基層組織與社區住戶之間的糾紛降到最低。

對于因為疫情原因，突然“失去自由”，進入隔離狀態的社區居民而言，暫時出現一些不理解狀況，甚至出現少量惡性傷人事件，社區工作人員首先應該具備一些起碼的職業素養，爭取在第一時間通過“說服教育”等方式，曉之以理，動之以情，對用戶進行適當的“心理疏導”，把糾紛控制在可控的范圍之內。為了做到這一點，政府在日常的政策規劃中，應該定期對基層一線工作人員開展培訓，這些培訓不僅要包括相關的法律法規、政策規定，更要包括心理學和社交能力的培訓，唯有這樣，才能把盡可能多的社區基層組織與社區住戶之間的糾紛降到最低水平。

綜上所述，本課題組通過對基層社區在2020年2-5月抗擊新冠疫情期間應對新冠疫情階段的作用的調研，從問題入手，分別從政府政策制定層面、社區基礎設施建設方面和社區工作人員培訓方面入手，提出了一套具有較強針對性的建議。《黃帝內經》言：“圣人不治已病治未病，圣人不治已亂治未亂。[3]22”希望這些建議，能夠為今后社區組織有效應對重大疫情發生起到一定的積極作用。