我國(guó)多元化糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀與完善路徑
——基于基層法院為發(fā)力點(diǎn)的視角

羅 歡

上海市金山區(qū)人民法院，上海 200540

近年來，越來越多的國(guó)家和地區(qū)確立了積極鼓勵(lì)替代性糾紛解決機(jī)制（ADR，Alternative Dispute Resolution）發(fā)展的戰(zhàn)略、政策和法律，并將其作為司法改革的重要內(nèi)容。不僅傳統(tǒng)仲裁、調(diào)解得到廣泛應(yīng)用，各種行業(yè)性、專門性糾紛解決機(jī)制及新型ADR也在不斷出現(xiàn)，國(guó)際上，各國(guó)法院在推廣ADR方面的態(tài)度愈加積極，不僅在審前準(zhǔn)備程序中廣泛應(yīng)用ADR，而且將其引入審判過程，甚至上訴、再審程序。國(guó)內(nèi)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)型升級(jí)，轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)矛盾呈現(xiàn)出類型多樣化、矛盾易激化、需求多元化等特點(diǎn)，傳統(tǒng)理念強(qiáng)調(diào)的法院司法“單打獨(dú)斗”已經(jīng)滿足不了人民日益增長(zhǎng)的法治需求，多元化糾紛解決機(jī)制已成為創(chuàng)新社會(huì)管理的重要方式。

一、我國(guó)多元糾紛解決機(jī)制的現(xiàn)狀與不足

（一）機(jī)制層面，各調(diào)解組織機(jī)構(gòu)各自發(fā)力較多，對(duì)銜接機(jī)制卻存在投入不足現(xiàn)象。一方面，從法院角度需打破“司法中心主義”思維模式，避免單打獨(dú)斗，需逐漸由“幕前”走向“幕后”。從司法調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的數(shù)據(jù)來看，目前法院受理的訴前調(diào)解案件數(shù)遠(yuǎn)超過其他調(diào)解組織的案件數(shù)，且一直呈快速上升趨勢(shì)，說明通過銜接機(jī)制將糾紛分流至非訴糾紛解決機(jī)制還不足，例如，對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)力度還不夠大，與部分行業(yè)調(diào)解組織的對(duì)接還未形成具體可執(zhí)行的對(duì)接方案和機(jī)制，或有機(jī)制但未很好地落實(shí)到位。另一方面，也有一些職能部門和社會(huì)調(diào)解組織對(duì)本身的角色定位不清晰，缺乏對(duì)接的工作熱情和責(zé)任意識(shí)，對(duì)調(diào)解投入不足，認(rèn)為調(diào)解不成，反正有法院判決，干多干少、干好干壞都無所謂，因此尚未形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的糾紛解決合力。

（二）質(zhì)效層面，非訴訟糾紛解決機(jī)制的比較優(yōu)勢(shì)不足，引發(fā)法院的“案件導(dǎo)出難”問題。究其原因，一是非訴糾紛解決機(jī)制在選擇成本上無優(yōu)勢(shì)。我國(guó)訴訟費(fèi)用低廉、法定審限較短、訴訟中法官調(diào)解力度大以及訴訟可預(yù)期結(jié)果的確定性和權(quán)威性等，都極大弱化了非訴訟糾紛解決機(jī)制的比較優(yōu)勢(shì)，當(dāng)事人在選擇糾紛解決途徑時(shí)，基于成本與收益的衡量往往不愿選擇非訴途徑解決糾紛，例如上海法院規(guī)定，訴前調(diào)解案件標(biāo)的5萬以下不收訴訟費(fèi)，標(biāo)的超過5萬的訴前調(diào)解只收取普通案件訴訟費(fèi)的1/4，相較人民調(diào)解、仲裁、行業(yè)調(diào)解來說成本并未高出很多；二是非訴糾紛解決機(jī)制在調(diào)解質(zhì)量上無優(yōu)勢(shì)，因立法、行政管理理念、模式以及社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的種種變化，行政機(jī)關(guān)、基層組織等非訴訟糾紛解決力量分流化解糾紛的作用普遍弱化，尤其是人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的調(diào)解人員隊(duì)伍流動(dòng)性大，調(diào)解水平參差不齊，群眾信賴度有待加強(qiáng)。三是非訴糾紛解決機(jī)制在強(qiáng)制執(zhí)行力方面無優(yōu)勢(shì)，因法院組織的訴前調(diào)解并出具的調(diào)解書具有法律的強(qiáng)制執(zhí)行力，當(dāng)事人可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，充分保障權(quán)益；而其他調(diào)解機(jī)構(gòu)除仲裁外均無法律強(qiáng)制效力，只具有民事法律效力，導(dǎo)致很多糾紛雖經(jīng)人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，但涉及一方違背協(xié)議拒絕實(shí)際履行時(shí)卻束手無策，可能還要進(jìn)入法院申請(qǐng)司法確認(rèn)或起訴。

（三）宣傳層面，多元化糾紛解決機(jī)制工作的宣傳還不夠深入。部分群眾對(duì)人民調(diào)解的地位作用、法律效力不太了解，仍然認(rèn)為只有打官司才能解決糾紛，從而不愿選擇人民調(diào)解，也不愿意接受法院的訴前調(diào)解。而大部分群眾對(duì)非訴訟方式解決糾紛不了解、不信服，導(dǎo)致法院訴前分流案件數(shù)量不高，訴訟案件依然居高不下。例如，部分群眾對(duì)人民調(diào)解和行業(yè)調(diào)解的了解也不充分，認(rèn)為非訴調(diào)解協(xié)議的履行約束力不足，不管糾紛大不大都要往法院走司法程序。部分基層調(diào)解組織對(duì)自身調(diào)解工作宣傳較少，導(dǎo)致很多群眾失去了可以在“家門口”化解矛盾的便利。

二、黨委政府層面的對(duì)策與完善路徑

（一）制度保障

全面構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制系統(tǒng)工程社會(huì)矛盾化解工作是一項(xiàng)浩大的工程，僅靠法院?jiǎn)未颡?dú)斗或各調(diào)解組織各自為政都難以充分發(fā)揮功效，要全面構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制大格局，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃好人民法院、司法局及各行政調(diào)解機(jī)構(gòu)、行業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)在區(qū)域內(nèi)多元化糾紛調(diào)解機(jī)制中的角色定位，明確各部門的工作目標(biāo)與具體措施，加大日常的檢查考核力度，并將落實(shí)情況納入年終的綜合治理考核中，充分調(diào)動(dòng)起社會(huì)各界不同調(diào)解主體的積極作用，以此促進(jìn)訴訟調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解工作更快更優(yōu)質(zhì)發(fā)展。同時(shí)，一定要明確調(diào)解的前提和基礎(chǔ)是依法、自愿，而不是“和稀泥”?！罢{(diào)解優(yōu)先原則”可以創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)，和判決一樣都只是實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和的手段，如果判決更能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)判決；如果調(diào)解達(dá)不到這一目標(biāo)，就應(yīng)放棄調(diào)解。通過全面構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制，讓調(diào)解的自覺、自信深入人心，成為促進(jìn)平安建設(shè)、法治建設(shè)的強(qiáng)大推手。

（二）激勵(lì)保障

完善多元糾紛解決機(jī)制工作考核指標(biāo)一方面，訴調(diào)對(duì)接工作考評(píng)應(yīng)更好地與現(xiàn)有的維穩(wěn)、綜治、信訪工作考評(píng)實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，形成合力，避免多重考評(píng)，多頭考評(píng)。另一方面，要完善司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，將司法確認(rèn)案件納入統(tǒng)計(jì)范疇。鑒于不少人民調(diào)解組織調(diào)解成功的案件有法院人員提前介入指導(dǎo)的因素，建議將法院確認(rèn)民間調(diào)解協(xié)議案件或者統(tǒng)計(jì)為調(diào)解案件計(jì)入調(diào)解率，或者在案件效率與質(zhì)量考評(píng)體系中單獨(dú)增設(shè)“人民調(diào)解協(xié)議確認(rèn)率”進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并賦予一定權(quán)重，總之，目的是為了客觀體現(xiàn)法院妥善化解糾紛的成效，以此提高法院確認(rèn)民間調(diào)解協(xié)議的積極性。

（三）組織保障

建立財(cái)政預(yù)算保障，非訴調(diào)解機(jī)構(gòu)存在調(diào)解人員隊(duì)伍不穩(wěn)定、配套基礎(chǔ)設(shè)施不完備等問題，這些問題背后反映的是預(yù)算財(cái)政的問題。為此，需要政府加強(qiáng)對(duì)大調(diào)解機(jī)制的調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算的保障，根據(jù)區(qū)域內(nèi)的情況確保足夠的非訴調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障并優(yōu)化相應(yīng)的配套保障措施。建議財(cái)政部門設(shè)置調(diào)解工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，確保開展跨部門、跨地區(qū)調(diào)解工作培訓(xùn)，編撰調(diào)解典型案例、舉辦調(diào)解論壇與專題講座等，以適應(yīng)提升法官、人民調(diào)解員、特邀調(diào)解員的調(diào)解技能和做群眾工作水平的需要，為調(diào)解工作提供有力的物質(zhì)保障；建議組織人事部門設(shè)置調(diào)解工作先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)辦法，對(duì)調(diào)解工作中有突出貢獻(xiàn)的個(gè)人給予記功等表彰；建議組織人事部門以農(nóng)村定向報(bào)考方式，參照大學(xué)生村官管理制度，選調(diào)本地優(yōu)秀大學(xué)生充實(shí)基層司法所，提升基層化解矛盾糾紛能力，促進(jìn)訴調(diào)對(duì)接無縫銜接，緩解法院案多人少的壓力。

三、基層人民法院優(yōu)化多元化糾紛解決機(jī)制工作的著力點(diǎn)

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，深化多元化糾紛解決機(jī)制改革與優(yōu)化審判資源、案件繁簡(jiǎn)分流協(xié)調(diào)推進(jìn)。1.要堅(jiān)持依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，爭(zhēng)取政府支持，推動(dòng)形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、多方參與、多元化解、無縫銜接的工作格局。2.基層人民法院要更好地發(fā)揮司法在多元化糾紛解決機(jī)制中的指導(dǎo)、推動(dòng)和保障作為，建立健全訴訟與非訴相銜接的糾紛解決機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)、公證機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、調(diào)解組織的協(xié)調(diào)配合，適當(dāng)形成一一對(duì)接方案，確保糾紛的多元化、逐層、有效分流、化解，通過司法確認(rèn)工作等“綠色通道”，推動(dòng)在程序安排、效力確認(rèn)、法律知道等方面的有機(jī)銜接。3.要通過深化多元化糾紛解決機(jī)制改革，讓更多調(diào)解組織、調(diào)解人員參與糾紛化解，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇非訴解決途徑解決糾紛，例如，進(jìn)一步加強(qiáng)律師參與訴前調(diào)解的項(xiàng)目建設(shè)，重點(diǎn)推進(jìn)民商事案件繁簡(jiǎn)分流機(jī)制相銜接，確保簡(jiǎn)易案件在多元化糾紛解決機(jī)制中得到有效解決。

（二）下沉基層，推動(dòng)訴調(diào)對(duì)接工作向縱深發(fā)展。1.進(jìn)一步推廣”社區(qū)法官”等工作模式，與各社區(qū)、街鎮(zhèn)、村居相關(guān)職能部門共同構(gòu)建多元化預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的工作平臺(tái)，積極參與健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，例如積極參與到修訂鄉(xiāng)規(guī)民約等法治金山建設(shè)的工作中去。2.進(jìn)一步利用人民法庭的訴調(diào)對(duì)接平臺(tái)，主動(dòng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、司法所、居委?huì)和村委會(huì)等基層組織的聯(lián)系，充分發(fā)揮人民法庭“面向農(nóng)村、面向基層、面向群眾”及便民利民的功能作用，推進(jìn)農(nóng)村、社區(qū)矛盾糾紛的預(yù)防和化解工作。3，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的培訓(xùn)指導(dǎo)。通過巡回審判調(diào)解、定期“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”指導(dǎo)、法治宣傳等方式，切實(shí)提升基層調(diào)解員的調(diào)解能力，從源頭上預(yù)防矛盾發(fā)生，將糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

（三）創(chuàng)新思路，積極拓展平臺(tái)糾紛解決功能的一體化。首先是遵循“糾紛解決的分層遞進(jìn)”的理念，使基層人民法院訴調(diào)對(duì)接的工作職能從單一銜接功能向多元立體服務(wù)功能轉(zhuǎn)變，努力向“訴前引導(dǎo)、委托委派調(diào)解、司法確認(rèn)、簡(jiǎn)案速裁、庭前準(zhǔn)備”五方面拓展，不斷優(yōu)化“一站式”糾紛解決功能：1.引入公證、志愿律師咨詢等非訟方式加強(qiáng)訴前引導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇適當(dāng)?shù)姆窃V方式解決糾紛，節(jié)約時(shí)間與費(fèi)用成本。2.探索更多行業(yè)調(diào)解組織派駐調(diào)解員至訴調(diào)中心，例如邀請(qǐng)總工會(huì)調(diào)解員參與并獨(dú)立組織勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的訴前調(diào)解，不斷增加群眾解決糾紛的選項(xiàng)。3.積極探索小額訴訟程序和簡(jiǎn)易訴訟程序庭審方式和裁判文書的改革，簡(jiǎn)化格式，有效提升該類案件的審判效率。4.依法優(yōu)化司法確認(rèn)工作，充分發(fā)揮訴的保障作用。積極落實(shí)關(guān)于民事調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的相關(guān)規(guī)定，適當(dāng)放寬對(duì)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織、行業(yè)協(xié)會(huì)等調(diào)解組織調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議標(biāo)的額限制，依法不斷提升司法確認(rèn)的效率。5.建立無爭(zhēng)議實(shí)施記載固定等制度，完善調(diào)審銜接。對(duì)經(jīng)非訴糾紛解決機(jī)制及訴前調(diào)解程序仍未解決分流進(jìn)入審判程序的糾紛，建立無爭(zhēng)議事實(shí)記載固定、案情溝通（如基本案情、矛盾激化、關(guān)聯(lián)訴訟）等工作機(jī)制，確保調(diào)解員所做的前期工作能夠?yàn)楹罄m(xù)審判工作提供便利，實(shí)現(xiàn)調(diào)審有效銜接。6.結(jié)合“智慧法院”、“數(shù)據(jù)法院”建設(shè)，不斷推進(jìn)訴前糾紛在線調(diào)解信息化建設(shè)，拓展在線調(diào)解功能，探索在線司法確認(rèn)，有效整合調(diào)解資源整合，完善在線調(diào)解工作流程，不斷提升在線糾紛解決平臺(tái)的智能化。

四是強(qiáng)化宣傳，人民法院可要充分運(yùn)用審判管理信息大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，定期開展區(qū)域?qū)徟袘B(tài)勢(shì)分析，精選典型案例，通過生動(dòng)的宣傳文案在門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)及當(dāng)?shù)仉娕_(tái)電視臺(tái)及報(bào)社等媒介生動(dòng)開展法制宣傳，讓更多群眾了解多元化糾紛解決網(wǎng)絡(luò)，愿意選擇非訴渠道解決矛盾糾紛，提高多元化糾紛解決工作的社會(huì)認(rèn)可度和接受度，讓更多的糾紛能夠以調(diào)解的方式在訴前解決、營(yíng)造誠(chéng)實(shí)友善、理性平和、文明和諧的社會(huì)氛圍，增強(qiáng)全社會(huì)法律意識(shí)。同時(shí)，要充分發(fā)揮法院審判優(yōu)勢(shì)，積極開展巡回審判、巡回調(diào)解，加大庭審直播工作力度，并輔之以專題交流，推動(dòng)提高調(diào)解能力水平；要與基層密切互動(dòng)，主動(dòng)邀請(qǐng)干部群眾走進(jìn)法院，在更廣范圍內(nèi)傳播法治文化。