檢察機關(guān)公益訴訟初探

賈秋宇

中國政法大學(xué)，北京 100000

一、公益訴訟對傳統(tǒng)民事訴訟理論的挑戰(zhàn)

（一）訴訟實施主體與收益主體的疏離

在傳統(tǒng)民事訴訟理論體系中，只有有資格以自己的名義成為原告或被告，并受判決約束的人，方為適格當事人。在該理論下，“直接利害關(guān)系”原則成為判斷原告是否適格的關(guān)鍵因素之一，司法實務(wù)中絕大多數(shù)案件也確由實體權(quán)利受侵害者提起。但是，受日益復(fù)雜多元的社會經(jīng)濟變化影響，相當多領(lǐng)域中的這種利益對應(yīng)關(guān)系變得不那么明晰。特別是隨著對公共利益的重視，適格原告范圍也進一步擴大至“非直接利害關(guān)系人”。若仍一味固守傳統(tǒng)“直接利害關(guān)系”的判斷標準，可能會使大量涉及環(huán)境利益、國有資產(chǎn)流失等損害國家利益、公共利益的案件被排除在司法保護范圍之外，“直接利害關(guān)系”理論難以滿足利益救濟的實際需求。

（二）國家和社會公共利益存在受侵害的危險時，檢察機關(guān)能否提起公益訴訟

針對此項，司法實務(wù)中存在兩種觀點：

一種是有侵害危險即可以提起。如，四平市鐵西區(qū)人民檢察院訴四平市鐵西區(qū)農(nóng)林水利局不履行法定職責一案①。鐵西區(qū)人民法院認為，雖周秀山侵占河道的違法行為，沒有造成泄洪不暢的實際損害，但存在顯著危險，被告對周秀山違法占用河道的行為未依法履行監(jiān)管職責，并判決被告履行對所管轄區(qū)域仙馬泉河流域河道違法行為的監(jiān)管職責。

另一種是處于侵害狀態(tài)方可提起。如，閩侯縣人民檢察院訴閩侯縣水利局不履行法定職責一案②。閩侯縣人民法院認為，意祥駕校侵占河道違法建設(shè)明顯違反水法規(guī)定，閩侯縣水利局怠于履行行政職責的不作為行為，至公益訴訟人閩侯縣人民檢察院向本院提起訴訟前，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。

此外，在現(xiàn)階段，“處于受侵害狀態(tài)”抑或“有侵害危險”，行政公益訴訟司法實踐中，應(yīng)該從嚴把握，不提倡檢察機關(guān)針對尚未發(fā)生侵害后果的行為過多的提起行政公益訴訟。具有侵害公共利益重大風險的，可以通過提起民事公益訴訟的方式解決。

二、檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟概述

（一）概念及特點

1.概念

所謂環(huán)境公益訴訟，一般認為是由個人或社會組織作為原告，在環(huán)境受到或可能受到危害的情況下，而提起的訴訟。③

2.特點

近年來，檢察機關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟日趨增多，該類訴訟具有以下特點：

（1）主體特殊性。發(fā)起者與案件不存在必然的直接利害關(guān)系，訴訟對象涵蓋一般民事主體以及行政機關(guān)。

（2）目的公益性。最主要的在于維護公共環(huán)境利益，個人利益占比較小甚至沒有。

（二）必要性分析

1.是彌補政府執(zhí)法手段不足的重要方式

在我國，環(huán)保工作長期主要依靠政府部門特別是環(huán)境主管部門④，政府處于核心地位。但事實上，由于政府執(zhí)法存在體制滯后、措施不強、手段有限等問題，單純依靠行政力量往往會導(dǎo)致環(huán)境保護成效不彰。環(huán)境公益訴訟，是彌補政府執(zhí)法手段不足的重要方式。

2.是檢察機關(guān)的自身職能要求

根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》，檢察院具有保護人民生產(chǎn)生活秩序和人身財產(chǎn)安全的重要職責。法律對檢察機關(guān)職能的定位顯示其負有保障社會公共利益的職責，而環(huán)境權(quán)益屬于全體公民，是社會公共利益的重要組成部分。因此，當環(huán)境安全受威脅時，檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。

三、檢察機關(guān)食藥類民事公益訴訟

（一）總體情況

根據(jù)最高人民檢察院內(nèi)部規(guī)定，行政公益訴訟側(cè)重于監(jiān)管部門的違法失職，而民事公益訴訟則聚焦食藥安全。截至2017年12月，全國檢察機關(guān)共向人民法院提起公益訴訟233件，其中食藥安全領(lǐng)域15件⑤。公益訴訟試點工作開展以來，檢察機關(guān)提起的食藥類民事公益訴訟雖然相對于生態(tài)環(huán)境和資源保護類公益訴訟，數(shù)量較少，但不可否認，檢察機關(guān)針對食藥類民事案件提起公益訴訟，在保護人民群眾人身健康安全、維護社會公共利益方面發(fā)揮了不可替代的作用。⑥

（二）食藥類民事公益訴訟的突出特點——“刑民互涉性”

所謂“刑民互涉性”是指刑事案件與民事公益訴訟案件密切相關(guān)，并非嚴格的法律概念。從目前全國檢察機關(guān)提起的食藥類民事公益訴訟案件來看，此類案件的突出特點是——與刑事案件密切相關(guān)，即其“刑民互涉性”。具體體現(xiàn)在：民事公益訴訟線索來源于刑事案件或者因同一違法犯罪行為分別引發(fā)的刑事訴訟和民事公益訴訟，民事公益訴訟案件的被告與刑事案件的被告人為同一人等。

（三）實務(wù)中需要重點關(guān)注的幾個問題

1.刑事證據(jù)在民事公益訴訟中的適用

民事訴訟與刑事訴訟作為兩種不同的訴訟類型，在訴訟證據(jù)種類、證明標準等方面均存在差異，由于民事公益訴訟產(chǎn)生較晚，刑事證據(jù)在民事公益訴訟中是否可以直接適用的問題存在爭議。對于這一問題，筆者認為可以從以下兩種路徑展開討論。

路徑一：已有生效刑事判決的民事公益訴訟案件

部分民事公益訴訟案件在提起訴訟時已有法院對該案件涉及刑事責任部分的生效判決，比如被告已經(jīng)因犯生產(chǎn)銷售有毒有害食品被依法判處刑罰。根據(jù)民事訴訟的證據(jù)規(guī)定，若無足以推翻的相反證據(jù)，當事人則不用重新舉證。因此，此類民事公益訴訟案件中，可以根據(jù)前述規(guī)定，將刑事判決確認的被告人犯罪行為（包括具體情節(jié)、數(shù)額等）、犯罪主觀狀態(tài)等事實直接作為民事公益訴訟案件中認定事實的依據(jù)，檢察機關(guān)再根據(jù)實際需要做補充調(diào)查即可。

路徑二：尚未有刑事生效判決的民事公益訴訟案件。

案件已經(jīng)進入刑事偵查程序，但是尚未作出生效裁判。此時，民事公益訴訟可能獨立于刑事訴訟程序，也可能轉(zhuǎn)化為刑事附帶民事訴訟。在獨立提起民事公益訴訟的情形下，對于刑事偵查階段公安機關(guān)、檢察機關(guān)獲取的訊問筆錄、詢問筆錄、現(xiàn)場檢查、勘驗筆錄等刑事證據(jù)是否可以直接作為民事公益訴訟的證據(jù)使用？

2.檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)面臨的問題

首先，檢察機關(guān)詢問違法行為人的必要性。在刑事案件已經(jīng)就行為人的犯罪行為、犯罪情節(jié)等事實查清的情況下，檢察機關(guān)詢問違法行為人依然具有其必要性。主要原因在于：一是通過詢問可以進一步查清案件事實，對于公益訴訟案件需要認定的有別于刑事案件的事實進行調(diào)查；二是提前與違法行為行為人進行溝通，爭取其積極配合庭審和后續(xù)的執(zhí)行工作。

其次，檢察機關(guān)詢問違法行為人的權(quán)利。在普通民事訴訟中，原告沒有權(quán)利詢問被告，是否意味著在公益訴訟中檢察機關(guān)沒有權(quán)利或者不適宜詢問被告呢？答案顯然是否定的，檢察機關(guān)提起公益訴訟本身即具有公權(quán)力的屬性，與普通民事訴訟不完全相同。最后，檢察機關(guān)詢問違法行為人的程序。在刑事訴訟程序中，偵查機關(guān)、檢察機關(guān)訊問犯罪嫌疑人有完備的程序規(guī)定。而在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)對于在押的犯罪嫌疑人或者正在服刑的刑事罪犯如何進行詢問，至今沒有明確規(guī)定。為解決詢問程序的合法性問題，檢察機關(guān)在實踐中也探索出不同的路徑：部分采取檢察機關(guān)出具介紹信和情況說明書的形式；另有檢察機關(guān)借用刑檢部門的“提票”進行詢問等，但由于詢問程序不規(guī)范、不統(tǒng)一、人員對接難、程序銜接不暢等問題，詢問程序無法可依的現(xiàn)狀還是極大地影響了公益訴訟的辦案質(zhì)效。針對以上問題，筆者建議加強完善詢問違法行為人的法規(guī)制定工作，根據(jù)民事公益訴訟的工作實際，參照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，對于詢問的人員、程序、時限等問題作出具體規(guī)定，更好地規(guī)范民事公益訴訟程序。

四、檢察機關(guān)提起行政附帶民事公益訴訟

（一）程序目的和基本原則

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》是檢察機關(guān)公益訴訟的依據(jù)。上述文件中沒有規(guī)定的，則遵照民事訴訟法、行政訴訟法及現(xiàn)有相關(guān)規(guī)定。因此，行政公益附帶民事公益訴訟基本沿襲了行政附帶民事訴訟的理論和制度架構(gòu)。

（二）案件范圍

1.須符合公益訴訟范圍的要求

作為檢察業(yè)務(wù)新的增長點，檢察機關(guān)提起公益訴訟是一塊全新的領(lǐng)域，必須在現(xiàn)有法律框架范圍內(nèi)進行。相關(guān)規(guī)定主要分布于修訂后的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以及公益訴訟試點期間的相關(guān)文件中。根據(jù)規(guī)定，行政附帶民事公益訴訟范圍被嚴格限定在既可以提起民事公益訴訟又可以提起行政公益訴訟的案件領(lǐng)域，重點包括環(huán)境和資源保護、食藥安全等領(lǐng)域。但對這類案件并非強制要求必須通過附帶訴訟一并審理，也可以根據(jù)實際情況適當選擇。

2.須符合行政附帶民事訴訟的要求

傳統(tǒng)的行政附帶民事訴訟的受案范圍包括行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)裁決民事爭議。行政附帶民事公益訴訟當然要遵守這一規(guī)定，但與一般行政附帶民事訴訟不同，行政附帶民事公益訴訟同時涵蓋積極行政行為違法和消極行政行為。

五、檢察機關(guān)公益訴權(quán)與監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

目前理論界和實務(wù)界對公益訴權(quán)由檢察機關(guān)來行使已無爭議，但對檢察機關(guān)享有的公益訴權(quán)屬何種性質(zhì)以及與法律監(jiān)督權(quán)之間是何種關(guān)系存有爭議。

（一）新事物必然經(jīng)歷艱難的“孵化”過程

我國理論界關(guān)于公益訴訟的研究已歷經(jīng)數(shù)載，但公益訴訟法律制度的建立對于我國而言仍然屬新生事物。盡管在立法和實踐層面已經(jīng)確立了公益訴訟，但其仍處于幼年時期，還有諸多缺失和急需完善的地方，故理論爭議在所難免。爭議焦點集中于：我國是否需要建立公益訴訟制度？如果建立公益訴訟制度那么由誰來掌握公益訴權(quán)？立法賦予檢察機關(guān)的公益訴權(quán)應(yīng)該如何行使？檢察機關(guān)享有的公益訴權(quán)屬于何種性質(zhì)？公益訴權(quán)與檢察機關(guān)原有的法律監(jiān)督權(quán)之間是什么關(guān)系？筆者認為：只有經(jīng)過不斷的爭議才能為新制度的建立和實施準備好良好的輿論基礎(chǔ)。質(zhì)疑檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)缺乏合法性和合理性的聲音也會隨著立法和實踐的完善而減少。

（二）用舊制度套用新模式，未轉(zhuǎn)換觀念

傳統(tǒng)的私益訴訟模式建立在直接利害關(guān)系的私法理論基礎(chǔ)之上，而公益訴訟模式則建立在“公法訴權(quán)說”的基礎(chǔ)之上，不要求訴訟雙方具有法律上的直接利害關(guān)系，訴訟的目的也不再是彌補個體利益而是為了保護公眾福祉。因此，私益訴訟與公益訴訟在運作方式和保護宗旨等方面存在重大差異。

（三）立法的缺失導(dǎo)致學(xué)界對二者關(guān)系爭議不斷

1.關(guān)于公益訴權(quán)的性質(zhì)

法律監(jiān)督權(quán)的屬性要求檢察機關(guān)具有中立性、超然性，這樣才能獨立于法官和當事人履行監(jiān)督職責；公訴權(quán)屬性強調(diào)檢察機關(guān)主動參與訴訟并為勝訴而積極表現(xiàn)，這一屬性將會打破檢察監(jiān)督權(quán)中立和超然的屬性。以上觀點將檢查機關(guān)享有的兩種權(quán)利完全對立，認為檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)與公訴權(quán)完全不能兼容，對此，筆者認為，從理論上看，盡管存在爭議，但檢察機關(guān)提起公益訴訟，既表現(xiàn)出公訴權(quán)的特征，又包含檢察監(jiān)督的性質(zhì)。檢察機關(guān)本質(zhì)上行使的是程序啟動權(quán)，并不具有終局裁判權(quán)利。⑦對判決結(jié)果也只能提起抗訴權(quán)，不能徑自改變⑧。

2.檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)是否包含公益訴權(quán)？

檢察機關(guān)能否同時行使好監(jiān)督權(quán)和訴權(quán)，曾引起質(zhì)疑。筆者認為，檢察權(quán)的本質(zhì)是控訴權(quán)，它與自訴人的自訴權(quán)沒有本質(zhì)的區(qū)別，只是姓“公”而已，檢察院享有的其他權(quán)力都應(yīng)被視為是控訴權(quán)的派生。⑨因此，并不存在檢察監(jiān)督權(quán)包含公益訴權(quán)的理念。

六、結(jié)語

現(xiàn)代意義上的公益訴訟，是在“自由市場”無法自洽，因公法擴張而再次走向公眾視野的。⑩按照習近平總書記關(guān)于檢察機關(guān)既是法律監(jiān)督者又是公共利益代表者的重大指示，堅持以人民為中心，把重點放在生態(tài)和資源保護、食藥品安全等群眾反映強烈的突出問題上，以法治思維和法治方式，深入研究探索公益訴訟具體程序和制度機制，增強公益保護實效，向世界貢獻監(jiān)督制約公權(quán)、保護公共利益、創(chuàng)新社會治理的中國智慧。

注釋：

①（2017）吉0302行初5號行政判決書.

②（2017）閩0121行初6號行政判決書.

③陳德敏.環(huán)境法原理專論.法律出版社，2008：177-186.

④李鎮(zhèn)炎.構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的必要性.法制與經(jīng)濟（中旬刊），2010（4）.

⑤數(shù)據(jù)來源：最高人民檢察院辦公廳高檢辦字〔2018〕4號《檢察機關(guān)公益訴訟試點工作2017年12月份情況通報》.

⑥王亞杰.檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的問題探究.中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報，2016（1）.

⑦李洪雷.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法治化路徑.行政法學(xué)研究，2017（5）.

⑧顧小云，李炳爍.論我國檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)特點.中共山西省委黨校學(xué)報，2008（2）.

⑨謝佑平，萬毅.檢察監(jiān)督原則另論.政治與法律，2002（5）.⑩沈開舉，邢昕.檢察機關(guān)提起行政公益訴訟訴前程序?qū)嵶C研究.行政法學(xué)研究，2017（5）.