美國鐵路產業管制政策演變

楊 輝

信陽師范學院，河南 信陽 464000

19世紀早期，在技術、供給、需求等多種要素刺激下，美國鐵路產業發展迅速。1860年，美國鐵路總里程超過3萬英里，1890年則增長至約17萬英里，1915年美國鐵路比歐洲鐵路總和還要長（福克納，1989）。在美國鐵路產業快速發展的同時，聯邦政府開始實施經濟管制，隨后經濟管制逐步強化并進入到過度管制時期，過度管制產生一系列不利經濟社會后果，促使聯邦政府重新評估經濟管制的適度性，進而導致管制政策方向逆轉，放松經濟管制成為基本價值取向。

一、管制的開始

在美國鐵路產業快速發展的同時，鐵路產業過度競爭與局部性壟斷現象并存，歧視性定價普遍存在。在鐵路貨運市場方面，鐵路公司將價格歧視運用到極致，根據服務對象、貨物類別、運輸距離以及競爭性因素等制定不同的價格。同樣在鐵路客運市場下，價格歧視同樣存在。有地位、有權勢的旅客能夠享受到減免車票的優惠待遇，而那些沒有地位的旅客則需要全額購買車票（汪建豐，2002）。

不公平運價直接招致托運人的強烈不滿。伊利諾伊州通過反對鐵路公司不公平運價的第一個法令，該法令要求鐵路公司應制定“公平、合理和一致的運費”，并在次年的新憲法中規定，應通過法律防止鐵路公司在客運、貨運市場上存在的不公平運價和區別對待行為（福克納，1989）。1871年至1874年間，伊利諾伊州、艾奧華州、威斯康辛州以及明尼蘇達州通過法律以加強鐵路產業監管（沃爾頓和羅考夫，2011）。由于鐵路的跨區域特征，州政府無法處理跨州間的運輸問題，管制主體自然轉移到聯邦政府層面。1887年美國國會通過管制商務法，并依據該法成立了美國歷史上第一家聯邦政府管制機構——州際商務委員會（簡稱ICC），代表聯邦政府實施鐵路產業管制。

管制商務法為聯邦政府干預鐵路產業提供了一個基本的管制框架，但也存在著嚴重的缺陷，即如何識別、判斷以及裁決所謂的不公平差別待遇問題。不公平運價概念及邊界的含糊不清，使得管制商務法的作用大大削弱。ICC雖然是國會立法批準成立的管制機構，但因缺乏必要的執法權，其所作決定的非強制性使得管制效果也大打折扣，在很大程度上對日后ICC處理商業糾紛提出了挑戰。

二、管制的強化及過度管制時期

由于管制商務法的諸多條款在界定上的模糊性，美國國會隨后通過了一系列法律對有關內容進行具體規定。1903年國會通過埃爾金斯法，主要加強了差別價格方面的管制。1906年國會又通過了赫伯恩法，賦予ICC擁有制定最高運價的權利。1910年曼-埃爾金斯法加強了ICC的執法權力，使ICC集行政執法權、準立法權、準司法權于一身，成為美國聯邦政府最有權力的政府管制機構之一。1920年通過的運輸法進一步強化了對鐵路的經濟管制。美國國會通過的一系列法律，使得ICC管制職能、管制權力極度膨脹，導致了鐵路產業政府管制過度。20世紀60、70年代，美國鐵路行業投資收益率大幅度降低，鐵路行業瀕臨崩潰。

三、放松管制改革調整時期

為扭轉鐵路行業面臨的生存危機，美國國會于1970年至1980年間通過了旨在放松鐵路行業管制的四部法律，即客運鐵路服務法、區域鐵路重組法、鐵路復興與管制改革法（簡稱4R法）以及斯塔格斯鐵路法。以這四部法律為指導，放松鐵路產業經濟管制，發揮市場競爭機制對運輸資源的配置作用。

一是放松價格管制，鐵路公司自主定價，政府放松對鐵路公司定價權的直接干涉。4R法案開始放松對鐵路的價格管制，但價格管制的全面松動則在斯塔格斯鐵路法實施之后。斯塔格斯鐵路法徹底改變美國政府對鐵路產業的管制政策，在最大程度上允許競爭，減少政府對鐵路運輸的直接干預，促使鐵路承運商之間以及鐵路運輸與其它運輸方式之間展開有效競爭。

二是降低鐵路產業退出行政壁壘。美國鐵路產業并不存在著任何形式的進入管制，但退出管制在一定時期內客觀存在。1976年以前，鐵路線廢棄受到ICC嚴格管制，廢棄鐵路線需要召開由受到影響的托運人、消費者、所在州的政府代表等利益相關者參加的公開聽證會，廢棄程序復雜且耗時長遠。4R法放松了鐵路退出管制，改革了鐵路線廢棄程序，并且縮短了鐵路廢棄審核時間。斯塔格斯鐵路法進一步放松了鐵路退出管制，該法允許ICC自行決定是否對申請廢棄的鐵路行進行調查，并且進一步簡化審批程序、縮短審核時間，從而加速了鐵路線廢棄進程。

三是放松鐵路公司之間的兼并及業務重組活動。鐵路聯合與兼并管制在1970年正式全面放松。1970年客運鐵路服務法生效后，將鐵路公司貨運業務剝離出來，交由新成立的AMTRAK負責經營全國城際鐵路客運服務。1976年4R法加快了鐵路公司兼并審批進程，明確審批時間期限。1980年斯塔格斯鐵路法進一步放松了對較小鐵路公司之間兼并重組業務的控制。

四、當前美國鐵路產業管制現狀

美國鐵路公司受到許多政府機構的管制，但主要經濟管制機構是地面運輸委員會（STB）。STB是經國會授權而成立的一個獨立經濟管制機構，享有法律賦予的司法權。STB管制范圍涵蓋鐵路貨運與客運兩方面，管制范圍主要涉及鐵路重組、鐵路運費以及對AMTRAK的管制上。對于鐵路公司之間的業務兼并重組，美國法典第49卷第113章第11323—11325部分明確規定，兩個或兩個以上的鐵路公司之間通過兼并或共同控制協議的方式進行重組時，必須征得STB預先核準，鐵路線收購、軌道使用權協議、鐵路線新建或廢棄等活動都必須得到STB批準。

STB對鐵路貨運價格的管制政策也是差異化的。目前，鐵路公司實施兩種運價模式，即公共運價和合同運價。公共運價是鐵路公司以公開的方式制定鐵路運輸價格及服務標準，以供托運人進行選擇。合同運價是鐵路公司與托運人，以不公開的方式簽訂具有保密性質的鐵路運輸價格及服務合同。鐵路公司與托運人簽訂的運價及服務合同條款，不受STB管制，但反對針對農業產品運輸的歧視性定價及服務條款。

STB對AMTRAK擁有有限但卻十分重要的管制權力，這種管制權力主要體現在AMTRAK使用其它鐵路公司軌道及附屬設施時爭議處置上。STB有權確保AMTRAK使用其他鐵路公司的軌道，處理一些涉及到在共同使用軌道及其他設施時產生的爭議。至于票價，AMTRAK自主決定，STB不加干涉。表面上看，AMTRAK壟斷經營美國城際間鐵路客運市場，有動機實施壟斷定價或歧視性定價行為以攫取壟斷利潤，但美國航空和公路運輸系統異常發達，對鐵路客運替代效應十分明顯，AMTRAK無力實施壟斷定價，因而也就不需要進行價格管制。

五、研究結論

美國鐵路產業管制政策處于動態調整中，以時間為坐標，美國鐵路產業管制政策變遷大致可以分為以下五個時期：（1）19世紀60年代之前美國鐵路產業發展初期，美國政府以各種方式支持鐵路產業，以實現鐵路產業互聯互通，避免鐵路運輸區域性壟斷問題。（2）19世紀70年代至19世紀末期，過度競爭與局部性壟斷導致鐵路運輸市場混亂，不公平運價遭致托運人強烈不滿，政府經濟管制正式開始，并形成了比較完善的法律制度體系和獨立管制機構。（3）20世紀初至60年代末，美國國會通過系列法律增強ICC的管制權力，鐵路運價、公司兼并、鐵路線廢棄等事項受到ICC的嚴格管制，導致過度管制。（4）20世紀70年代是鐵路產業管制政策全面調整時期，主導方向是放松鐵路產業經濟管制、擴大鐵路公司自由經濟決策權。（5）20世紀80年代之后，政府管制重點傾向于安全管制和支持鐵路產業發展領域，經濟性管制淡化，但加強了產業安全管制。由此可見，美國鐵路產業管制政策處于不斷調整過程中，彌補市場缺陷、提高資源配置效率、增進社會福利是政府實施產業管制的根本目的和出發點，而放松經濟管制、強化安全管制、促進產業發展與自由競爭是政府管制改革的基本方向。