淺析政府信息公開行政案件原告資格的審查要素

施 蕓

上海市浦東新區人民法院，上海 200135

一、問題的提出

2008年5月1日起實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱“舊《條例》”）是我國第一部關于政府信息公開的專門立法，該條例的頒布，是我國行政法治史上的一件大事，必將對社會主義民主政治建設和法治政府建設產生極其深遠的影響，標志著我國政府信息公開工作開始步入法制化軌道。2011年8月13日起實施的《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（以下簡稱“《若干規定》”）是最高人民法院為正確審理政府信息公開案件所制定的，該規定對政府信息公開行政訴訟的受案范圍、原告資格、被告資格、不予公開范圍、裁判方式等作了具體規定，初步搭建了人民法院審理政府信息公開行政訴訟的司法審查框架。

2019年，為了確保公民、法人和其它人員能夠借助法律允許的方式來了解、掌握更多政府的信息，使政府工作更加的公開、透明，從而建設更加法制化的政府，將政府信息為人民的生產、工作、生活提供的服務發揮最大化的作用，新《條例》頒布實施。新《條例》圍繞近年來政府信息公開工作以及人民法院司法審查中的新形勢、新變化，在信息公開義務主體、主動公開的范圍和深度、公開監督約束力度、信息年報發布等方面針對舊《條例》作了眾多修改。新《條例》的數目出現了改變，增加了18條，由38條改為了56條，借由法規將進行的實踐活動進行了總結，使其能夠包含更多的更加的細致全面，對于原本的不足進行了補充優化，使其更具有邏輯性，形成了一個系統框架，確立了一些原本模糊不清的概念，樹立了新的要求標準，使其能夠更加符合政府信息公開工作的需要。尤其是新《條例》刪除了舊《條例》第十三條對申請人“三需要”的資格限定尤為引人關注。

二、原告資格的審查要素

（一）“合法權益”的審查

依據《布萊克法律大辭典》來對其進行解釋：通常所形容的原告資格是指當一個人在受到司法行政的影響和其他人產生爭執后如果失去了自己本應該享受的利益，而這個利益能夠對于司法程序產生影響，那么進行起訴的人員就是這個案件的正當原告。新《條例》中明確的提出，如果公民、法人或者是其它組織感覺自己在法律允許下，能夠享受的權益由于行政部門所進行的信息公開工作而受到了損害，就能夠按照法律來保護自己的權益，可以向上級機關或者是相關部門進行舉報，也可以通過法律來對其提起訴訟。由此可見，政府信息公開行政訴訟的原告，是指認為其合法權益在政府信息公開工作中受到侵害的公民、法人或者其他組織。這里就主要涉及到對“合法權益”的審查。

何謂“合法權益”，實踐中存在這樣一種觀點：《行政訴訟法》所保護的“合法權益”僅指人身權、財產權，涉及公民其他權利的行政行為，是被排除在受案范圍之外的。另外一種看法，認為《行政訴訟法》只是對于和行政相關的人員的人身財產等和行政有關的行為進行了約束，將其作為行政訴訟受案范圍，而對涉及公民非人身權、財產權（如政治權利、受教育權利等）的行為，既未列入，也未排除。根據《行政訴訟法》以及新《條例》的規定，筆者贊同第二種觀點。基于此，政府信息公開行政訴訟中對“合法權益”的審查，主要是指審查行政機關在實施政府信息公開行為中是否對公民、法人或者其他組織的合法的人身權、財產權以及其他權利造成損害。

（二）“利害關系”的審查

“有利害關系”，是指“在法律上存在著權利和義務的關聯”，可以具體概括為通過和行政相關的行為使其能夠獲得一定的權益承擔一定的義務，或者是這一權利很可能會對其產生不好的影響。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱“《行政訴訟法》”）明確提出，進行和行政行為有關的人民群眾和其他能夠在行政關系中利益受損的中華人民共和國公民、法人或者是其它的組織，都有一一定的權利來對其進行訴訟。也就是說，政府信息公開行政訴訟工作時，應該考慮到狀告者和其是否具有“利害關系”進行審查。

這里所說的“利害關系”指的是政府對于信息進行公開所開展的行政行為，而不是和政府無關的相關機構所進行的和信息公開有關的行政行為。根據《司法解釋》的相關規定，其中明確提出，能夠和行政關系產生利害關系的主要有以下幾點：第一，被訴訟的行政機構所進行的行為損害了其相關的公民、法人或者是其他組織的權益，比如說，導致其無法公平的進行競爭等；第二，在開展行政復議或者是其它行政的過程中被依法成為第三人的；第三，要求行政機關能夠嚴格的按照法律來對于加害人進行懲罰，使其承擔應該的法律責任；第四，已經取消或者作出更改導致其合法權益受到損失的；第五，為了保障自身的合法權益不受到損害，向行政機關進行了投訴，但是應該對其進行處理的行政機關沒有及時的做出處理或者是沒有進行任何的處理的；第六，其它會受到行政信息公開影響所導致的利益受損情況。基于此，政府信息公開行政訴訟中對“利害關系”的審查是就原告與被訴政府信息公開行為之間的關系進行審查而非審查原告與政府信息內容之間的關系。

（三）“權利保護必要”的審查

在行政訴訟中，權利保護必要性，又被稱作為狹義“訴的利益”，是指原告請求法院以裁判的方式保護其權利的必要性或實效性。新《條例》第三十條規定，申請人申請公開政府信息的數量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關可以要求申請人說明理由，行政機關認為申請理由不合理的，告知申請人不予處理。《最高人民法院公報》2015年第11期刊登了陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案，首次嘗試對當事人濫用訴訟權利進行限制，也被稱為規制濫用訴權第一案。由此可見，雖然《行政訴訟法》《司法解釋》沒有對限制濫訴、惡訴的明確規定，但是在個別當事人大量、反復、重復提起與解決其實質訴求無關的政府信息公開申請和訴訟，極大浪費行政及司法資源的情況下，對于政府信息公開行政訴訟中“權利保護必要”的審查極其必要。

判斷起訴人的起訴是否有權利保護必要，主要是根據起訴人請求法院實體裁判是否具有值得保護的利益，來判斷保護是否必要。實踐中存在這樣一種聲音：在缺乏實定法的情況下限制當事人訴權，是司法權濫用。還有一種認為：司法機關裁判權的適度“擴張”，也是應對糾紛解決“泛司法化”的無奈之舉。筆者認同第二種說法，基于此，政府信息公開行政訴訟中對“權利保護必要”的審查主要是指審查提起政府信息公開行政訴訟的原告是否存在權利濫用、不應救濟等情形。

政府信息公開行政訴訟的原告與政府信息公開的申請人密切相關，但又不完全等同于政府信息公開的申請人。原告資格的審查是政府信息公開行政訴訟中司法審查的重要問題之一，新《條例》的實施使我國的政府信息公開制度得到了進一步發展與完善，尤其是其對申請人“三需要”資格限制的刪除，對司法實踐有著重大影響，政府信息公開行政案件原告資格的審查應當圍繞“訴的利益”進行審查，正確把握“合法權益”“利害關系”的認定，有效規制權利濫用情形的發生。