西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨監(jiān)督機(jī)制建設(shè)對(duì)我國(guó)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的啟示研究*

任志江 鄧金鳳

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，四川 成都 611130

為建設(shè)海晏河清的政治生態(tài)，黨的十八大以來(lái)中央通過(guò)全面從嚴(yán)治黨進(jìn)行了大刀闊斧的改革，初步營(yíng)造出煥然一新的黨內(nèi)黨外政治環(huán)境。他山之石，可以攻玉。為在這一基礎(chǔ)上探索出科學(xué)長(zhǎng)效的執(zhí)政黨建設(shè)機(jī)制，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨監(jiān)督機(jī)制建設(shè)進(jìn)行專門研究，自然具有積極的意義和價(jià)值。

一、新世紀(jì)以來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨政治的基本情況

（一）選舉競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈

1.競(jìng)選成敗在很大程度上取決于選舉經(jīng)費(fèi)的充裕程度。如美國(guó)前總統(tǒng)卡特曾說(shuō)他選不了總統(tǒng)了，因?yàn)樗粊?lái)兩三億美元，所以民主黨、共和黨都不可能給他提名。這反映出競(jìng)選成敗與金錢多寡之間的緊密聯(lián)系。這一情況并非只發(fā)生在美國(guó)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的選舉情況大都如此。各政黨間所謂的“平等競(jìng)爭(zhēng)”，在很大程度上是選舉經(jīng)費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)，而政黨理念、施政綱領(lǐng)等方面的競(jìng)爭(zhēng)則逐漸弱化，各自政策的趨同性在加強(qiáng)。所以，憑借選舉經(jīng)費(fèi)，各大財(cái)團(tuán)和普通民眾通常能對(duì)競(jìng)選結(jié)果進(jìn)行預(yù)測(cè)。同樣，各政黨也會(huì)為了獲取更多的選舉經(jīng)費(fèi)而利用各種資源、采取各種辦法，以求得競(jìng)選成功。有鑒于此，為防止政黨被利益集團(tuán)所操縱而無(wú)法體現(xiàn)選民意愿，大多西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)“政治獻(xiàn)金”進(jìn)行了規(guī)定。但盡管如此，非法“政治獻(xiàn)金”并未得到有效制止。一些候選人為競(jìng)選成功，常常無(wú)視黨紀(jì)國(guó)法，募集非法資金，鬧出不少丑聞。如2007年11月，英國(guó)前首相布朗就因陷入接受“非法政治獻(xiàn)金”風(fēng)波而使其內(nèi)閣陷入危機(jī)。

2.各政黨對(duì)于本黨候選人的口碑聲譽(yù)和政治清廉情況更加重視。在競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的情況下，各政黨候選人的政治履歷、甚至私人生活都會(huì)被政治對(duì)手緊緊盯住，試圖通過(guò)尋找紕漏而使之演變?yōu)檎螁?wèn)題，從而降低選民對(duì)其的支持率。正因如此，各政黨不得不更加重視本黨候選人的口碑聲譽(yù)和政治清廉等事宜。所以，在對(duì)候選人進(jìn)行層層包裝的同時(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)其瑕疵問(wèn)題因被披露而無(wú)法挽回，往往一刀切斷、馬上放棄，以避免拖累整個(gè)政黨。

（二）政府體制日趨分化或融合

1.議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家的政黨對(duì)黨紀(jì)約束的要求更趨嚴(yán)格，政府體制日趨融合。以英國(guó)為代表的議會(huì)內(nèi)閣制國(guó)家更注重以嚴(yán)明的黨紀(jì)約束全黨，更加注重監(jiān)督本黨議員的投票行為，政府體制日趨融合。在英國(guó)，議會(huì)通過(guò)大選產(chǎn)生，內(nèi)閣由占議會(huì)多數(shù)席位的黨組成，而后由他們選出首相作為最高行政長(zhǎng)官，內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)責(zé)，二者之間通常能協(xié)調(diào)一致，立法權(quán)、行政權(quán)由一黨掌握，政府體制日趨融合。

2.總統(tǒng)制國(guó)家的政黨對(duì)黨紀(jì)約束的要求相對(duì)寬松，政府體制日趨分化。以美國(guó)為代表的總統(tǒng)制國(guó)家對(duì)于黨紀(jì)方面的要求相對(duì)寬松。立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)互相獨(dú)立，特別是行政權(quán)和立法權(quán)在美國(guó)分屬于兩個(gè)不同的選舉系統(tǒng)，最高行政權(quán)力屬于總統(tǒng)，可以不受國(guó)會(huì)控制，其當(dāng)選也不由國(guó)會(huì)決定，內(nèi)閣的組建來(lái)自于他的直接任命。美國(guó)的執(zhí)政黨牢牢掌握著行政權(quán)，但對(duì)立法權(quán)的控制力微乎其微，其政府體制日趨分化。

（三）政黨逐漸卡特爾化

通過(guò)分析政黨與國(guó)家之間的關(guān)系，有學(xué)者提出“卡特爾黨”的概念，即隨著社會(huì)的發(fā)展，政黨不再作為市民社會(huì)和國(guó)家的中介，而直接成為了國(guó)家代理人。近年來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政黨逐漸由政治組織轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)國(guó)家機(jī)構(gòu)。

1.政黨與國(guó)家之間相互交融。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，人類進(jìn)入了大眾社會(huì)和福利社會(huì)，階級(jí)沖突和其他亞文化沖突得以緩解，人民的需求趨同，各政黨宣傳的政策也就相差無(wú)幾。由于競(jìng)選成本高昂，國(guó)家分發(fā)出一部分資金用于主流政黨競(jìng)選。由于主流政黨共享國(guó)家資源，在政治領(lǐng)域中的壟斷性加強(qiáng)，所以政黨與國(guó)家之間的界限越來(lái)越模糊，逐漸交融。

2.政黨領(lǐng)袖的影響力和決策權(quán)不斷上升。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是采用總統(tǒng)制的國(guó)家，政黨領(lǐng)袖在黨內(nèi)擁有很大權(quán)力，并且越來(lái)越多地利用黨外資源來(lái)提高自身的影響力和決策力。

3.政黨領(lǐng)袖的產(chǎn)生機(jī)制日趨民主化、透明化。這些年來(lái)，隨著政治參與度的提升，選民越來(lái)越要求政黨做到民主、公正、透明，這樣一來(lái)黨的領(lǐng)袖的產(chǎn)生機(jī)制也隨之民主化、透明化。如美國(guó)的共和黨、民主黨，法國(guó)的社會(huì)黨，英國(guó)的工黨均采取黨內(nèi)直選的方式，而德國(guó)社民黨則采取黨內(nèi)與黨外相結(jié)合的方式進(jìn)行投票選舉，從而使黨外的政治支持者也加入到這一重大活動(dòng)之中。

二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的主要特征

（一）重視政黨的步調(diào)一致性

西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的主要目的之一就是確保政黨的一致性，通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督和紀(jì)律約束來(lái)確保黨組織步調(diào)統(tǒng)一。為此，各國(guó)政黨都嚴(yán)明黨紀(jì)，確保黨組織的健康平穩(wěn)運(yùn)行。如英國(guó)工黨和保守黨都要求黨員主動(dòng)遵守黨紀(jì)，在重大政治問(wèn)題上保持一致，尤其要恪守議員團(tuán)投票統(tǒng)一的規(guī)則。

（二）黨紀(jì)小于國(guó)法，黨員接受雙重監(jiān)督

雖然西方發(fā)達(dá)國(guó)家各政黨都制訂了嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)來(lái)約束黨員，但黨內(nèi)紀(jì)律處分畢竟有限，最嚴(yán)重的也莫過(guò)于開除黨籍。因此，這些國(guó)家的法律高于任何政黨的政治權(quán)利，擁有最高權(quán)威，黨紀(jì)小于國(guó)法并服從于國(guó)法。也就是說(shuō)，黨員不僅要接受黨紀(jì)的監(jiān)督，還要接受國(guó)法的監(jiān)督。如美國(guó)雖沒有政黨法，但其憲法對(duì)民主黨和共和黨都起著約束作用。兩黨除在各自黨內(nèi)都制定了黨紀(jì)外，其成員還要受到法律的監(jiān)督。黨員一旦違法，除開除黨籍，還將受到法律的懲處。

（三）將黨紀(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)民主有機(jī)結(jié)合，以保證黨內(nèi)監(jiān)督的公正性和科學(xué)性

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在注重黨紀(jì)監(jiān)督的同時(shí)也非常注重黨內(nèi)民主。從其政黨執(zhí)行黨紀(jì)的過(guò)程中可以看出，無(wú)論在制訂還是在執(zhí)行黨規(guī)黨紀(jì)時(shí)，全黨上下平等，無(wú)有例外。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政黨中，黨內(nèi)民主與黨紀(jì)監(jiān)督幾乎占據(jù)同樣的地位，二者的有機(jī)結(jié)合保證了黨紀(jì)監(jiān)督的公正和科學(xué)。

（四）黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督互為補(bǔ)充，著力提升監(jiān)督水平

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，黨外監(jiān)督作為構(gòu)造監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的重要一環(huán)同樣發(fā)揮著重要作用。國(guó)家法律監(jiān)督、社會(huì)公眾舉報(bào)、媒體輿論監(jiān)督、反對(duì)黨監(jiān)督等都是黨外監(jiān)督的重要途徑。從某種程度上講，反對(duì)黨的產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程就是政黨監(jiān)督過(guò)程的演進(jìn)。所以有學(xué)者認(rèn)為：“一個(gè)能干的反對(duì)黨存在的必要，……僅次于內(nèi)閣的存在”。①如英國(guó)首相在選出之后組建內(nèi)閣，而反對(duì)黨則通過(guò)組織“影子內(nèi)閣”來(lái)監(jiān)督執(zhí)政黨，并得到國(guó)家財(cái)政的支持。此外，媒體和公眾的監(jiān)督也是黨外監(jiān)督的重要組成部分，以保證社會(huì)的健康運(yùn)行。

（五）注重權(quán)力體制內(nèi)部的相互制衡

西方發(fā)達(dá)國(guó)家通常將權(quán)力劃分為相互獨(dú)立的幾部分，使它們之間相互制衡、相互監(jiān)督，如美國(guó)的三權(quán)分立和兩黨制。亨廷頓曾對(duì)一黨制、兩黨制、多黨制進(jìn)行過(guò)比較客觀的評(píng)價(jià)，認(rèn)為和一黨制相比，“更具競(jìng)爭(zhēng)性的兩黨制和多黨制可能更具相當(dāng)強(qiáng)的擴(kuò)大能力和同化團(tuán)體能力。”②

三、結(jié)論啟示

（一）嚴(yán)明黨紀(jì)是一黨執(zhí)政條件下防范執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的根本保證

我國(guó)不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的最大之處就是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，為防范執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)明黨紀(jì)是根本保證。這其中放在第一位的是黨的政治紀(jì)律。因此，我們一方面要制定權(quán)責(zé)清晰、紀(jì)律嚴(yán)明的黨內(nèi)紀(jì)律，另一方面要把政治紀(jì)律挺在前面。

（二）建立健全黨的監(jiān)督機(jī)制是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵

我國(guó)雖不實(shí)行三權(quán)分立，但“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”則是已被古今中外無(wú)數(shù)實(shí)踐證明了的真理。這就需要建立健全黨的監(jiān)督機(jī)制，從而確保全面從嚴(yán)治黨的有效落實(shí)。當(dāng)前，健全黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的重點(diǎn)可放在解決監(jiān)督主體不夠明確、監(jiān)督內(nèi)容不夠細(xì)化、監(jiān)督意識(shí)淡薄、缺乏制度保障、過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主等問(wèn)題上。

（三）把黨內(nèi)各級(jí)“一把手”的權(quán)力真正監(jiān)督制約起來(lái)是實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨的核心

黨的各級(jí)“一把手”責(zé)任重、權(quán)力大，處于“牽頭管總”的特殊位置，對(duì)于很多事情具有拍板定奪的權(quán)力，極易產(chǎn)生一手遮天、獨(dú)裁霸道等從根本上違背黨的宗旨的諸多問(wèn)題。切實(shí)監(jiān)督黨內(nèi)各級(jí)“一把手”的權(quán)力，是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)全面從治黨的重中之重。

（四）將黨內(nèi)監(jiān)督與黨內(nèi)民主相結(jié)合

西方發(fā)達(dá)國(guó)家政黨將黨內(nèi)民主視為黨內(nèi)政治生活的一部分，將其與黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，既保證黨員的合法權(quán)利，又防止因過(guò)分強(qiáng)調(diào)民主而導(dǎo)致腐敗猖獗。因此，黨內(nèi)民主作為凝聚黨員的重要途徑，不僅要在講話中、文件中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，更要在實(shí)踐中落到實(shí)處。當(dāng)前，我們黨內(nèi)存在的官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重?fù)p害了黨內(nèi)民主，對(duì)“一把手”的監(jiān)督約束不到位往往導(dǎo)致黨內(nèi)上下級(jí)分層嚴(yán)重。為此，我們可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將黨內(nèi)監(jiān)督與黨內(nèi)民主在更高層次和更大范圍內(nèi)結(jié)合起來(lái)。

（五）黨內(nèi)監(jiān)督必須與黨外監(jiān)督相結(jié)合

1.暢通各類媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督渠道。媒體監(jiān)督是最廣泛、最有效的監(jiān)督方式，在監(jiān)督工作中發(fā)揮著優(yōu)化定位、精準(zhǔn)傳播、深刻剖析的作用。公眾監(jiān)督也是黨外監(jiān)督的一種重要方式。因此，我們要暢通各類媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督渠道，保障人民群眾應(yīng)有的監(jiān)督舉報(bào)權(quán)，增強(qiáng)人民群眾使用法律手段捍衛(wèi)權(quán)利的意識(shí)，讓腐敗行為無(wú)處可逃，讓腐敗之風(fēng)銷聲匿跡。

2.確保媒體與公眾監(jiān)督的健康有序。正因?yàn)槊襟w與公眾監(jiān)督的極端重要性，國(guó)家應(yīng)依法加強(qiáng)對(duì)媒體與公眾監(jiān)督的管理，以保證其健康、有序地發(fā)揮作用。媒體與公眾發(fā)揮監(jiān)督作用，一方面要堅(jiān)持正確立場(chǎng)，另一方面也應(yīng)提高媒體從業(yè)人員和社會(huì)公共的道德及職業(yè)素質(zhì)，確保其堅(jiān)守底線思維。

3.要建立健全黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的及時(shí)回應(yīng)機(jī)制。面對(duì)來(lái)自黨內(nèi)黨外的質(zhì)疑，我們應(yīng)建立健全及時(shí)回應(yīng)機(jī)制，如及時(shí)召開新聞發(fā)布會(huì)就是很好的做法。及時(shí)回應(yīng)既與政府的公信力緊密相關(guān)，也能有效回?fù)舾鞣N謠言。

注釋：

①閻照祥.英國(guó)政黨政治史［M］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1993：176.

②［美］塞繆爾.P.亨廷頓.變革社會(huì)中的政治秩序［M］.三聯(lián)書店，1989：133.