家庭暴力告誡制度在公安工作中的理解與適用研究

賀宗策

（作者系江蘇省南京市公安局民警、南京師范大學法律專業碩士研究生）

一、家庭暴力與告誡制度

（一）家庭暴力的內涵

家庭暴力是一個全球性的社會問題，我國也不例外。根據有關部門的權威調查，我國家庭暴力的發生率在29.7%至35.7%（不包括調查暗數），其中90%以上的受害人是女性。家庭暴力具有違法性、隱蔽性、周期性、嚴重性等特征。根據《中華人民共和國反家庭暴力法》（以下簡稱《反家暴法》）對于家庭暴力的定義，家庭暴力發生在家庭成員或者家庭成員以外共同生活的人之間。常見的施暴形式包括毆打、捆綁、經常性謾罵等形式，最常見也是最突出的是丈夫對妻子、父母對未成年子女實施的暴力行為。反家暴法將主體適用的范圍擴張，將原本處于戀愛、同居等“準家庭”的受暴者也納入保護的范圍。學理上，家庭暴力根據其施暴形式的不同而被分為四種類型，即：

1.針對受暴者身體的暴力。這是指通過對受暴者身體自由的限制、身體健康的損傷的方式，使受暴者心生恐懼而不敢反抗。

2.針對受暴者的性暴力。這是指違背受暴者性自主權或者傷害受暴者性器官的方式對其進行性侵害。

3.針對受暴者的精神暴力。這是指通過對受暴者侮辱、謾罵等方式進行精神折磨，使得受暴者自我認同感降低，產生恐懼、屈辱的感覺。

4.針對受暴者的經濟控制。這是指施暴者通過將與受暴者共有的財產嚴格把控，摧毀受暴者自尊心和自我價值感。

（二）告誡制度的來源

我國現有的治安管理處罰法和刑法，對于涉及家庭暴力行為的施暴者按其行為造成的后果規定了相應的處罰，但這要求施暴者實施家庭暴力的嚴重性到達一定的程度。一方面，實踐中公安機關接報的警情的暴力嚴重程度大多未達到法律規定的處罰標準，公權力無法介入，受暴者報警后，無法對施暴者產生震懾，施暴者變本加厲繼續施用暴力；另一方面，家庭暴力區別于其他暴力，家庭成員或共同生活的人員間存在依附性。家庭暴力行為發生后，受暴者尋求權利救濟的過程中，無論是對施暴者處以經濟或者自由的處罰，都會實際對共同生活的另一方也就是受暴者產生影響，包括家庭經濟的惡化和關系的緊張，同樣使得受暴者陷入困境。

為解決實踐中處理涉及家庭暴力案事件中出現的上述困難，早在2013年初，南京市公安局就與南京市婦聯多次共同開展實地調研，在吸納江寧分局先期試點工作經驗基礎上，制定出臺了《南京市公安局處置家庭暴力警情工作規范》《南京市公安局制止家庭暴力法律告誡書》及《給家暴受害者的一封信》。上述有關規范一方面對公安機關出具的家庭暴力告誡書的效力予以肯定，在受害人提起離婚及人身傷害賠償訴訟時，是人民法院認定實施家庭暴力的主要證據之一，法院將結合家庭暴力告誡書內容進行裁判；另一方面，人民法院依法受理的家庭暴力人身傷害刑事案件，在該刑事案件發生之前公安機關曾對加害人進行過告誡的，可以作為人民法院處理該刑事案件的酌定從重情節。通過一段時間的施行取得了良好的社會效果，為后來《反家暴法》的調研制訂提供了參考樣本。

（三）告誡制度的價值

《反家暴法》中對家暴告誡制度的性質進行了闡釋，規定由公安機關針對情節較輕、不夠治安處罰的家庭暴力行為出具家庭暴力告誡書，通過此種方式督促施暴者予以改正、不得再犯。《反家暴法》中規定的家暴告誡書是一種行政指導的書面告知，并不直接產生對相對人的權利義務的影響，相對人不能就此提出行政復議。

家暴告誡制度的設立，是具有時代意義的法制創新，符合社會主義法治理念，具有以下價值：

1.震懾作用。過去，家暴施暴者覺得自己實施的暴力行為不嚴重，公安機關不能予以約束，現在公安機關可以對其開具家暴告誡書，有力的指出其行為的不法性，對其心理產生震懾，從而實現阻止家庭暴力行為再次發生的目的。

2.教育作用。傳統觀念中有著“打老婆天經地義”的思維，在實踐中很多家庭暴力施暴者并不認為自己實施的家庭暴力是違法犯罪，會覺得自己的行為是家務事，是正常的管教約束。家暴告誡書告知其行為的違法性和違法后果，要求其改正不法行為，這能夠使得施暴者意識到，家庭暴力是對人權的侵犯，是違法犯罪行為，從而自覺放棄再次施行家暴行為。

3.證據作用。根據《江蘇省關于家暴告誡書》的規定，公安機關在開具家暴告誡書之前要對家庭暴力的事實經過進行證據的采集和固定后，在上級機關層層審批的情況下出具。這種集合了證據的關聯性、公文書證的可靠性和取得程序的合法性的家暴告誡書在后期的訴訟活動中有著較強的證力，容易為審判法官所采信。

二、基層適用現狀及原因分析

根據筆者的調查，在《反家暴法》出臺的2016年，家暴告誡制度的正式確立給了基層公安機關有力的抓手，讓公安機關正式參與到家庭暴力的防治和受暴者的保護中來。但是，伴隨著家暴告誡制度的適用也出現了很多問題，部分公安機關更是坦言已經很少再開具家暴告誡書，家暴告誡制度的作用難以得到體現。在新時期公安機關提高為人民服務能力和意識的大背景下，全面審視家暴告誡制度適用中出現的問題，分析原因，找出解決方法，讓家暴告誡制度重新取得實效具有了新的時代意義。

（一）概念理解不到位

家庭暴力是指家庭成員之間以毆打、捆綁、殘害、限制人身自由以及經常性謾罵、恐嚇等方式實施的身體、精神等侵害行為，家庭糾紛則是家庭成員之間因利益等因素而產生的相互爭執。家庭暴力和家庭糾紛在傷害程度方面有所不同，家庭暴力往往由家庭糾紛演變而形成。民警工作中容易將家庭暴力和普通家庭糾紛混淆。以筆者所在的南京市公安局為例，2018年全年，全市共接報家庭糾紛類警情28028起，其中家庭暴力類警情10639起，家庭暴力類警情約占家庭糾紛類警情的37.96%，在家庭糾紛類警情中占有較大比重。接報警情后，處警結果中90%是以家庭糾紛對當事雙方進行調處。受“家丑不外揚”思想的主導，如果是夫妻一方遭遇家庭暴力，大多數遭受家庭暴力一方會選擇息事寧人甚至對施暴者進行掩飾，取證時當事人會選擇不配合民警；如果是老人或孩子遭遇家庭暴力，會由于行為能力、語言表達等問題難以準確表述，另外，少數報警人出于對財產性利益或者撫養權等的考慮，聲稱自己遭到家庭暴力，以期達到所求目的。這些都不利于民警開展調查取證，容易使出警民警對警情性質產生認識性錯誤。

首先，干預家庭暴力的民警如果存在對家庭暴力的認識誤區，認為是家務事，那么可能不出警，或者將工作退給婦聯等機構。即使出警，也可能不會作詢問筆錄、現場勘驗等，這樣會使本可能成為證據的一些“筆錄”等都無法獲得。其次，家庭暴力的施暴行為具有隱蔽性，家庭暴力一般發生在私密空間，缺少證人，加害人還可能人為毀滅證據。最后，公私領域的劃分和隱私保護等，使公權力機構難以像對待公眾暴力那樣直接取證，大大增加了取證的難度。

傳統觀念中將家庭暴力與家庭糾紛混為一談，很大程度上是因為：

1.受暴者往往是女性。

2.受到家庭暴力后，女性往往仍會同施暴的丈夫繼續維持婚姻關系存續。

3.國家和社會的政策、法律制定者往往是男性，缺乏女性視角的生活經驗和體會，自然也就很難從女性的觀點上去分析問題，由此形成的政策法律自然以保障男性權利為精神核心。

4.女性在很長的歷史時期里經濟不自主，需要依附于男性，久而久之，物質生活上的依附演化為了人身依附，女性成了男性的附屬品，成了“私有財產”。

如果女性在公共領域受到他人暴力的傷害，往往被視作對男性財產權的侵害，對這種暴力行為予以懲處天然具有正當性。而在家庭領域，男性對女性施用暴力如同處置自身財產，被當作一種私權處置而受到公權力機關的默許。女性也在維權無望的基礎上失去了維權的想法和勇氣，從而繼續與施暴者繼續生活。

（二）自身角色定位不準

部分民警認為，在處置家暴類警情中，最“圓滿”的結局是使夫妻二人“重歸于好”，而這一過程卻并非公安機關的職責。面對繁重的接處警任務，部分民警往往在做了簡單勸解之后，會告知涉警人員要前往居委會或者婦聯等部門才能尋求到實質上的幫助。此外，在處置受害者本身存在過錯如出軌、不孝等引發的家庭暴力警情時，有些民警不能正確定位自身角色，會不自覺把情緒帶到處置現場，認為施暴者的暴力行為情有可原，在語言、處置態度上助長了施暴者的氣焰，使受害方更為孤立無援。

從受害人來看，受害人的心理和意識在很大程度上影響取證的難易程度。一般來說，在家庭暴力的初級階段，受害人有一種怕丑的心理，受傳統觀念的影響，認為“家丑不外揚”，不會尋求外界的幫助，甚至可能隱瞞。當家庭暴力發展到比較嚴重的程度，可能出現一種恐懼心理，在承受暴力的過程中根本無法想到要收集證據，暴力之后可能又擔心收集證據會招致更嚴重的暴力而放棄。但取證最主要的原因還是受害人缺少收集證據的意識，不知道證據有什么用，不知道哪些可以作為證據，更不知道如何收集證據。

美國最初采取“清官不斷家務事”的放任模式，以較為溫和手段來處理家庭暴力，但是家庭暴力的數量和規模非但未得到任何控制，反而愈演愈烈。在中國，長期以來的傳統觀念認為家庭暴力是家庭私事，“鄰居不勸，居委會不問，單位不管，不出人命執法機關不理”，從而成為“四不管”的真空地帶。家庭暴力絕大多數都是男方對女方實施暴力行為，而這種“不管”事實上默許了丈夫對妻子的暴力行為。部分民警囿于傳統觀念，抱著公安機關的強制性干預會激化甚至惡化夫妻雙方矛盾的想法，在接處警過程中往往以勸和為目的進行教育調解，在證據搜集上敷衍了事，造成了治標不治本的局面，更會在一定程度上給施暴方以心理上的“暗示與激勵”，嚴重影響了打擊家庭暴力行為的力度和深度。

（三）告誡書開具流于形式

家暴告誡書為受暴者維護自身權益提供了有力的保障，經過多年的實踐探索，公安機關在出具家暴告誡書的過程中仍存在不少問題，直接影響著家暴告誡書的實效。

1.開具的門檻過低。部分公安機關在接到涉及家暴的警情之后，以該家庭是否曾經因為家庭暴力報過警為標準，如果過去從未因為家庭暴力報過警，即給雙方開具家暴告誡書。不以每個家庭發生暴力的實際情況作為考量標準，而是不構成案件的一律開具家暴告誡書。這樣一來，公安機關可以以所出具的家暴告誡書為證明，證明自己作為公權力機關已經救濟了受暴者的權利，體現公安機關作為，工作留痕，后期即使再出現問題也不會被問責。

2.開具的過程過簡。根據《江蘇省家暴告誡制度實施辦法》，出具家暴告誡書首先應當進行證據的收集和事實的調查，其次應當呈請單位領導審批，最后應當出具加蓋單位公章的告誡書。基層公安機關的現實做法是，使用制式家暴告誡書，在空白的位置填寫相應信息后直接出具給當事人，這些告誡書上僅有民警了解到情況進行登記的相應信息，在后期當事人進行訴訟時，往往因為沒有加蓋公章，而導致證明效力的減損。此外，告誡書在沒有經過調查取證的情況下出具，其真實性和可靠性成為疑問，在后期法院訴訟中使得法官對于告誡書的內容難以采信。筆者在研究近年來離婚判決書中有關家庭暴力告誡書的使用中發現，法院對于離婚判決中原告提供的家暴告誡書不予認定。如有的判決書中寫明，法院認為僅憑公安機關出具的家暴告誡書并不能證明夫妻雙方感情破裂，對家暴告誡書的內容不予采信。簡單出具家暴告誡書影響其證據效力，實際上損害了受暴者的訴訟權益。

3.開具后未歸檔、抄送。在實踐中公安民警在開具家暴告誡書之后，對于后續的工作不再過問，抱著“我已經把我的職責履行完畢”的心理。一方面不將出具的家暴告誡書的存根進行歸檔，往往是當事人進行訴訟時分管領導才知道原來出具過此份告誡書，造成內部管理的混亂；另一方面，根據《反家暴法》和《江蘇省家暴告誡制度實施辦法》的要求，在出具家暴告誡書之后應當抄送當地的村委會或者居委會，并對當事人進行定期查訪，但在實際工作中，公安機關并沒有及時將情況通告給村委會或居委會，當地的群眾自治組織對該地區的涉及家暴的情況沒有辦法實時掌握，并且公安機關也不會對告誡書的后期落實情況進行跟蹤，家暴告誡書成了公安機關擺脫責任的證明。個別民警產生了“我開了告誡書我的任務就做完了”的錯誤觀念，受暴者的人身權利是否得到應有的保障因不會產生任何績效價值而被置之腦后。告誡制度旨在通過正式的書面形式對施暴人進行批評誡勉，防止家暴進一步升級。但很多情況下，此類批評誡勉并不能徹底制止施暴者的暴力行為，或者根本不能使施暴者認識到暴力行為的危害性。告誡制度和調解一樣效力十分有限，在施暴方和受害方一次次的心理博弈下，所有的寬容都成為激發下一次家暴的種子，如果沒有及時跟進，調解達成的協議和告誡書的內容也都成了一紙空文。

三、家庭暴告誡制度的科學適用構想

針對公安機關在理解和適用家暴告誡制度過程中遇到的困難，筆者建議從以下幾個方面入手，為新時期公安機關提高為人民服務的能力和水平提供參考。

（一）厘清家暴內涵

公安機關在實踐工作中面對形式多樣的家庭糾紛和家庭暴力，界定二者的性質關系著事件的處理走向，也關系著當事人的切身利益，是最先應當審視的問題。筆者認為應從以下兩個方面進行考量：

1.主體關系

根據《辭海》釋義，糾紛是指爭執或口角，而暴力則是武力或控制。家庭暴力并非家庭糾紛，而是實實在在的暴力行為。基層公安機關對家庭暴力行為進行界定時，應當充分考慮當事雙方的身份區別。當事雙方如果是作為同等主體間進行討論或者交流中出現問題，則應當以家庭糾紛予以調處。而如果當事施暴一方完全是以受暴一方對自己人身和經濟的依附而對受暴一方施以暴力，即在施暴的過程是濫用自己在家庭關系中的優勢地位的，則應當以家庭暴力予以調查核實。

2.行為性質

糾紛的雙方是完全平等的關系，而暴力則是不平等的控制與被控制的關系。糾紛是想說服對方，暴力則是控制對方順服自己。表面上看，家庭暴力是因為家庭瑣事而起，實際上，每一個家庭暴力行為的背后都是施暴者對于受暴者的控制過程。當家庭中出現有經濟依附的情況，則處于經濟優勢地位的家庭成員往往會成為家庭中的意見領袖，當家庭中依附其的其他成員可能影響其“一家之主”地位時，該成員就往往會為了掌控局面而對其他成員施行暴力。

基層民警在處理家庭糾紛實踐中，要弄清當事雙方行為的性質，把握家庭暴力發生的規律。如果是為了說服對方而發生口角，則應當視作家庭糾紛處理。如果是為了掌控他方而施以暴力，則應當以對待家庭暴力的方式開展工作。

（二）明確角色定位

公安機關是國家的行政機關，也是國家的司法機關。它既是人民政府的重要組成部分，又肩負著刑事案件的偵查職能。公安部門有民主與專政的兩大職能，其中的民主職能就是指公安機關依靠人民、保護人民、用民主的方法解決人民內部矛盾、為人民服務，充當人民公仆與衛士。保護家庭暴力中的受暴者是公安機關為人民服務的應有之義。

家庭暴力中的施暴者的心理存在一個過程，即初步的越軌行為作出后，如果不進行及時的糾正和引導，將可能引發更進一步的次越軌行為。當施暴者對家庭暴力中的受害方初次使用暴力后，受害人往往會考慮之前的夫妻感情和家庭今后的發展而選擇容忍施暴者，施暴者往往會在初次施暴后作出相應的保證令受害人信服，之后雙方會進入短暫的蜜月期，這段時間施暴者和受害人可能會相處的較為融洽，讓受害人以為施暴者第一次施暴只是一時失手，但是這個短暫的蜜月期一過，施暴者仍會重蹈覆轍，對受害人進行危害更大的傷害，且次數和間隔也會越來越頻繁。施暴者通過對受害人實行家庭暴力能夠使得自己的情緒得到宣泄，大腦中的激素水平會升高，施暴者會獲得愉悅以及空虛的“價值感”。隨著施暴者的激素水平不斷升高，直到不能控制自身行為的時候就會再次施暴。施暴者的控制力都會越來越低，從而導致間隔的降低及傷害程度的提高。

家庭暴力受害人在報警后，出于害怕施暴者事后報復、覺得丟了臉面、擔心子女受到傷害、希望維持婚姻、失去經濟生活來源等原因，在家人、鄰里的勸說下，甚至幫助施暴者隱瞞真相，不愿使施暴者受到法律追究。面對民警的一再追問，少數受害人選擇不愿配合民警的證據收集工作。有些家庭暴力的受害人在態度上出現反復，給民警的處置增加了不少難度。在接到涉及家庭暴力的警情時，民警應當首先安撫受暴者的情緒，了解事情經過，在初次施暴之后即介入了解施暴者施暴的原因，對癥下藥的進行心理疏導和治療，避免施暴者形成“我打他（她）沒事，他（她）不會離開我的”的定勢。最重要的是堅定受暴者維權的信心，給予法律的建議。

（三）規范開具過程

在《反家暴法》出臺之后，南京市公安局印制了1000余冊《工作規范》，分發給全市188家派出所，28個警務工作站和其他駐守站點，以確保一線民警能在第一時間獲得處理家庭暴力案情的最新工作規范。南京市公安局還特別制作了像筆記本大小的家暴告誡書，便于民警上門執法，告誡結束后，告誡書一式三份，一份由公安機關存檔；一份交居（村）民委員會，由婦聯組織協調街道、社區共同掌握；一份交被告誡人，如被告誡人拒絕接收的，應在見證人見證的基礎上，做備案登記。

在實際工作中，告誡制度不僅僅是針對施暴者發一份制止家庭暴力告誡書，完整的告誡制度應包含三個步驟：一是規范接處警。派出所接到家庭暴力報警求助后，立即安排警力到達現場，并做好處置工作：立即制止正在發生的家庭暴力行為，控制家庭暴力加害人，維護現場秩序；受害人需要立即就醫的，積極協助聯系醫院組織救治；及時詢問當事人和現場目擊證人，使用錄音、錄像、攝像等方式固定相關證據；依法查明事實后，依法處理。對情節輕微的，符合告誡出具條件的，啟動告誡程序。二是依法調解。民警將雙方當事人帶到派出所后，依法查明當事人的基本違法事實，對不需行政處罰的，請人民調解員進行調解，制作相關的調解文書并制作檔案備查。三是告誡警示。對情節特別輕微，或主動消除或減輕違法后果并取得受害人諒解，或經公安機關調解達成協議等依法不予行政處罰的家庭暴力行為，由公安機關通過對加害人進行教育、警示，并送達書面家庭暴力告誡書，督促家庭暴力加害人改正違法行為。

四、小結

《反家暴法》通過設立家暴告誡制度，使得公安機關得以在暴力的嚴重程度未到達刑事或治安的處罰程度的情況下，通過對加害者予以訓誡或警示，告知其要正視自己的違法行為并且及時予以改正，填補了法律空白，為公權力的及時介入干預提供了法律依據，實現對受暴者權利的及時救濟。

家庭暴力的產生原因每個家庭各有不同，但暴力背后往往都隱藏著社會問題，想要解決根除單單依靠公安一家無法實現。實踐中，公安機關對于群眾求助能夠做到有警必出，但是公安機關處警之后，受暴者往往還會遭遇類似事情，公安機關能處理施暴者的行為，但是難以達到改變其思維，從而遏止其類似行為的效果。

《反家暴法》的出臺給了公安機關及時介入家庭暴力的有力抓手，但也對公安機關履職盡責提出了更高的要求。其中明確規定了在告誡書開具后要通知居民委員會、村民委員會。這就要求公安機關要樹立與其他部門的聯動意識，遇到問題及時主動與其他部門溝通，及時將家暴家庭情況及出具制止家庭暴力告誡書情況通報給街道（鄉、鎮）婦聯、社區或居委會，根據施暴具體情況評估分析，采用不同形式安排婦女干部與社區民警上門入戶走訪。聯合街道（鄉、鎮）婦聯等部門，完善警方和街道（鄉、鎮）婦聯定期跟蹤回訪制度，分享信息，互通有無，協同開展工作，形成社會合力，讓大眾形成社會共識。家暴不只是家庭的私事，有社會部門管理，且這種管理的力量就在身邊，隨時會介入。讓施暴方有畏懼感，讓受害方有安全感，打破產生家暴的力量差異，消除產生家暴的土壤。通過各部門協同開展工作化解糾紛矛盾，才能治標治本實現遏制家庭暴力的實效。

在新時期，公安機關應當明確自身角色地位，提高學法用法水平，規范工作方式方法，以更高標準更嚴要求，提高為人民服務的能力和水平，適應新形勢新要求，回應群眾期待。以更全面的視角、更負責任的態度，真正把群眾的事當作首要的工作，把群眾的困難當作最緊急的問題，才能更好地發揮家暴告誡制度的法律實效，更好地化解家庭暴力問題，更好地服務于新時期社會主義建設。