生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究

張 雷

（作者系南京森林警察學(xué)院治安學(xué)院講師）

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記從謀求中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)人民福祉的全局出發(fā)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)新地提出了一系列高屋建瓴、深刻獨(dú)到的理念和論述。他指出要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出位置，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

一、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行刑銜接的制度演進(jìn)

為深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，2015年5月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。《意見》明確要求加強(qiáng)法律監(jiān)督、行政監(jiān)察，對(duì)各類環(huán)境違法違規(guī)行為實(shí)行“零容忍”，加大查處力度，嚴(yán)厲懲處違法違規(guī)行為。健全行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍、環(huán)境應(yīng)急處置救援隊(duì)伍建設(shè)，并將行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制建設(shè)作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)基本方略。

2017年1月環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合研究制定了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。《辦法》按案件性質(zhì)分為涉嫌犯罪案件移送、行政拘留案件移送和行政違法案件移送三類，建立了案件移送雙向多主體模式。明確了環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的兩端主體分別為環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)，檢察院對(duì)環(huán)保部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件活動(dòng)和公安機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的立案活動(dòng)，依法實(shí)施法律監(jiān)督。

二、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行刑銜接尚存在的問(wèn)題

2018年12月4日，為深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革、明確主體責(zé)任、整合組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法職責(zé)。整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土農(nóng)業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩部分，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法職能。

（一）行政執(zhí)法部門之間職權(quán)邊界重合

《指導(dǎo)意見》明確指出整合環(huán)境保護(hù)和國(guó)土農(nóng)業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等部門相關(guān)污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍，組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍。那意味著生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍將成為唯一一支進(jìn)行生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法的主體，但是國(guó)家林業(yè)和草原局的三定方案中明確：“負(fù)責(zé)林地管理，擬訂林地保護(hù)利用規(guī)劃并組織實(shí)施，指導(dǎo)國(guó)家級(jí)公益林劃定和管理工作，管理重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的國(guó)有森林資源。負(fù)責(zé)草原禁牧、草畜平衡和草原生態(tài)修復(fù)治理工作，監(jiān)督管理草原的開發(fā)利用。負(fù)責(zé)濕地生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，擬訂濕地保護(hù)規(guī)劃和相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督管理濕地的開發(fā)利用。監(jiān)督管理陸生野生動(dòng)植物獵捕或采集、馴養(yǎng)繁殖或培植、經(jīng)營(yíng)利用，按分工監(jiān)督管理野生動(dòng)植物進(jìn)出口。”通過(guò)對(duì)比兩文件職責(zé)可以看出在生態(tài)資源保護(hù)執(zhí)法上出現(xiàn)了職權(quán)重合，均存在著生態(tài)保護(hù)執(zhí)法的職責(zé)屬性。這種職權(quán)的重合會(huì)導(dǎo)致行政執(zhí)法部門之間的推諉扯皮，影響生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行刑銜接的移送效率。

（二）刑事司法機(jī)關(guān)職權(quán)邊界模糊

公安部現(xiàn)已成立食品藥品犯罪偵查局，主要職責(zé)打擊食品藥品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境、森林資源、生物安全領(lǐng)域的犯罪和制售偽劣商品犯罪。其實(shí)在地方已經(jīng)先于公安部進(jìn)行了改革嘗試，如北京市公安局首先成立環(huán)境食品藥品和旅游安全保衛(wèi)總隊(duì)，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)打擊查處涉及環(huán)境、食品藥品和旅游等領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)，參與配合市級(jí)相關(guān)行政職能部門組織的聯(lián)合執(zhí)法，提供執(zhí)法保障。環(huán)食藥旅安保總隊(duì)下設(shè)環(huán)境保護(hù)、食品藥品、旅游和機(jī)動(dòng)4個(gè)支隊(duì)，主要針對(duì)環(huán)境污染、食品、藥品、旅游類違法犯罪案件開展偵辦工作，并參與配合市級(jí)行政部門的執(zhí)法活動(dòng)。相繼已有多個(gè)省市成立了專司環(huán)保執(zhí)法的警察隊(duì)伍，又稱“環(huán)保警察”，如浙江的“環(huán)境犯罪偵查大隊(duì)”、遼寧的“環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)”、河北的“環(huán)境安全保衛(wèi)大隊(duì)”、貴州的“生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)”、山東的“食藥環(huán)偵查總隊(duì)”等。

環(huán)保執(zhí)法部門對(duì)構(gòu)成刑事犯罪的案件，一般會(huì)移交給屬地公安機(jī)關(guān)處置，增加了中間環(huán)節(jié)。環(huán)境刑法的實(shí)施具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性要求。從污染和生態(tài)破壞證據(jù)的收集到違法行為與損害后果因果關(guān)系的認(rèn)定，從環(huán)境檢測(cè)報(bào)告的解讀到環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，再到環(huán)境損害后果的評(píng)估，等等，涉及一系列環(huán)境科學(xué)技術(shù)問(wèn)題。如果不了解環(huán)境科學(xué)的基礎(chǔ)知識(shí)和環(huán)境法的特殊規(guī)定，在環(huán)境犯罪行為的處置面前就會(huì)束手無(wú)策。專業(yè)“環(huán)保警察”的出現(xiàn)一定程度上解決了這個(gè)問(wèn)題。但是，通過(guò)公安部局與各省市的刑事司法機(jī)關(guān)職責(zé)對(duì)比可以看出，中央層面已經(jīng)把環(huán)境污染犯罪與破壞資源類犯罪統(tǒng)歸于食品藥品犯罪偵查局來(lái)進(jìn)行管理，而地方上所成立的“環(huán)保警察”則基本上只針對(duì)環(huán)境污染犯罪進(jìn)行處置，未涉及破壞資源類犯罪的管理職責(zé)。這種上下體制的不對(duì)應(yīng)，以及職權(quán)邊界的不明確會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域行刑銜接的主體模糊。

（三）破壞資源類案件行刑銜接法律依據(jù)缺失

生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩部分。在《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）中，環(huán)境刑事案件可分為破壞資源類犯罪案件和環(huán)境污染犯罪案件。其中生態(tài)保護(hù)執(zhí)法類與《刑法》中破壞資源類犯罪一一對(duì)應(yīng)。根據(jù)《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》，環(huán)境綜合執(zhí)法部門移送的環(huán)境污染犯罪案件涉及15個(gè)罪名分別是污染環(huán)境罪（《刑法》第三百三十八條）、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪（《刑法》第三百三十九條第一款）、擅自進(jìn)口固體廢物罪（《刑法》第三百三十九條第二款）、非法捕撈水產(chǎn)品罪（《刑法》第三百四十條）、非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動(dòng)物罪（《刑法》第三百四十一條第一款）、非法收購(gòu)、運(yùn)輸、出售珍貴、瀕危野生動(dòng)物、珍貴、瀕危野生動(dòng)物制品罪（《刑法》第三百四十一條第一款）、非法狩獵罪（《刑法》第三百四十一條第二款）、非法占用農(nóng)用地罪（《刑法》第三百四十二條）、非法采礦罪（《刑法》第三百四十三條第一款）、破壞性采礦罪（《刑法》第三百四十三條第二款）、非法采伐、毀壞國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪（《刑法》第三百四十四條）、非法收購(gòu)、運(yùn)輸、加工、出售國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物制品罪（《刑法》第三百四十四條）、盜伐林木罪（《刑法》第三百四十五條第一款）、濫伐林木罪（《刑法》第三百四十五條第二款）、非法收購(gòu)、運(yùn)輸盜伐、濫伐的林木罪（《刑法》第三百四十五條第三款）。《辦法》中只是針對(duì)環(huán)境污染犯罪案件做了程序銜接設(shè)計(jì)，關(guān)于破壞資源類案件執(zhí)法的程序銜接遲遲未出現(xiàn)。所以，為了進(jìn)一步健全資源類案件行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，依法打擊破壞資源類犯罪，保護(hù)生態(tài)安全，應(yīng)當(dāng)盡快制定資源類案件的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

三、完善生態(tài)環(huán)境行刑銜接體制的建議

（一）組建一支既可以污染防治執(zhí)法又能進(jìn)行生態(tài)保護(hù)執(zhí)法的綜合執(zhí)法隊(duì)伍

長(zhǎng)期以來(lái)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)因管理的權(quán)限和各自承擔(dān)的執(zhí)法任務(wù)不同，在工作中過(guò)于強(qiáng)調(diào)“條條”管理，法律、法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)常常落實(shí)到政府的某一具體部門，導(dǎo)致了在實(shí)踐中制定一部法律、法規(guī)就設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)伍。因而機(jī)構(gòu)繁多，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法界限模糊，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境資源保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，其中一個(gè)原因是執(zhí)法不力、多頭執(zhí)法，沒有一支專門的綜合執(zhí)法隊(duì)伍去面對(duì)破壞環(huán)境資源類案件。生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍包括污染防治執(zhí)法隊(duì)伍和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍兩支隊(duì)伍，污染防治隊(duì)伍繼承原環(huán)保部門環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍和職責(zé)，生態(tài)保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍由國(guó)土農(nóng)業(yè)、水利、海洋、林業(yè)等部門的原執(zhí)法隊(duì)伍組成，獨(dú)立行使生態(tài)保護(hù)的行政執(zhí)法與行政拘留職權(quán)。兩支隊(duì)伍相互配合，相互交流。

（二）組建以森林公安隊(duì)伍為主體的破壞資源犯罪偵查隊(duì)伍，隸屬所在地公安機(jī)關(guān)與“環(huán)保警察”共同打擊生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的犯罪

森林公安成立時(shí)間悠久、分布廣、人員多、機(jī)構(gòu)健全、建制完善，而且有一支較大的穩(wěn)定成熟的警察隊(duì)伍。目前，我國(guó)共建立了森林公安機(jī)構(gòu)6700余個(gè)，民警達(dá)6.3萬(wàn)余人，基本覆蓋了全國(guó)各地。森林公安機(jī)關(guān)是打擊破壞森林資源與野生動(dòng)植物資源、具有武裝性質(zhì)的重要行政與刑事執(zhí)法力量。無(wú)論從隊(duì)伍的素質(zhì)、打擊能力還是技術(shù)手段、知識(shí)構(gòu)成方面，森林公安都具備了從事控制森林生態(tài)違法犯罪的專業(yè)水平，因此，森林公安完全可以承擔(dān)打擊破壞資源犯罪的任務(wù)。2019年12月30日，國(guó)家林業(yè)和草原局森林公安局正式轉(zhuǎn)隸公安部，這為森林公安這支專業(yè)力量更好擔(dān)負(fù)起打擊破壞資源類犯罪任務(wù)理順了體制。

（三）以信息共享平臺(tái)構(gòu)建為依托，建立移送主體明確的破壞資源類案件的行刑銜接程序規(guī)定

嚴(yán)格來(lái)講，“生態(tài)環(huán)境兩法銜接”最重要的是立案的問(wèn)題，這個(gè)立案不同于單一訴訟程序中各公權(quán)力機(jī)關(guān)之間管轄權(quán)的確立，而是國(guó)家兩大權(quán)力系統(tǒng)——行政權(quán)和刑事司法權(quán)的博弈。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作為環(huán)境執(zhí)法的主管部門，是最先接近、了解和掌握環(huán)境違法情況的部門，對(duì)于構(gòu)成環(huán)境犯罪的行為人，如果主管執(zhí)法部門不移送，公安部門和檢察機(jī)關(guān)一般很難了解相關(guān)信息。因此構(gòu)建以信息共享平臺(tái)為依托，涵蓋聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會(huì)商督辦制度；案件移送機(jī)制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制、案件信息共享機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制的行刑銜接程序規(guī)定勢(shì)在必行。其中行政執(zhí)法主體為生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍下的兩支專業(yè)隊(duì)伍，刑事司法主體為公安機(jī)關(guān)管轄的兩支打擊環(huán)境污染與破壞資源犯罪的兩支隊(duì)伍，行政執(zhí)法與刑事司法的兩支隊(duì)伍按照權(quán)責(zé)范圍，一一對(duì)應(yīng)雙向移送，檢察院對(duì)移送與立案進(jìn)行監(jiān)督。具體見結(jié)構(gòu)圖。

生態(tài)環(huán)境執(zhí)法包括污染防治執(zhí)法和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法兩部分，具體到我國(guó)《刑法》中環(huán)境刑事案件可分為破壞資源類犯罪案件和環(huán)境污染犯罪案件。其中污染防治執(zhí)法與環(huán)境污染犯罪相對(duì)應(yīng)，生態(tài)保護(hù)執(zhí)法則與破壞資源類犯罪相對(duì)應(yīng)。通過(guò)理順雙方行政、刑事主體，建立主體清晰、結(jié)構(gòu)明確的行刑銜接機(jī)制是順應(yīng)改革的一條必然之路。