鄉村振興戰略視角下遼寧農村宅基地“三權分置”改革的意義與創新探索*

佟 曾 王一雯

沈陽建筑大學管理學院，遼寧 沈陽 110000

一、農村宅基地“三權分置”的優勢

（一）增加農民財產收入，變“死資產”為“活資產”

農村宅基地的突出特點可以簡要表達為“集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積，無償分配、長期占有”。在歷史中這一制度為農民生活提供了基本保障，但隨著近年來城鄉發展結構、經濟發展，現行宅基地制度因其自身特性流轉受到局限。宅基地無法有效的流轉，成為離村村民眼中的“雞肋”，占地無益而棄之可惜。在此種困境下，宅基地“三權分置”政策的施行將閑置的宅基地“轉”起來，將“死資產”變為“活資產”，使宅基地在市場機制流轉中，完成優化配置和利益最大化，能夠讓農民體會到真真切切的獲得感。

（二）優化農村土地資源，保護耕地

經過對遼寧農村宅基地使用狀況的數據剖析能夠得出：遼寧省大部分鄉村的土地仍處在粗放使用的狀態，宅基地閑置問題嚴重，有的宅基地甚至年久失修成為危房。而與此同時，許多的農民尤其是剛立戶農民卻面臨沒有宅基地，并且也沒有空余土地供他們申請的情況。面臨一邊是房子和地空著沒人住，另一邊是一家好幾口沒有地方建房子的尷尬窘況，宅基地“三權分置”提供了有效的破解辦法。

（三）回歸并超越鄉土中國，建設美麗鄉村

施行鄉村振興戰略的出發點就是在要保護鄉土中國的前提下讓農民過上生活富裕的好日子。宅基地作為中國農村土地的一大突出特點，對于反映鄉土中國起著重要作用。農村宅基地“三權分置”很大程度上改善了破舊的房屋風貌、滯后的基礎設施；緩解了農村宅基地蓋房搶地占地的鄰里矛盾；帶動了一批行業企業發展。

二、政策推行困境

（一）“農民離不了土地”的思想，致使農民參與宅基地流轉的積極性不高

在鄉村生活，土地就是命脈?？縿辙r為生的鄉下人世世代代附著在土地上，雖然新一代的年輕農民對土地的依賴性有減弱的趨勢，但由于中國社會農民根深蒂固的觀念是保守的，又不愿意放棄土地。在城市化過程中一些農民轉變為“城鎮居民”身份，但在城市生活面臨更多的生活挑戰，如就業、子女教育、養老等問題，在思想上又覺得小富即安，出于對生活保障銜接的考慮，將宅基地緊緊攥在自己手中才心安。故而不敢嘗試新的農村宅基地流轉政策。

（二）宅基地流轉相關政策制度不完善，致使農民對宅基地流轉政策的認識不足

宅基地流轉，現僅停留于政策層面而缺少系統法律規定的保障，加之農民自身文化水平有限，大部分農民對宅基地“三權分置”的政策了解不充分、不透徹。導致當前宅基地流轉形勢混沌、農民接受流轉的意愿不高。受農村宅基地本身只能在村集體內部流轉特性的局限性約束，更有多數農民選擇自由交易，甚至非法交易。交易過程中，一則操作不規范農民的正當權益難以受到保護，一旦有不確定因素出現將會大大降低農民對政策的信任度。二則不正規、無流程的流轉也給后續政府推進農村宅基地制度改革埋藏隱患。

（三）宅基地歷史問題累積、產權關系混亂，致使宅基地流轉工作復雜

農村實行宅基地制度歷史源遠流長，對于“一戶多宅”“一宅多戶”“面積多占”“出嫁女權益”“未批先建”等遺留問題如何確權已經成為宅基地流轉工作中難啃的一塊“硬骨頭”。歷史遺留問題不易處理，尤其是宅基地一旦開始流轉，這些歷史問題將涉及多方利益群體。如若不能妥善處理，將會導致流轉市場混亂、收益分配不公平情況，嚴重影響農民的參與積極性。

三、創新探索建議

（一）將農村宅基地“三權分置”的政策語言轉化為法律制度

既講“三權分置”就應盡快明晰宅基地所有權、資格權與使用權的配置，制訂并出臺關于農村宅基地使用權流轉的系統法律法規體系，在法律上明確規定宅基地所有權資格，進行所有權產權登記、確權，進而促進所有權主體的規范化進程，從而才能夠讓農民心里踏實堅定信心。與此同時，在政策執行較好、較順利的地區適度放開宅基地的些許自由處分權，將宅基地推進市場化交易?？傊斚聭搶徱曊撟C現行相關的法律，出臺系統嚴謹的法律規范，以破解現存宅基地流轉中所遇的法律法規相互矛盾沖突情況，針對具體問題找不到法律依據的困境。所謂“物權法定”，就是要將農民對宅基地的“資格權”提升到法律地位保護。農民有了“定心丸”，才會對宅基地“三權分置”的流轉政策有充分信心，才能讓農村宅基地“三權分置”的政策達到于民有益、于國有利。

（二）因地制宜做好村莊分類規劃

因為發展不平衡、不充分等因素，各地的農村建設發展也各不相同。其一：在遼寧地區有的村莊發展態勢向好。對于這一類發展較為成熟且潛力依然巨大的村莊，完全可以將附近規模較小、發展前景不好的村莊合并或吸收納入進來，共享發展資源。其二：遼寧有著許多歷史文化村，對于這一類的歷史文化名村要做到特色保護。把村莊的古建筑宅基地保護起來，讓民俗能夠一直延續下去。其三：考慮到近年來經濟的快速發展，城鎮化速度加快。一些鄉村呈現了“空心村”和“空心房”的狀況。因而將這些同樣面臨人口少、發展力量弱的村莊集中在一起，弱弱聯合變強達到增收目標。毋庸置疑的是村莊規劃的措施必須要本著尊重農民的意愿為根本原則。

（三）發揮農村基層黨組織的堡壘作用

近年來，遼寧地區多次選派駐村干部且取得不俗成績。在宅基地“三權分置”的政策推行中，第一書記一方面能發揮宣傳作用，引導村民認識到宅基地流轉是一件能夠為農民帶來收益的實實在在的好事情、好政策。另一方面，由第一書記起到村民主心骨的作用，發揮其自身的開闊眼界、知識水平優勢，幫助所在村子探索發展致富路。與農村承包地“三權分置”不同的是：農村宅基地“三權分置”一大特點在于集體土地權利行使。因而可以在國家法律規定的紅線之上，探索村民自治新路徑。采用村集體資金支持+農民管理的模式，增強鄉村自我“造血”功能，這也是農村宅基地“三權分置”為鄉村振興提供的有力抓手。另外，當閑置的宅基地迸發出新的活力時，會使離鄉進城務工的年輕人看到更多的發展機遇，重建對鄉村發展的信心。

（四）實施以宅基地養老的模式

相對城市的老人，農村的養老問題更是難上加難。據相關數據表明：遼寧65歲以上老年人撫養比為21．7%，居全國第一，撫養比越高則意味著子女的贍養壓力越大。因為青壯勞動力大量流失，農村留守老人的數量居高不下。因而鄉村老人的養老模式仍是養老金、土地來源和子女的三項聯合。針對當下養老金微薄、子女自身生活壓力大無暇顧及村中留守老人的現狀，無疑土地來源將成為養老問題的一大重要擔當。其中起著重要作用的就是——宅基地，因為宅基地本身就具有救濟和福利性質的天然屬性。因此在農村宅基地“三權分置”的創新探索中，退出宅基地來換取養老服務既不違背宅基地保障性的初衷，同時也提高了老人的生活質量，更緩解了家庭的養老壓力。

（五）開辟盤活閑置宅基地新途徑

其一：村集體經濟組織統一收回閑置宅基地，與專業公司簽訂長期委托經營協議。企業主要擔任規劃設計和后期運營管理工作；農戶負責對閑置的待規劃房屋進行改造；政府負責基礎道路配套、市政道路連接線建設。流轉戶的村民可以在運營期間經培訓上崗就業，農戶除獲得租金收入外還能有工資收入，不必再入城務工。

其二：互聯網+宅基地，開展鄉村旅游。當農民開始用微信、抖音去交流，去買賣，去形成一個網絡的時候，傳統土地流轉也應走向聯網融合的道路。不住的房屋可以出租出去，提供給市場，利用盤活宅基地使用權開展特色民宿和田園風光旅游項目，在中心城市近郊建立起形式多元的“同建同享型”田園綜合體。

其三：保護鄉土文化，助力鄉村振興。宅基地承載著鄉土文化，體現的是鄉村文化振興。通過宅基地“三權分置”改善“臟亂差”的鄉村風貌，對閑置的土地資源規劃塑造成差異化的特色鄉村風貌。對有特色村落深入挖掘其傳統文化，融合現代元素，吸引鄉賢回村助力鄉村發展。