多中心治理理論視角下傈僳族地區美麗鄉村建設路徑研究
——以維西傈僳族自治縣為例

（云南民族大學 政治與公共管理學院，云南 昆明，650504）

黨的十八大以來，我國經濟發展基本保持在中高速增長區間，人民群眾的獲得感和滿足感不斷提升。但就目前來看，城鄉收入差距仍然較大，傈僳族作為人口較少民族，其發展問題既有普遍性也有個性化特征，需要在深入分析基礎上由各方共同加以解決。2013年中央一號文件首次提出美麗鄉村建設目標，2017年10月黨的十九大又進一步提出建設的具體內容，2019年10月28日召開的十九屆四中全會上黨中央又一次對推進國家治理體系和治理能力現代化建設進行全方位部署，并對鄉村治理和發展提出新的要求。在治理現代化和全民共治的背景下要保證美麗鄉村建設的有效推進，僅僅依靠政府的一元治理已不合時宜，有必要引入國外有關治理的新型和科學化理論為我國所用。因此發端于美國的、基于實證研究的多中心治理理論開始逐漸進入國內研究者的視線，并在當代中國鄉村治理研究和實踐中起到一定的作用。

一、相關理論概述

（一） 多中心治理理論

“多中心”一詞最早出現在邁克爾·博蘭尼（MichaelBollany） 《自由的邏輯》 一書中，在該書中博蘭尼對“多中心”進行了深入研究并提出了在當時具有創新性的觀點。在對博蘭尼觀點進行綜合分析的基礎上，美國印第安納大學政治經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor"Lin"Ostrom） 通過對發展中國家農村地區的一系列實證研究最終提出了多中心治理理論。隨著研究的深入和發展，多中心治理理論內容不斷豐富，結構趨于完善，并在21世紀初進入中國。

就基本含義來說，多中心治理是指多個權力中心按照法律規定、依照法定程序共同管理社會公共事務并提供公共服務，共同發揮積極性和創造性，為治理工作提供各類資源，合力推動治理工作深入實施。多中心治理體制存在多個決策中心，它們在形式上是獨立的。[1]它倡導除政府之外的社會組織、市場和公民個人作為“多中心”發揮各自優勢共同管理好社會公共事務，而且包括政府在內的各公共治理的主體行為都要受到法律的約束和監督。

其基本觀點是改變政府過去以行政命令手段管理基層的方式，創造條件動員群眾以個體或者組織的形式自發參與到社會治理中，以充分發揮基礎性作用。其基本目標就是提高群眾參與度，盡可能以類似于內部化和社會化的形式解決各類問題，實現治理的高效率。

（二） 美麗鄉村建設

作為社會主義新農村建設中重要環節的美麗鄉村建設，“美麗”是其顯著特點，主要體現在生態美、生產美和生活美三方面，且彼此之間相互作用、相互促進[2]，具體來說，美麗鄉村實際上是在政府引導和領導下，動員村民積極參與的基礎上，結合地區實際情況，尊重社會發展基本規律，以農村地區為基本依托，注重社會發展和生態環境保護，實現生態美、生產美以及生活美相結合，不斷改善村民生產生活的一種漸進過程。就建設目標來說，2013年農業部發布了《關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見》，[3]從人居環境、社會風氣、生態文化、生產方式、生活方式和資源環境等方面出發制定了美麗鄉村建設的六大目標，基于此，美麗鄉村建設工作有了明確方向。

二、維西傈僳族自治縣美麗鄉村建設的必要性分析

（一） 經濟發展水平較低，脫貧攻堅仍在逐步推進

維西傈僳族自治縣位于云南省西北部，被譽為“藥材之鄉”和“蘭花之鄉”，位居三江并流地帶，傈僳族人口占比高達57.46%。[4]2018年，維西縣國民生產總值為50.95億元，人均國民生產總值30881元，財政收入為32635萬元。[5]根據統計數據顯示，維西縣2018年農村人均可支配收入僅為8406元，與2017年相比增長9.5%，[6]增長速度雖然保持在較高水平，但與同期城鎮居民人均可支配收入相比仍相差將近四倍，經濟發展相對落后。一般來說，經濟發展越落后，人們生活水平越低，農村發展也越落后，人們對美好生活的向往也更加強烈。此外，維西縣所屬的迪慶藏族自治州是全國深度貧困地區“三區三州”之一，而維西縣又屬于該州發展較為落后地區，是決勝脫貧的一塊硬骨頭。[7]要打贏這場硬仗，首先要著眼于該縣鄉村建設和發展，從最基層開始，把農村的問題解決好，滿足村民日益增長的多種需要，建設可持續發展的美麗鄉村。在以上雙重因素的驅動下，在維西縣進行美麗鄉村建設的必要性也隨之突顯。

（二）鄉村產業結構較為單一

由于地理位置的限制，維西縣農村經濟發展仍主要依靠農林牧漁等產業，其雖有“藥材之鄉”的美譽，但由于在藥材規范化種植、人才培育、銷售渠道和平臺、藥材加工廠建設等方面存在較大困難和問題，導致其特有優勢并未充分發揮出來，無法給予當地經濟發展較大貢獻。此外，作為綠色產業的旅游業目前在維西縣開發仍不充分，主要原因還在于交通、通信等基礎設施尚未完全覆蓋，加之財力不足和技術滯后，導致有些處于偏遠且隱蔽的美景尚未開發。藥材業和旅游業作為富民產業對于當地鄉村居民來說是促進其發家致富早日擺脫貧困的重要途徑，對于維西縣政府來說更是實現鄉村振興的主要方式，因此很有必要進行美麗鄉村建設，以便優化鄉村產業結構。

（三）鄉村人居環境相對較差

人居環境問題一直是人們關注的重點，居住環境的好壞不僅直接關系到群眾的健康，更關系到群眾生產生活水平高低和鄉村可持續發展問題。作為行政主體的政府，在美麗鄉村建設工作中須把人居環境的改善作為工作的重中之重，而目前維西縣鄉村人居環境相對較差。具體來說：首先，維西縣各鄉村大都分布在山中且相對分散，由于道路未百分之百通到各家各戶，因此出行極為不便。此外，由于發展較為滯后，村民居住的房屋大都是籬笆房或平房，且大都年久失修，村民居住條件較差。有些村民房屋建于地質災害易發點，倘若發生泥石流等自然災害，會極大威脅村民生命財產安全。最后，建立在農村地區的部分企業在無污染防治設施的情況下隨意排放污水和有害氣體，嚴重污染水源和耕地；部分村民環保意識淡薄，隨意傾倒垃圾現象屢禁不止；農村河湖沿線沿岸亂占、亂建、亂堆和亂采問題突出。

（四） 基礎設施建設落后

根據維西縣國民經濟和社會發展公報顯示，2018年維西縣財政收入僅為32635萬元。財政收入的多少決定著該地區財政資金在鄉村基礎設施建設中的投入比重，就目前所了解的維西縣各鄉村的基礎設施現狀包括：部分村莊柏油路仍未全覆蓋，部分道路損壞嚴重，鄉鎮間部分危橋改造尚未完成；鄉村道路交通秩序混亂，現有公共交通設施無法滿足村民日常出行要求，農村客運招呼站尚未普及，建制村通客車率較低；村民家里使用柴火和燃煤現象仍較為普遍，天然氣管道鋪設未在鄉村普及；休閑設施破壞現象嚴重且無人看管和維修；農田水利電力設施建設及管理較為滯后；落后的基礎設施建設現狀對農村的可持續發展形成巨大阻力。

（五） 各類基礎性資源短缺

任何政策的實施皆離不開人、財及技術資源的保障。而目前此類資源短缺問題仍是維西縣美麗鄉村建設的一大阻力。具體來說：

1.財力方面

美麗鄉村建設作為一項復雜且長期的工作，要求基層政府要有基本的財政資金作為保障，其中無論是基礎設施建設還是人居環境改善等內容，都需要投入相當多的錢，而在維西這種財政收入較低的深度貧困縣，各鄉鎮的財政收入少之又少。雖然目前可依靠上級財政撥款、企業捐贈和外省市對口幫扶等途徑來保證鄉村建設工作的推進，但融資渠道仍較為單一，總體效果不佳。

2.人力方面

美麗鄉村建設離不開人力資源特別是人才資源作為支撐。不過由于收入較少，生活質量急需提高，維西縣農村不少青壯年外出打工，農村當中婦女、兒童和老人成為主力，農業發展缺少勞動力。此外，隨著現代農業發展，需要大量技術型人才，不過由于當地農村群眾整體受教育水平不高，對于現代農業知識了解甚少，造成專業人才十分短缺。同時由于缺少人才引進政策再加上不少學有所成的大學生畢業后向往大城市的生活而不愿意回家鄉特別是農村地區工作，導致維西縣農村地區的人才流失問題也很突出。

3.農業技術方面

治理現代化背景下的美麗鄉村建設需把推進農業現代化作為重要一環，科技發展是其中應有之義，在農業生產中具體表現為機械化和高效化。不過在諸如維西縣的農村地區，由于經濟發展水平較低，政府財政收入較少，導致用于農業科技研發的資金少之又少，加之專業人才缺失，導致農業技術的創新水平較低，新型農業發展較為滯后。

4.網絡技術方面

隨著網絡技術的發展，其運用領域不斷延伸和擴展，目前，網絡技術已經開始在鄉村振興領域發揮自己所獨有的作用。譬如依托互聯網技術建立農產品電商銷售平臺和運營中心，開發相關網絡客戶端，開辟農副產品新的銷售渠道，村民只需在手機和電腦上動動手，就可實現農副產品走出大山，確保農民增收，形成一種“互聯網＋扶貧”的模式。不過在維西縣，由于地理環境的制約，偏遠農村地區網絡覆蓋率較低且信號不穩定，加之部分傈僳族等少數民族村民受教育程度較低，不識漢字導致其不會使用移動手機和電腦，這些問題對于依靠網絡技術推動鄉村產業多元化又是一大阻力。

（六）農村地區市場機制發展滯后

隨著社會主義市場經濟的發展，市場的地位發生了重大變化，在資源配置中的作用從“基礎性”向“決定性”轉變。不過目前我國社會主義市場經濟體制仍處于發展完善階段，農村的市場發展成熟度仍然較低，更不用說在維西這種深度貧困縣的農村地區?？偟膩碚f市場機制發展滯后受政府和村民認識雙重因素的影響。

1.受政府傳統思想影響

對于政府來說，雖然市場在美麗鄉村建設中扮演著重要角色，但由于深受單中心治理觀念的影響，在美麗鄉村建設中政府對于市場所扮演的角色仍認識不夠，一些農副產品、特產及非物質文化遺產的市場價值未能充分開發，銷售渠道未能實現多元化，相關市場化政策尚未制定，未能對當地村民進行專門的創業培訓，從而弱化了市場在美麗鄉村建設中的作用。

2.受當地村民認識的影響

雖然維西縣擁有諸如藥材、山藥、蜂蜜等自然資源和旅游資源，但部分村民由于市場化意識較為欠缺，還無法實現其價值最大化，無法利用此類資源提高自己的收入，最終很多資源的經濟價值都白白浪費，同時其他資源又較為短缺，如此一來，隨著時間推移，當地村民的生活水平只能原地踏步，難有明顯改善。

因此在農村的市場化程度較低、政府不夠重視及村民意識不到位的情況下，更應該采取針對性措施提升農村市場化程度。而正在推進的美麗鄉村建設正好是一個契機，依托美麗鄉村建設，由政府牽頭，加上村民積極參與，能有效提升農村市場化程度，造福當地村民。

三、多中心治理理論視角下維西傈僳族自治縣美麗鄉村建設思路分析

具體來說就是從政府、村民、社會組織和市場等多元主體進行協作，多方共同發力，實現維西傈僳族地區鄉村振興。

（一）政府助力以實現鄉村產業結構多元化

作為地方政府，在鄉村產業結構向多元化轉變過程中起著主導作用。在維西縣美麗鄉村建設中，產業結構多元化的實現離不開對當地實際情況的分析，而縣鄉兩級政府在其中所扮演的角色具體如下：

1.環境優化者

要解決鄉村產業結構單一化問題，應從環境優化方面發力。首先，農產品市場環境方面，維西縣政府應積極開發維西山藥、土豬、土雞等原生態資源，瞄準市場需求，發揮維西縣水、空氣及土壤無污染的優勢，打造維西綠色產品品牌，并利用商品展銷會等平臺，向消費者廣泛宣傳。在此基礎上制定優惠政策培育和引進大型農業企業，將當地特產進行市場化開發，形成“企業＋農戶＋基地”的新模式，同時依托互聯網技術，打造電商平臺，廣開銷路，實現農業產品網絡化銷售，助力農戶增收。其次，在旅游業市場環境方面，維西縣因地處三江并流地區擁有眾多文化和自然遺產資源，本應大有作為，但就目前情況，由于交通不便加上對此類資源研究及應用能力不足，導致該縣還未形成真正的旅游業。針對此種情況，維西縣政府應抓住目前“大滇西旅游環線”建設契機，[8]投入專項財政資金修建及完善道路等基礎設施，同時加快對當地自然和文化遺產資源的研究及開發，并創新策劃營銷手段。譬如通過建設傈僳族特色文化小鎮、傈僳族非遺博物館、在旅游景區進行傈僳族舞蹈表演及編織手工藝品等措施增加旅游收入。

2.資源提供者

任何活動的開展皆離不開資源的支持，農村產業結構優化更是如此，政府應扮演資源提供者的角色通過各種渠道提供資源。首先，政策資源方面，政府應深入分析本地區鄉村發展狀況，找準短板，制定具有指向性的政策，諸如為解決村民住房問題制定的移民安置政策、為推動勞務輸出實現脫貧所制定的就業扶貧政策等。其次，交通資源方面，針對部分地區道路橋梁年久失修及村莊道路尚未完全覆蓋等問題，維西縣政府需在加大交通建設資金投入同時動員村民集資修建。對于鄉村居民出行不便的問題，交通運輸部門應加快各村莊公交車站點建設，科學安排車輛班次及票價，最大限度方便群眾出行。最后，技術資源方面，安排技術研究專項資金進行太陽能、風能技術研究；組織人員前往中東部鄉村建設示范區進行技術交流；與農業技術企業開展合作，引進先進農業技術；安排技術專家深入農村指導村民種植作物并回答村民疑問。

（二） 多方發力以強化村民參與意識、提高參與度

1.政府層面

就建設全局而言，作為行政主體的維西縣鄉兩級政府可以通過網絡媒體和印發宣傳手冊的形式宣傳美麗鄉村建設的內容以及重要性，使傈僳族地區的村民意識到政府是時刻關心自己生活的。此外應通過組織召開民主座談會或村民會議的方式，讓村民或代表就正在進行的美麗鄉村建設工作提出自己的想法和建議，形成統一意見，最終由政府部門根據村民的意見解決建設工作中的問題并完善工作方案。通過以上方式使村民意識到政府是尊重群眾參與權的，并且會逐漸弱化乃至根除村民的疏離感，他們的參與意識也會隨之提高。

2.村民層面

首先，在人居環境改善方面，作為傈僳族鄉村居民，首先應通過自我組織的形式積極參與村民公共事務，實現自組織管理。除此之外要自覺遵守村規民約，養成良好的生產生活習慣，并相互監督。具體來說，垃圾按照指定位置和種類放置、維護好農田水利灌溉等基礎設施，對于污染河流及農業用地的行為按照規定給予處罰，從而為當地村民創造一個天藍水清的生活環境。其次，在脫貧致富方面，村民應發揮艱苦奮斗的精神，不等不靠，憑借自身的努力和發揮自身才能，逐步走出貧困，過上甜美的小日子。目前在維西縣永春鄉慶福村已有傈僳族村民行動起來，其憑借小時候所學織篾手藝編織竹制品并逐步擴大產品種類進行售賣，最終實現脫貧，過上幸福生活。[9]這種不只是依靠政府救濟而是靠自己以實際行動脫貧的精神值得村民們學習。

3.制度層面

建立和完善村民參與機制，主要途徑就是以法律法規的形式規定村民在美麗鄉村建設中的地位和作用，明確參與的具體形式和途徑，明確具體的責任和義務，使當地村民參與鄉村建設有法律依據和保障。

（三）多途徑推動傈僳族農村社會組織發展

在多中心治理中，農村社會組織作為一種新的治理主體參與到鄉村治理中，可以利用自身獨有的優勢推進鄉村建設。由于原子化病癥存在，目前我國農村社會組織發展還處于起步階段，且運轉中存在較多問題，難以最大限度在美麗鄉村建設中發揮作用。因此為了解決這些問題，首先需要村民在基于信任的前提下開展自我組織活動，實現自組織式治理，具體形式就是建立村民治理工作小組和鄉村文明建設監督小組。其次維西縣鄉兩級政府進一步優化制度環境，加大財政資金投入力度，同時制定有利于農村社會組織發展的政策，通過培育、引導和扶持以推動此類組織逐步走向成熟。最后建立健全監督機制，以制度化手段約束組織內部人員的行為，保證其行為與村民的根本利益相契合。

（四） 統籌資源配置

1.拓寬融資渠道

與農業相關資金需進一步整合，采取法律、經濟等手段確保農業資金的落實，在多元化原則指導下采用市場招標、政策吸引企業捐助等相對成熟的融資形式為鄉村建設工作提供資金支持。此外，各村應轉變發展思路，利用當地優勢發展旅游業、養殖業或觀光農業，增加財政收入，為傈僳族地區鄉村建設積累資金。

2.實現人才“外引進”和“內開發”的“雙驅動”

在制定政策吸引并引進外部人才的同時，更要積極開發當地人才，實現兩者相結合，形成“雙驅動”模式，即在當地技術帶頭人的指導下，運用外來人才所擁有的新的知識，創新發展道路，推動當地經濟發展。首先，應充分利用當地的阿尺木刮、傈僳音節文字等傈僳族非物質文化遺產資源為當地經濟發展服務，由于這些非遺資源面臨后繼無人的情況，因此政府部門及社會組織應在當地設立相關技能培訓學校，由非遺傳承人授課，讓更多人了解以培養更多專門人才，讓非遺資源重獲新生。其次，應設立農業技術培訓班開展農業技術培訓，目前在維西縣葉枝鎮的羊肚菌種植戶積極參加相關培訓，通過羊肚菌種植專家的現場示范操作和技術答疑，使這些種植戶受益匪淺，相關技術能力得到提高。[10]這些新型的方式具有普適性，除維西傈僳族自治縣各鄉村外，還可以在各省市美麗鄉村建設中加以推廣。

3.以新科技推動新型農業發展

定期邀請農業專家到基層開展培訓工作，向村民講解農業新知識的方法較為常見，但由于專家培訓時間較短且具有間隔性，此項舉措作用仍是有限的，在互聯網時代背景下更有效的途徑應是大力開發農業知識學習軟件，針對文化程度較低及不會使用手機的農民群眾，應發放使用手冊并進行專門指導，讓農民了解國內外最新農業知識，實現科技興農。同時政府也要安排專項資金，引進最新的農業器具，并通過專家指導，讓農民群眾實際操作。此外還應通過制定獎勵性政策激勵農民發明新型農業器具以進一步提高農業生產力。基于網絡、新技術的舉措能有效推動作為美麗鄉村建設工作內容之一的“農業生產現代化”真正實現。

美麗鄉村建設作為鄉村治理的基本內容以及關注農村發展的中央政策目前已取得明顯成效，各地農村地區舊貌換新顏，村民對于此項惠民政策都紛紛表示理解和支持。不過鄉村建設因直接觸及村民的利益、直接影響村民的生產生活而更加具有復雜性和特殊性，基于此，維西傈僳族自治縣政府應提前做好功課，在理解中央美麗鄉村建設政策內容和目標的基礎上堅持差異化原則并把握好方向，在多中心治理理論的指導下主動架構與市場、村民和農村社會組織的聯系，獲取彼此之間的信任，實現互動合作治理，即實現政府治理和社會調節、居民自治、科技支撐的良性互動。[11]在國家治理體系治理能力現代化大背景下，美麗鄉村建設工作效果如何不僅影響著村民的獲得感和幸福感以及黨和政府在村民心中的形象，還關系到社會治理新格局能否形成，對于作為處于脫貧沖刺階段的維西傈僳族自治縣來說，此項舉措是帶領當地村民奔向幸福生活的必經之路，同時也是推動諸如傈僳族這類少數民族的發展，最終逐步縮小區域間和民族間的發展差距的根本路徑。