構建鞏固脫貧攻堅成果的法治體系
——基于云南大理“法治扶貧”的實踐與經驗

（中共云南省委黨校 民族和文化教研部，云南 昆明，650111）

反貧困關系到人類的生存和發展，一直是國際社會高度關注的重大社會問題。改革開放以來，我國高度重視減貧工作，進行了制度性安排，持續推進并取得重大成就，對全球減貧事業的貢獻率超過70%。黨的十八大以后，更是把全面脫貧作為全面建成小康社會的重要指標，制定了精準脫貧、脫貧攻堅的新戰略、新舉措，加速推進，在2020年將實現打贏脫貧攻堅戰的目標。然而，貧困具有復雜性、頑固性和反復性，鞏固脫貧成果將成為一項長期而艱巨的系統工程。而法治具有長期性、穩定性的特征，通過構建完備的法治體系，用制度的力量保障脫貧攻堅成果，才能逐步實現共同富裕的社會主義價值目標。在脫貧攻堅實踐中，出現了一些需要通過法治解決的問題，不少地方進行了“法治扶貧”的有益探索，形成地方經驗，應當上升為法律制度，進而形成有效的法治體系保障所取得的成果。

一、用法治鞏固脫貧攻堅成果的必要性

法治的核心要義是運用規則制約權力，以保障公民權利的有效實現。而脫貧攻堅的根本目的也是實現貧困人口的生存權和發展權，“消除貧困是人類夢寐以求的理想，是各國人民追求幸福生活的基本權利”。[1]可見，法治與脫貧的價值取向是一致的。同時，法治在減貧中也起到至關重要的作用，諾貝爾經濟學獎獲得者安格斯·迪頓認為，“卓有成效的減貧離不開可靠的政府治理、法治、有效的稅收制度、產權保護以及公眾信心”[2]，“堅決打贏脫貧攻堅戰，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”也是黨的十九屆四中全會的制度安排。

（一）鞏固脫貧攻堅成果需要法律依據

自上世紀90年代，我國開始有計劃地大規模實施扶貧，先后頒布了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》 《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，內容主要是總體目標、任務要求、政策保障和組織領導等。扶貧規劃均得到有效實施，但仍然屬于政策扶貧。雖然《中國農村扶貧開發綱要（2011——2020年）》 提出“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”，然而，國家層面關于扶貧的立法并沒有實現，僅有國務院發布的一些規范性文件。脫貧攻堅主要依據政策性文件開展，整體上仍然呈現出以政策為主要導向的態勢。由于政策具有的變化快、效力低和強制力弱的特征，在實踐中，會導致主體職責不清、權力運行不規范、資金監管不完善、項目管理不公開透明等一系列問題，不利于長期有效鞏固脫貧攻堅成果。將鞏固脫貧攻堅成果納入法治化的框架，有利于進一步強化鞏固脫貧攻堅成果的政府及相關主體責任，規范其行為，保障具體措施落實到位，并加強對脫貧資金和脫貧攻堅項目的管理，確保脫貧攻堅最終目標實現后，后續工作的有序進行，使脫貧攻堅成果得到鞏固，并發揮其溢出效應。

（二）脫貧攻堅的地方經驗需要國家法律確認

為了保障扶貧開發工作的順利開展，一些地方相繼制定了地方性法規和地方政府規章。新疆、河南、山西、廣西、甘肅、云南、貴州、河北、吉林、湖北、黑龍江、寧夏、湖南、青海、四川、江蘇、內蒙古、陜西、廣東、重慶等20個省、市、自治區都制定了綜合性的扶貧開發條例。①數據來源于北大法寶，截止時間2020年3月2日。陜西、貴州、湖南、四川、新疆、內蒙古、云南還制定了關于扶貧資金管理的地方政府規章。雖然這些地方性法規尚存在行政色彩濃厚、地方特色不足、立法層級低等問題，但這些條例的制定和實施，對于推進我國扶貧工作法治化，具有十分積極的意義，同時也取得了一定的成效，形成了具有啟發意義的地方經驗。以脫貧攻堅責任為例，云南省就先后出臺了《云南省脫貧攻堅責任制實施細則》《云南省州市黨委和政府扶貧開發工作成效考核實施辦法》《省級及中央駐滇單位“掛包幫”定點扶貧考核工作辦法》，細化了脫貧攻堅職責，構建了責任清晰、各負其責、合力攻堅的責任體系，規范全省各責任主體的脫貧攻堅考評工作。諸如此類成功的地方經驗需要由國家法律的形式進行確認，并運用于鞏固脫貧攻堅成果。

（三） 持續反貧困需要制度保障

從國際經驗和歷史經驗看，反貧困是不可能畢其功于一役，打贏脫貧攻堅戰之后，并不意味著貧困現象的完成消失。從宏觀層面考查云南省扶貧開發全過程，可以看到，長期的輸血式扶貧開發所帶來的諸如邊中際效益遞減、滲透效應難以發揮等現象日漸突出，維持脫貧攻堅成果難度極大。實際上，貧困地區往往由于自然地理和社會歷史因素所造成的經濟社會發展水平相對較低，貧困人口的致富意志薄弱、致富能力欠缺，這些狀況難以在短時間內消除，因此，鞏固脫貧成果將是長期而艱巨的任務。習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會強調，鞏固脫貧成果的難度很大，“已脫貧的地區和人口中，有的產業基礎比較薄弱，有的產業項目同質化嚴重，有的就業不夠穩定，有的政策性收入占比高。據各地初步摸底，已脫貧人口中有近200萬人存在返貧風險，邊緣人口中還有近300萬存在致貧風險”。[3]可見，我國的反貧困還有很長的路要走，而且越往后越難，突擊式短暫脫貧易，持續性永久脫貧難，這就要求依法常抓不懈，持之以恒。習近平總書記專門指出，“要堅持服從質量，科學確定脫貧時間，不搞層層加碼”。[4]法律的執行是一種程序落實過程，可能會相對較慢，但具有其本身科學性，其程序落實本身也是吸收不滿的一種過程，不容易出現反彈，這其實本身也是法治的優勢所在，更注重理性的實施過程，進而實現各種效益與效果的統一。以農民增收這一扶貧問題為例，政策可能便于保障農民的現時利益，但從長遠性與穩定性來看，農民增收需要規范性和強制性的制度保障。

（四）化解因脫貧產生的糾紛需要制度支持

貧困地區不僅僅是存在經濟問題，而且存在社會發育程度低、公民文化素質和法律素質不高的問題，糾紛的解決往往不通過法治化的方式。脫貧過程也是現代化的過程，致富過程也是社會交往增加的過程，由此必然帶來矛盾糾紛量的增大。貧困地區本身就缺乏有效、便捷的公共法律服務，當矛盾糾紛增加后，糾紛解決困難、群眾維權困難的問題更加突顯。近年來，黨中央、國務院高度重視公共法律服務體系建設，黨的十八屆四中全會明確提出“推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設”。從云南省的情況看，目前已在貧困地區初步建立了公共法律服務體系，但是，由于受到經費保障不足、人才資源匱乏、信息化建設滯后、缺乏長效機制等因素影響，其在保障機制上仍有待進一步完善。與此同時，扶貧中大量采用的異地搬遷模式必然帶來社會矛盾糾紛增加的潛在風險。一是搬遷貧困群眾面臨生產生活方式的重大轉變，其適應需要一個較長期的過程，當缺乏謀生技巧和能力時，將轉化為社會不穩定的因素。二是搬遷貧困群眾與搬遷地原有群眾在思維方式、生活習慣、糾紛解決等方面存在差異，需要相互適應、相互融合，在這一過程中也必須出現矛盾沖突。只有將這些矛盾糾紛納的解決納入制度化的軌道，才能維持長期的繁榮穩定。

（五） 規范監督扶貧領域中權力的運行

在扶貧及其后的鞏固脫貧成果的過程中，均有公權力的介入，如貧困戶評定、退出和低保評定等確認性行政行為和扶貧資金撥付、項目支持等給付性行政行為，都在行政權力運行。無論是阿克頓所說的，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”[5]，還是孟德斯鳩所說的，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”[6]，都揭示一條真理，即任何一種權力一旦不受約束，必將導致腐敗。當腐敗發生時，公共權力實質上已經喪失其公共性，演變成為個人謀求私利的便利途徑。從這個角度來講，制約權力，實質上是要制約行使權力的人，制約政府機關，而制約權力的方法是構建有效的外部監督機制，即構建有效的法治保障。國家用于扶貧和鞏固脫貧成果的資金數額巨大，面對巨大的利益，人的本性中的貪欲和私欲難以遏制，必然會導致貪腐問題層出不窮。因此，必須構建權力制約體系，將脫貧攻堅和鞏固脫貧成果過程中的權力運行限制在一個既定的范圍內，落實依法行政，深化程序公正、加強政務公開，防止權力濫用，防止扶貧領域的貪污侵占、截留挪用。

二、云南大理“法治扶貧”的實踐經驗

大理州12個縣市中，有9個國務院扶貧開發重點縣、2個云南省扶貧開發重點縣，而大理市屬于扶貧開發天窗市，①位于國家連片特殊困難地區規劃之內，卻不享受特定扶貧開發政策，被稱為“天窗縣”。可見，扶貧難度巨大，需要聚焦各方力量共同攻堅。基于對法治在脫貧攻堅中具有不可替代作用的充分認識，州政法委于2018年5月制定下發《關于推進“法治扶貧”工程的意見》。該意見從維護貧困地區社會和諧穩定、強化貧困地區社會治理基礎建設、促進扶貧領域執法司法公正、動員社會力量共同參與、強化合法權益保障等方面進行了安排部署。大理州所轄各縣市結合自身實際，制定了實施辦法，各相關職能部門充分發揮作用，以法治思維和法治方式助力脫貧攻堅。

（一） 大理州“法治扶貧”主要做法

其一，以提升全民法律素質和法治信仰為出發點和落腳點。比如，鶴慶縣成立法治扶貧工作組進駐各鄉鎮開展法治宣傳，通過教育訓誡、入戶思想教育、舉辦法治講座、編印發放法治宣傳材料等方式，引導群眾知法守法尊法。重點針對“釘子戶”“問題戶”，特別是對隱瞞收入、隱瞞住房、不贍養父母老人、好吃懶做、在村組會議上借酒裝瘋蓄意鬧事等重點人開展思想教育，進行強化說服、教育、疏導，訓誡，講政策，講法律，以理服人，以法服人。其二，以依法解決糾紛為主要抓手。劍川縣通過“白語調解”，矛盾糾紛調解率大幅提升，從2016年以來連續三年無命案發生。洱源縣法院設立“阿鵬調解室”，引導訴訟參與人守法、明理，最終實現案結事了人和。彌渡縣充分發揮鄉賢、鄉紳熟悉鄉規民約、熟悉社情民意的獨特優勢，鼓勵他們運用法理情化解發生在群眾身邊各類矛盾糾紛。其三，以強化基層治理基礎設施為基礎。大理州統籌整合資源力量，構建州縣鄉（鎮）村（社區） 四級綜治中心，州縣兩級綜治中心已建成查詢系統和視頻會議系統。同時，提升公共安全視頻監控系統建設應用聯網工作，建成統一、高效可視化社會治安防控視頻監控體系。通過網格化和信息化有機結合，全面提高鄉鎮基層社會服務管理精細化和科學化，為更快捷、更準確的基層社會治理打下基礎。其四，以打擊扶貧領域腐敗案件為重點。大理州就以違規出借財政資金用于企業幫扶建檔立卡戶貸款資金調頭、違規使用農村危房改造項目資金、不正確履職、侵吞危房改造資金、截留挪用低保戶扶貧資金為查處重點。

（二）大理州“法治扶貧”的成效和經驗

自脫貧攻堅以來，大理州8個縣先后實現貧困縣脫貧摘帽目標，全州34個貧困鄉鎮已有30個鄉鎮脫貧退出，541個貧困村已有464個村脫貧退出，38.1萬貧困人口實現穩定脫貧，貧困發生率從2014年初的14.7%降至1.42%。②《大理州脫貧攻堅推進工作情況》，來源大理州政府網站。其中，“法治扶貧”起到了重要作用。通過實施“法治扶貧”，普遍提高了貧困群眾的法律素質、大量化解了貧困地區的矛盾糾紛、積極營造了穩定的社會環境、有力懲治了扶貧領域的違法犯罪行為，提升了社會治理專業化水平，為脫貧攻堅順利進行提供了有力保障。從大理州的“法治扶貧”中可以提煉出具有可復制性的四條經驗。一是高位統籌，強力推進。由州政法委牽頭制定《關于推進“法治扶貧”工程的實施意見》，確定了指導思想、工作原則、重點任務，指導各縣市黨委政法委、州級政法各部門充分發揮職能作用。二是整合力量，做細做實。縣市政法委調集政法部門精干力量成立專項行動領導小組，將工作任務分解落實到各鄉鎮和相關部門。三是結合實際，方式創新。根據當地白族群眾多和“恥訟”習慣，創設“阿鵬調解室”“金花調解室”“普法花燈鼓舞”，促進民間糾紛有效解決。四是突出重點，以點帶面。針對不盡贍養義務、讓老人獨居危房、適齡少年兒童輟學、惡意分戶并戶搶奪扶貧資源、阻礙扶貧項目實施、蓄意挑撥鬧事等重點突出問題依法進行專項整治，進而在全社會形成遵法守法學法用法的良好氛圍和辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。

（三） 大理州“法治扶貧”面臨的困境

雖然“法治扶貧”取得了較好的成效，但實踐中仍然存在諸多困境亟待突破。一是觀念認識仍然不到位。沒有把法治作為經濟社會發展的重要內容來考慮和謀劃，而是作為扶貧過程中“攻堅戰”的強力手段，強調“短、平、快”的專項行動，缺乏“持久戰”的耐性，忽視“固根本、利長遠”規劃。二是對困難群眾重要權利的保障不足。經過脫貧攻堅，貧困群體的生存保障權、醫療救助權、教育救助權、資金扶持權等得到一定程度的實現，然而“因學致貧”“因病致貧”“因病返貧”等現象依然存在，因而亟待加大相應的保障力度。三是群眾在脫貧攻堅中的主體性未得到充分發揮。貧困群眾對扶貧項目的知情和監督權、參與決策權得不到有效保障；貧困群體權益受到侵害時，無法得到及時有效的救濟。這些都消減了貧困群眾脫貧致富的內生動力，反而認為，“脫貧就是政府的事，是扶貧干部的事”。四是扶貧監管機制不完備。隨著脫貧攻堅的深入推進，出現了一些具有普遍性的問題，如對扶貧資金進行騙取、套取、挪用，再如項目實施管理不規范、監管不到位，導致項目實施失敗。五是扶貧領域權力制約機制不健全。一些地方政府及其工作人員在扶貧行為活動中濫用權力、恣意妄為，無視貧困群體權益現象普遍存在，其中危房改造、低保等領域是扶貧領域的“問題高發區”，而“村官”則是主要的違紀群體。六是因扶貧產生的矛盾糾紛不能得到及時有效解決。大量的扶貧資金和扶貧項目的進入，對原有社會秩序產生了沖擊，因土地承包、征地拆遷、脫貧政策享受等引發的矛盾糾紛大量增加，而原有的糾紛解決機制難以有效發揮作用，社會的安定團結受到威脅。

三、鞏固脫貧攻堅成果法治體系的路徑

按照《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的要求，2015年—2020年，通過脫貧攻堅，7000多萬農村貧困人口將擺脫貧困。這將是人類減貧史上從未有過的巨大成就，也是社會主義優越性的重要體現。同時，也應當看到，脫貧攻堅成果的鞏固也將是對我們的重大考驗。習近平總書記就指出，“要防止因后續政策支持不足返貧或因病因傷返貧。”①轉引自《習近平春節前夕赴云南看望慰問各族干部群眾，向全國各族人民致以美好的新春祝福，祝各族人民生活越來越好祝祖國欣欣向榮》 （《人民日報》 2020年2月22日01版）。只有正視脫貧攻堅中暴露出來的問題，將所取得的經驗轉化了制度優勢，貫徹落實科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法的要求，構建完善的法治保障體系，才能在脫貧攻堅成果的基礎上逐步實現共同富裕。

（一）將有關脫貧攻堅的政策法律化

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點。這是加強民生立法的重要指導思想。黨的十八屆四中全會《全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“要恪守以民為本、立法為民理念”，“加強重點領域，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度”。加強民生立法，能夠“保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實”。黨的十九屆四中全會決定要求，“堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”。脫貧攻堅是個重大的民生系統工程，涉及產業發展脫貧、轉移就業脫貧、教育扶貧、健康扶貧、生態保護扶貧、兜底保障、社會扶貧、提升貧困地區區域發展能力、脫貧保障措施等領域，許多方面都只是一些政策或者措施，尚未立法，這就要求制定科學合理的法律制度鞏固脫貧攻堅成果。由于各地貧困的動因不同，除了國家立法層面制定統一脫貧制度，還應從地方立法層面積極推進民生立法，結合本地貧困實際以地方性法規保障民生、改善民生、促進脫貧，特別是要完善少數民族地區的扶貧立法工作，逐步實現共同富裕。

（二）完善制度執行的監督機制

在脫貧攻堅中，已經形成了一系列符合貧困地區實際、扶貧工作實際的制度規范，在鞏固脫貧攻堅成果中，應當進一步嚴格執行。習近平總書記指出，“制度的生命力在于執行”“要加強制度執行的監督，切實把我國制度優勢轉化為治理效能”。[7]一是加強黨的監督。各級黨組織和紀檢監察機關應當督促黨員領導干部在扶貧領域做到“有權必有責、有責要擔當，用權受監督、失責必追究”，對扶貧工作中的違紀違法問題加大問責力度，對涉及職務犯罪的依法嚴懲。二是加強權力機關的監督。包括各級人民代表大會及其常務委員會依法對扶貧法律規范的實施進行的監督和具體扶貧工作的監督。三是加強行政機關的監督。各級行政機關根據行政隸屬關系，對下級行政機關及其工作人員執行扶貧工作進行監督，諸如對扶貧項目績效的認定、返貧群眾的救助、扶貧政策的執行等方面的監督。四是加強司法機關的監督。加強審判監督，依法保障貧困人員在扶貧領域的訴權和貧困當事人在訴訟中的合法權益。同時也要強化檢察機關的監督功能，圍繞鞏固脫貧攻堅成果，依法開展行政公益訴訟、民事公益訴訟，防止扶貧項目執行中的違法行為。五是加強社會監督。鼓勵新聞媒體、社會輿論對扶貧領域的事項進行廣泛監督。

（三） 構建矛盾糾紛的預防和化解機制

扶貧涉及方方面面的權利、義務和責任，難免產生大量的矛盾糾紛，需要建立預防措施，積極面對，妥善化解。一是建立事前預防機制。在通過會議、媒體、網絡等形式進行相關政策宣傳的基礎，依托縣、鄉黨校組建宣講隊伍深入田間地頭、居民社區進行政策法規的常態化宣傳，擴大社會知曉度，擴大全社會關心度、支持度。二是構建事中預防機制。細化國家扶貧政策，制定具體配套執行措施，使貧困群體及時的、實質性的得到實惠；增強資金使用、項目建設的針對性和實效性，使資金和項目切實直接用于扶貧對象，最大程度避免侵害群眾利益問題的發生；整合扶貧信息系統，對貧困地區、群體、個體進行動態管理，隨時掌握貧困群體的家庭情況變化。三是完善事后解決機制。建立因脫貧攻堅而產生的糾紛訴求的受理平臺。建立集調查、調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等于一體的、相互協調的多元化糾紛解決機制。借鑒“楓橋經驗”，結合當地實際，建立群眾易于接受、較為信任的類似“阿鵬”“金花”的人民調解員隊伍，積極化解因扶貧所發生的矛盾糾紛。高度重視因扶貧而產生的訴訟，依法啟用高效便捷的訴訟程序，讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

（四） 健全法治宣傳教育的長效機制

徒法不足以自行，要確保法律在鞏固脫貧攻堅成果中的作用，必須形成良好的法治氛圍，這就需要加強法治宣傳教育。習近平總書記指出，“要堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，采取有力措施加強法制宣傳教育。”[8]對扶貧主體而言，只有深入了解脫貧攻堅的相關法律法規和政策，才能運用法治思維和法治方式，推動扶貧開發工作的開展；對于扶貧對象而言，只有了解脫貧攻堅的相關法律法規和政策，才能有意識地對扶貧開發工作的合法合規性進行監督，并更好維護自身的合法權益，鞏固脫貧攻堅成果。各級政府部門應當建立健全法制教育和考核機制，使相關工作人員的法治意識和法治能力得到不斷提高。同時，應當構建貧困地區的法制宣傳教育的長效機制。一是可以經常性地組織開展扶貧政策、法律法規的宣講和解讀，宣傳報道先進典型、將法治宣傳教育融入到公共法律服務等形式，提高貧困地區群眾的法治意識。二是要不斷加強貧困地區的普法基地建設，完善貧困地區的法制宣傳教育公共設施體系，為貧困地區群眾學法用法守法創造有利條件。三是要不斷創新法制宣傳教育的形式，“要通過群眾喜聞樂見的形式宣傳普及憲法法律，發揮市民公約、鄉規民約等基層規范在社會治理中的作用，培育社區居民遵守法律、依法辦事的意識和習慣”。[9]