論“村規民約”建設與鄉村振興戰略中“治理有效”的實現
——基于浙江黃巖的具體實踐

（中共浙江省委黨校 研究生部，浙江 杭州，311121）

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大部署，其中一個重要的方面就是實現鄉村社會的“治理有效”。面對農村治理的新形勢，黨中央曾高瞻遠矚的指出，要“善于運用法治思維和法治方式做好‘三農’工作。同時要從農村實際出發，善于發揮鄉規民約的積極作用，把法治建設和道德建設緊密結合起來”。[1]288強調要發揮村規民約在新時代鄉村治理中的作用。“以良法求善治”，因此研究如何在新的時代條件下，更好地推進“村規民約”制訂和修改工作，對于在新時代鄉村振興戰略實施中，更好地發揮村規民約在“治理有效”中的作用，具有重大的現實意義。

一、問題的提出

“村規民約”作為我國傳統文化的一部分，出現于宋代、發展于明清、普及于清朝中后期，清末民初一度鼎盛，其在中國農村的發展運用可謂源遠流長。新中國成立后，在我們黨的領導下，國家首次以法律明文的形式確認了“村規民約”的存在，并對“村規民約”的制定和修改作出了原則性的規定，由此制定和修改“村規民約”成為村民自治的一項法定權利。①《中華人民共和國村民委員會組織法（2018修正）》，第27條。現行憲法對這一權利也作了明確規定，要“通過在城鄉不同范圍的群眾中制定和執行各種守則、公約，加強社會主義精神文明建設”。②《中華人民共和國憲法（2018修正）》，第2條。2018年12月，民政辦、中組部等7部門聯合出臺《關于做好“村規民約”和居民公約工作的指導意見》，將“村規民約”建設明確為“健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制”的重要內容，就“村規民約”的主要內容、制定程序、監督落實等作了具體規范，并提出到2020年全國要高質量完成“村規民約”建設的工作。

從國家立法的初衷和政策規范的指向來看，“村規民約”制定和修改的主要目的是為了加強村民的自我管理、自我教育、自我服務。從“村規民約”的具體歷史實踐來看，作為農村社會治理的重要工具，和村民實現自治權利的制度性依托，“村規民約”確實在解決農村內部問題，維護生產生活秩序，促進農村經濟事業發展，保障村民合法合理利益，推動三農工作持續穩定發展等方面，發揮了不可或缺的作用。從筆者的實際調查來看，基層干部與群眾都對“村規民約”抱著肯定的態度，并希望其在鄉村振興過程中發揮更好的作用。

筆者以浙江省黃巖區為調查對象，通過問卷調查和訪談的形式，對全區下轄的所有行政村“村規民約”的制訂和修改情況，進行分析研究，從而發現在鄉村振興戰略實施的時代背景下，“村規民約”制訂和修改所面臨的問題與挑戰，并提出相應的解決之策。

黃巖區隸屬臺州市，位于浙江黃金海岸線中部，自古以來即“富厚之家布衣蔬食不事鮮美，農工商賈各勤其業；鮮游惰好閑之民，無強悍善斗之俗”。具有良好的社會資源基礎，和較好的社會治理基礎。改革開放以來，作為東部沿海開放地區，市場經濟的發展較早也較為成熟，農村居民的權利意識、法治意識以及民主自治的能力都相對較強。與此同時，農村與城市交錯，農業與工業、第三產業并存，各種新舊矛盾交織。所面臨的農村社會問題也更加復雜多變，在全面實施鄉村振興戰略的過程中，如何更好實現“治理有效”的總體要求，更是面臨著很多新的問題與挑戰。筆者通過調研發現，黃巖區所轄行政村全部都制定了“村規民約”，且部分村莊的“村規民約”制定時間早，在實踐中運用時間長，具備較好的研究條件和較高的研究價值。

具體而言，筆者分別面向黃巖區下轄所有鄉鎮（街道）、行政村的鄉鎮干部（駐村干部） 和村民進行了問卷調查，共回收有效問卷690份，其中鄉鎮干部（駐村干部） 210份，村民480份。在此基礎上，為增強調查的真實性，筆者還深入基層農村開展了田野調查，與村民進行了訪談，并收集了214份“村規民約”文本進行了細致的文本對比與分析。以期對“村規民約”制定和修改中所存在的問題進行真實準確分析，并結合新時代鄉村振興戰略實施的背景，提出如何更好制定與修改“村規民約”的相應對策，以更好地發揮其在鄉村治理中的作用，推動鄉村“治理有效”總體目標的實現。

二、“村規民約”建設與“治理有效”的實現

中國特色社會主義進入新時代，黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署，對基層治理體系創新提出了新的更高要求。“村規民約”作為基層社會治理的有效工具，必將在新時代實現農村社會有效治理中，煥發新的生機與活力。實踐表明只有實現農村的“治理有效”，為農村發展提供良好的社會環境，繼而統籌規劃農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設，才能最終達成農村文化、民生、經濟、生態等方面的工作協調發展，整體提升的戰略目標。那么如何更好地實現農村社會的“治理有效”呢？習近平同志早在浙江工作期間就明確提出，要“法治安村，推進農村基層民主政治建設。建設社會主義新農村，必須進一步擴大農村基層民主，確保廣大農民群眾依法行使當家作主的權力”，“使農民群眾增強法治意識和自覺履行義務的意識。積極引導農民群眾以理性合法的形式表達利益訴求”。③《認真學習貫徹胡錦濤總書記重要講話精神全面推進浙江社會主義新農村建設》，習近平同志在省委建設社會主義新農村專題學習會上的講話，2006年3月23日。習近平同志極富遠見地強調了“法治”對于農村基層民主政治建設，發展完善村民自治機制的重要意義，指明了“法治”對于處理農村社會利益沖突，創造農民安居樂業的和諧環境的重要作用。

進入新時代以來，習近平同志始終高度重視鄉村治理工作，并結合我們黨長期以來積累的三農工作的理論與實踐經驗提出，要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[2]31，并首次提出了包括“法治”、“自治”、“德治”相結合的鄉村治理體系。“村規民約”作為一種“軟法”①軟法是通過自律和他律相結合的軟規制而不是通過國家強制力規范人們行為，調整社會關系的現代社會公共治理機制。，以國家的憲法、法律和政策為依據，秉持法治的理念，通過村民民主協商的自治過程，合理吸收當地優秀的風俗習慣與道德風尚，是新時代我們黨帶領農民群眾，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的寶貴資源。在鄉村振興戰略的實施過程中，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，不斷發掘“村規民約”在實現鄉村“治理有效”中的價值，研究完善“村規民約”的制訂與修改，對我們黨領導農村群眾擴大基層民主基礎，進行基層民主政治建設；深化村民自治實踐，加強農村群眾性自治組織建設；提高農民法治素養，引導廣大農民增強尊法學法守法用法意識，推進法治鄉村建設意義重大。

深化“村規民約”建設，是貫徹落實鄉村振興戰略的題中之意，對于推進農村民主法治建設，實現農村基層有效治理具有重大意義。總的來講，深化“村規民約”建設，對于實現鄉村社會的“治理有效”，具有以下四個方面的積極意義：

1.深化“村規民約”建設是結合基層現實治理情境，實現優秀傳統習俗文化與現代法治文化有機結合的重要方式。作為一種發軔于社會民間的行為規范，“村規民約”在正式制度與非正式制度之間，形成了一種具有自發性的權威。[3]37這種自發性權威，主要依賴于傳統的習俗制度和道德倫理文化的支撐。[4]1-8+177深入推進現代化的“村規民約”建設，就是要整合鄉村傳統治理資源，摒棄傳統“村規民約”中消極的部分，重塑“村規民約”的價值內核，實現鄉村善治與法治的統一。

2.深化“村規民約”建設是堅持以人民為中心，保障村民正當權益，鞏固黨的執政基礎的重要舉措。“村規民約”所規范的多是雞毛蒜皮的小事，但是這些“小事”無不直接關系村民的切身利益。深化“村規民約”建設，更好地保障村民的正當權益，是黨和國家在總結治理鄉村經驗教訓的基礎上，以實現與維護好“人民幸福”為出發點和落腳點，全面深化基層民主法治建設，推進鄉村治理法治化，堅持和加強黨對村民自治的全面領導，共建鄉村治理新格局的重要舉措[5]62-88。

3.深化“村規民約”建設是村民自治權利實現的重要方式，同時也是村民民主自治素養提高的有效途徑。“村規民約”從起草到出臺，須經過一系列法定程序，其中的每一個環節或多或少都需要村民參與，最后經過村民大會表決通過。民主參與的程序是保證其反映絕大多數村民意志的關鍵[6]108-114，亦是是培養村民民主自治素養的重要途徑。

4.深化“村規民約”建設是新的時代背景下，整合鄉村多元利益群體，重塑鄉村社會本土權威，增強鄉村治理內生動力的過程。基于社會同意的權力是“村規民約”有效性的實質依據。[7]67-76這種“基于同意的社會權力”是通過民主協商實現的，“村規民約”建設實質是一個“通過談判達成合意”[8]5-22的過程。這個過程同時也是整合鄉村社會各種力量和利益群體，凝聚共識，形成鄉村治理自生性公共權力的過程。

三、新時代深化“村規民約”建設的實踐與挑戰

（一）缺乏對“村規民約”系統科學的理解，從而導致對“村規民約”制訂認識的錯誤與重視的不足

“村規民約”是我國傳統文化的重要組成部分，長期以來在我國鄉村治理中發揮著不可或缺的作用。作為一種生長于鄉土中國的民間行為規范，“村規民”約在正式制度與非正式制度之間形成了一種具有自發性的權威。隨著現代化進程的不斷加快，特別是中國特色社會主義市場經濟體制的建立完善，和鄉村振興戰略的實施，農村發展再次變檔提速，農村社會由相對封閉單一的農業社會，迅速被納入到了整個地區甚至整個國家的工業化、市場化、城市化的現代社會發展軌道。正式的法律法規、行政權力、主流的文化觀念等，隨之全面滲透到村民們的生產生活當中，“村規民約”自然形成發展的社會基礎開始瓦解，同時基于村規民約在基層治理尤其是村民自治中的重要作用，進入新時代以來村規民約開始由行政權力推動制訂，這種自上而下的制訂和修改過程，具有一定的現實基礎與合理性。

“村規民約”形成發展過程中，社會土壤的變化，以及制訂參與主體、過程、方式等的差異，必然需要結合新的時代特點，對“村規民約”有新的更加科學系統的認識，為新時代制訂好“村規民約”提供指導。然而從實際調研的情況看，當前對“村規民約”的理解還存在很多偏差，主要表現在以下兩個方面：

一方面，行政機關將“村規民約”的制訂視為一種行政任務，將“村規民約”的運用視為一種行政工具，從而導致了行政機關在“村規民約”制訂的過程中，或是過度參與、或是重視不足，最終造成“村規民約”的內容，或是以村民義務為中心，淪為行政意志的表達；或是千篇一律流于形式。具體表現為“村規民約”的修訂和修改，以行政命令的形式下發，不僅為“村規民約”的制訂和修改，被制定了時間表和路線圖，還提供了成文的模板①浙江省社會管理綜合治理委員會、中共浙江省委組織部、浙江省民政廳、浙江省司法廳《關于全面開展制訂修訂村規民約、社區公約活動的通知》 浙綜委〔2015〕 1號。。經調查顯示黃巖區下轄的19個鄉鎮街道的行政村，超過半數的“村規民約”是在文件下發后才首次制訂的。而在此之前已經制訂的，幾乎全數在文件下發后，也對已經制訂的“村規民約”進行了修改。這一情況明顯地體現在筆者在調研中所收集的，黃巖區下轄的南城、院橋、沙埠、高橋、澄江、寧溪、上洋等8個鄉鎮街道，214份“村規民約”文本的出臺或修改時間上。同時，從這214份“村規民約”文本內容的分析來看，或是照抄范本千篇一律、或是義務為先，行政意志明顯。此外，在調研過程中我們還發現“盡快制訂好“村規民約”方便我們工作”、“增強“村規民約”的約束力，加強執行”、“加大執行力度”、“希望村民能夠積極配合“村規民約”的制訂和執行”是鄉鎮（街道）干部提出最多的意見和建議，從中不難看出基層行政機關基于錯誤的理解，將“村規民約”的制訂當作行政任務來完成，又期盼“村規民約”成為其工作有力工具，偏離了“村規民約”制訂的初衷。

另一個方面，在政府倡導制訂“村規民約”之前，對于大多數村莊的村民來講，“村規民約”完全是一個陌生的事物——“村規民約”有什么作用？應該包含哪些內容？應該如何制訂？應該由誰來制訂？等等這些問題，對于普通村民來講都不是清楚明白的。大多數村莊的“村規民約”是在基層行政機關的行政命令推動下，根據行政文件提供的“村規民約”范本制訂出來的。“對于大多數村干部來說制訂“村規民約”就是完成上級下派的任務，對于普通村民來說參與制訂“村規民約”就是配合村干部完成上級下派的任務。”②2018年7月筆者在臺州市黃巖區民政局的訪談。村民作為“村規民約”制訂的重要主體，和決定“村規民約”制訂質量優劣的關鍵因素，對“村規民約”及其制訂普遍缺乏正確的認識，重視不足，參與制訂“村規民約”的積極性、主動性不高，使“村規民約”制訂的效果大打折扣。

（二）“村規民約”的制訂與修改在內容上，缺乏對時代需求的回應和對村民實際要求的反映

從全局上來講，全面推進“村規民約”的制訂和修改完善，是全面深化基層民主法治建設，推進基層社會治理法治化，鞏固我們黨執政基礎的重要舉措；是實現農村“治理有效”的總體要求，為農村經濟、文化、生態等建設提供有力的制度保障和環境依托，最終實現鄉村振興戰略目標的重要抓手。從具體實踐上看，在農村全面制訂和修改“村規民約”，是農民自身政治文化素質轉變，民主參與能力提高，深入群眾基層，促進農村經濟發展，更好地實現農村群眾自治權利的具體要求。然而，從實地調研和收集的“村規民約”文本來看，“村規民約”的制訂與修改在內容上，既缺乏對時代需求的及時回應，也對村民實際要求反映不足。

在對“村規民約”內容的考察中，我們發現，大多數村莊的“村規民約”在內容上，還僅僅停留在對維護生產生活秩序穩定和村民義務的強調，嚴重脫離了時代發展的要求。比如在“村規民約”文本中“如果違反圈養規定造成損失的，村民自負”、“所有經過村民代表通過的決議，村民要積極支持、配合”、“損壞公共財物按價賠償，并負責其他一切開支及費用。”等等類似條款比比皆是，占據了“村規民約”文本80%以上的內容。更令人詫異的是，在國家已經放開二胎政策的情況下，幾乎全部村莊還將“計劃生育”作為“村規民約”內容的單列一部分進行強調，并特別規定了處罰措施。以在S鎮收集到的18個行政村的“村規民約”的內容來說，不僅都對“計劃生育”進行了強調，甚至部分村莊還作出了“違反計劃生育未處理或者受處理后未滿5年，不能確定為村級組織成員候選人”的規定。以上問題說明，當前“村規民約”的制定與修改在內容上，已經嚴重滯后于時代發展的需要，服務三農工作實際要求的作用十分有限，并不能滿足全面深化基層民主法治建設，推進基層社會治理法治化的工作要求。

此外，我們還發現，“村規民約”對村民實際要求的反應不夠，實用性不強也是“村規民約”在內容上存在的嚴重問題之一。從我們回收的480份面向村民的有效問卷來看，有79.8%的村民認為本村莊的“村規民約”，在內容上還存在很大的不足，其中有34.38%的村民認為“村規民約”在內容上實用性較弱。在被問到““村規民約”內容的哪個方面最重要”時，在480位受訪村民中，有44.58%的村民認為“村民權益的保障”最重要，有52.71%的村民認為“集體經濟或財務的管理”最重要。①本文中所涉及的類似數據全部來源于筆者直接的問卷調查或實地調研。然而從我們收集的214份“村規民約”文本來看，幾乎看不到這些村民認為最重要的內容，對規約執行和管理者（一般是村民委員會）權力行使進行規定的條款更是罕見，更說不上對其權力的有效監督和制約。另外，還有33.13%的村民表示“村規民約”內容的表達“形式上太復雜不易懂”。綜上所述，“村規民約”內容上對村民實際要求的反應還是不足的，進一步嚴重影響了“村規民約”內容上的實用性，及其在實際運用中的具體效果。

（三）“村規民約”的制訂與修改在程序上，村民的民主參與不夠充分，上級政府的指導不夠規范

憲法規定，“中華人民共和國的一切權利屬于人民”，“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”。②《中華人民共和國憲法（2018修正）》，第2條，第111條。因此，在農村實行群眾自治，村民的事情由村民自己依法去辦，是村民直接行使民主權利的重要體現。村民參與“村規民約”的制訂與修改，不僅是提高“村規民約”制訂質量的重要保證，而且還是憲法和法律賦予村民的民主權利，參與的過程更是培養村民民主自治素養的重要途徑。然而，在實踐中卻依然存在由于上級政府指導不規范和村民參與積極性不高，民主參與不充分等造成的程序合法性問題。

首先，制訂主體的不合法，村民民主參與不充分。根據法律規定：“村民會議可以制訂和修改村民自治章程、“村規民約”，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”③《中華人民共和國村民委員會組織法（2018修正）》，第27條。在這里法律明確規定了，制訂和修改“村規民約”的權力只能由村民會議來行使，然而在實際制定程序中卻依然存在很多違規的做法。有的是只在村民代表會議上進行了形式上的討論，有的則是村委會一手操辦，最后在村民代表會議上宣讀后就生效了，村民的民主參與很不充分。以至于部分村莊的“村規民約”文本中還出現如下的表述，“以上幾條，經村兩委村民代表通過，希望大家自覺遵守”。筆者在調研過程中面向鄉鎮干部特別是駐村干部進行了問卷調查，在210份問卷中高達73.81%的駐村干部認為“村規民約”應由村民代表會議制定和修改，12.86%和10%的駐村干部認為應該由村民委員會、村黨支部來制定，只有3.33%的駐村干部認為應該由村民會議來制定和修改“村規民約”。在自上而下制訂和修改“村規民約”的過程中，鄉鎮干部（駐村干部）的態度對于決定誰來制定“村規民約”是至關重要的，這暴露出了在實際制訂和修改“村規民約”的過程中，制訂主體的不合法和制定過程的民主參與不充分。

其次，上級政府指導的不科學不規范，從而導致草案形成的不民主和“村規民約”通過的不民主。對于普通村民甚至基層鄉鎮（街道）干部來說，他們很難準確區分行政指導和行政命令之間的區別，因此所謂的指導在很多情況下都會變異為具有強制約束力的行政行為，而且這種指導在法律上沒有明確的邊界可言，缺少必要的監督和制約。從筆者在黃巖區收集的214份“村規民約”文本來看，基本上都有政府下發的范本的影子，在實際調研中多名村民和村干部也在訪談中暗示——本村的“村規民約”就是以政府下發的模板為草案來討論制訂或修改的。在筆者面向黃巖區村民進行的問卷調查中，480份有效問卷中的84.5%的村民認為“上級政府全程參與了本村“村規民約”的制訂和修改”，充分說明了行政權力對于“村規民約”制定和修改過程中的強勢滲透。鄉鎮（街道）政府的過度參與勢必會抑制村民的民主參與，而由于政府的主動干預，村干部往往也會主動迎合“領導”的要求，在“村規民約”制訂和修改的過程中進行妥協。經過調研我們也發現，在這個過程中，對于忙于生計、參與能力較弱的村民而言，參與“村規民約”制定和修改的投票只是一種可有可無的形式。

（四）面對日益多元的鄉村利益格局，“村規民約”的制訂普遍缺乏權威性

隨著黨中央對“三農”工作的全面部署和鄉村振興戰略的逐步實施，新時代的農村發生了翻天覆地的歷史性變化，農村經濟結構、農業經營模式因之變遷，社會分工愈來愈細，各個階層在不斷分化、裂變。個體戶、私營企業、中間組織、自由職業等不斷涌現出來，傳統農村開始出現階層分化，包括富裕階層，中農階層，半工半農階層和貧弱階層等。農村社會階層分化，使農村社會的利益主體和利益來源多元化、利益關系復雜化、利益矛盾明顯化，形成了極其復雜的利益新格局和社會矛盾新體系，這對鄉村治理帶來了新的挑戰，亦對“村規民約”的制訂和修改帶了許多新問題。在這種條件下，“村規民約”的制訂和修改在內容上僅反映簡單多數的意見，在程序上僅有簡單多數的參與，已經無法保證“村規民約”制訂和修改的權威性。

經過實地調研與問卷調查，我們發現“村規民約”的制定和修改缺乏權威性，最終導致的“村規民約”在實際運用中約束力不夠，執行不力甚至不能執行，以至于“村規民約”無用論”盛行。村民參與積極性主動性不高，成為當前在廣大農村全面開展“村規民約”制訂和修改工作面臨的最大挑戰。筆者認為，問題的癥結在于——“村規民約”在制訂和修改過程中，沒有很好地協調各種不同利益關系，沒有通過充分的協商與整合各種利益矛盾，僅通過簡單多數的同意或刻意回避當前農村真正的問題矛盾，使“村規民約”的制定與修改流于形式缺乏權威性。比如，在面向黃巖區所有行政村回收的480份有效問卷中，當被問到“你們村“村規民約”的內容是否體現了多數村民的要求”時，超過97%的村民認為“基本體現”，但當被問及“如果依據“村規民約”處理的結果對您不利，您是否會接受？”時，這97%的村民中卻有超過47.84%的村民選擇了“不會”。面對這樣的悖論，充分說明了“村規民約”權威性不足，村民的參與和對村民意見的反應過于表面化，“村規民約”的內容缺乏普遍共識，而沒有觸及農村當前真正的矛盾焦點的現實。

四、鄉村振興戰略實施中深化“村規民約”建設的路徑與策略

（一）樹立對“村規民約”的系統科學認知，充分認識制訂好“村規民約”對于實現“治理有效”的重要意義

對“村規民約”進行系統科學的認識，提高對于制訂和修改好“村規民約”在實現鄉村“治理有效”中的重要意義的理解和把握，是新時代在鄉村振興戰略實施過程中制訂和修改好“村規民約”的邏輯起點。工具的選擇離不開對目標的認知和界定，只有準確把握了新時代“村規民約”的性質及其制訂和修改的一些新特點，充分認識到制訂和修改好“村規民約”對于實現鄉村“治理有效”的重要意義，才能采取最佳的策略、運用適當的程序、選擇最適用的政策工具和組織方式，使“村規民約”的制訂和修改更加富有成效，更好服務村民，助力鄉村振興戰略的穩步實施。

1.提高政治站位，從鄉村振興戰略實施的大局出發，以新時代習近平中國特色社會主義思想為指導，來做好“村規民約”的制訂和修改工作。習近平總書記曾提出，“法律是成文的道德，道德是內心的法律。法律和道德都具有規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的作用，在國家治理中都有其地位和功能。”[10]133國家治理需要“法律”和“道德”，鄉村治理也不例外。鄉村振興戰略實施的一個重要目標就是實現鄉村的“治理有效”，這一點的提出針對的就是“鄉村整體發展水平不高、鄉村治理體系和治理能力不強”的現實。新時代要制訂好“村規民約”，首先就是要提高政治站位，充分認識到全面推進“村規民約”的制訂和修改是新時代鄉村治理體系創新和治理能力提高的重要抓手，“村規民約”本身即是寶貴的中華傳統文化資源，又是新時代鄉村治理中“法治”與“德治”相結合的典范，是實現村民自治的重要載體，與習近平同志對鄉村治理的內在要求是不謀而合的。

2.統一思想形成合力，加強教育、宣傳與引導使“村規民約”制訂和修改的多元參與主體，在認識上達成共識，在行動上協調一致。調研發現，不論是基層機關干部，還是村兩委干部或是普通村民，只要提到“村規民約”沒有不知道的，但說到對“村規民約”的理解，卻很難有人可以說出一二來，特別是各個參與主體對““村規民約”的制訂和修改是村民們的法定權利認識不清，從而導致對于““村規民約”的制訂和修改，基層行政機關認為是行政命令，村“兩委”干部認為是行政任務，普通村民認為是政府的要求。在這種認識下，各方既缺乏積極性，又很難形成合力，最終導致“村規民約”制訂和修改過程中往往事倍功半。因此，各方首先要明確“村規民約”的制訂和修改是村民參與基層自治的權利，而不是義務，村民才是參與的關鍵主體、行政機關主要提供支持引導和保障、村“兩委”主要負責領導責任。并將這些認識統一到實現鄉村“治理有效”的總體要求上來，從而最終做到行動上的協調一致，充分發揮各方面的積極性與創造性。

3.轉變工作思路和工作態度，準確把握基層行政機關的角色定位，為新時代在鄉村振興戰略實施過程中，制訂和修改好“村規民約”提供良好的人才和條件保障。創新基層治理體系是鄉村振興戰略實施的一個重要組成部分，為了補齊鄉村治理的短板，任由農村自然發展、自然形成一套治理體系顯然是不太現實的，基層行政機關必須在這個過程中積極作為。行政機關是新時代“村規民約”制訂和修改完善的主要推動者，行政機關必須充分認識到這一點，并主動承擔起這份責任。與此同時，全面推動“村規民約”的制訂和修改完善，有別于一般的行政任務，這是村民參與鄉村治理的自治活動。行政機關在這個過程中不是決策者，也不是直接的領導管理者，應當扮演好引導者和服務者的角色。其主要工作應是宣傳教育村民，使其能夠正確認識“村規民約”，并引導村民積極主動參與“村規民約”的制訂和修改，為村民解決在實踐過程中遇到的困難問題。特別是為村民解決好專業人才缺乏的問題，一方面，創造條件加強教育培訓，提高村民參與“村規民約”制訂和修改的能力；另一方面，通過引進優秀的專業人才參與到“村規民約”的制訂和修改的過程中，為村民提供切實有效的幫助。

（二）圍繞中心工作體現時代特色，結合具體實踐滿足村民實際需求，增強“村規民約”內容的適用性

“時代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人。”這就要求“村規民約”的制訂和修改在內容上，不僅要回應時代發展的需求，更要反映人民群眾的實際要求，從某種意義上來講，人民群眾的實際需求就是時代發展的最終要求。基層治理歸根結底是人心之治，任何實際舉措得不到基層群眾的真心擁護和認同，都是行不通的。習近平總書記明確指出，政策制定得好不好“要看鄉親們是哭還是笑。要是笑，就說明政策好。要是有人哭，我們就要注意，需要改正的就要改正，需要完善的就要完善。”①人民網： 《習大大下鄉記：“政策好不好，要看鄉親們是哭還是笑”》 （2015年8月10日），http://politics.people.com.cn/n/2015/0810/c1001-27439372.html 2019年8月5日訪問。“村規民約”的制訂和修改也是同樣的道理，“村規民約”制訂得好不好，關鍵要看其在內容上是否反映了廣大村民的實際需要，是否以堅持讓村民獲得實際便利為目標，是否解決了農民群眾的實際困難和問題，是否得到了村民的一致承認。實際上，推動“村規民約”制訂和修改的全面完善，最終目的還是為了實現農村社會的有效治理，讓農村群眾擁有實實在在的獲得感與幸福感。

1.樹立大局意識，把握時代發展脈搏，確保“村規民約”的制訂和修改，在內容上要緊扣鄉村振興戰略實施的時代背景，服務于當前“三農”工作的中心任務。針對改革開放40年來，社會主義市場經濟快速發展、城鎮化進程不斷加快和農村改革逐漸深入，農村社會發生了廣泛而深刻的變革的實際，黨的十九大做出了實施鄉村振興戰略的重大部署。鄉村振興戰略的實施準確抓住了當前農村發展中“人”、“地”、“錢”的主要矛盾，在準確認識農村發展規律的基礎上，著力推動城鄉結合發展，推動新時代農村的全面振興，成為當前“三農”工作的中心任務。“村規民約”的制訂和修改在內容上也應該以此為切入點，順應時代變化發展的實際，緊緊圍繞當前農村社會的中心工作順勢而為，在內容上更好的體現“人才振興”、“文化振興”、“生態振興”等內容，與時俱進，及時更新“村規民約”的內容，使其在新時代鄉村振興的偉大實踐中發揮新的更大的作用。

2.增強問題意識，反映村民實際需求，“村規民約”的制訂和修改，在內容上要想村民之所想、急村民之所急，切實反映和解決村民生產生活中的問題。經過實際調研，我們發現隨著經濟社會的發展和物質生活水平的整體提高，基本的物質生活條件和生產生活秩序安全的保障，已經不再是村民們最關注的內容。隨著村民文化素質的普遍提高和權利意識的逐步增強，“村民權益的保障”、“集體經濟或財務的管理”、“村務管理”等成為村民們認為“村規民約”的內容中最重要的內容。在農村社會主要矛盾的變化和全面發展的迫切要求下，村民們也開始關注農村的文化和生態問題，“鄉村文化發展”和“環境保護”被認為是“村規民約”內容的最重要的部分之一。此外，由于城鄉間交流的加快和流動人口的增多，針對流動人口帶來的“社會治安”和“鄰里關系”問題也開始受到村民們的關注。結合以上調研的情況，新時代在鄉村振興戰略實施過程中，“村規民約”的制定和修改絕不能因循守舊，必須在細致的調查研究基礎上，充分反映村民實際生產生活中的新要求，從而增強“村規民約”在內容上的實用性，使其在村民的生產生活中發揮實實在在的作用。

3.增強法治意識，劃清法律紅線，“村規民約”的制訂和修改，在內容上不能違反國家法律、法規和政策規定，不能侵犯村民的合法權益。國家法律明確規定，“村規民約”的內容“不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。①《中華人民共和國村民委員會組織法（2018修正）》，第27條。這是一條由法律明文強調的禁止性規范。作為村民自治的行為規范，“村規民約”并不必然與法律文件相關。但是，在法治中國建設的背景下，在國家法律、法規和政策的規范下，“村規民約”不可避免地和法律文件產生關聯，而且，這一關聯并不是小概率的偶然關聯。同時又由于這些法律文件和政策的內容具有較強的普遍性、概括性和原則性，在國家法律之下，基層農村社會仍然有巨大的自治空間。自治空間給村民在制定和修改“村規民約”過程中發揮主動性和創造性提供了條件，但“村規民約”在內容上仍然要以法律、法規和政策為基礎底線，不能越過法律的邊界，要時刻保證村民的合法權益不受侵犯。

（三）實現村民民主參與和行政權規范指導的有機結合，保證““村規民約””制訂程序的正當性

保證“村規民約”制訂和修改程序的正當性，實現村民民主參與村莊政治生活的權利，是尊重和維護村民法定的自治權利的重要體現，和村民在鄉村振興戰略實施過程中參與農村社會治理的有效途徑，而不單單是達到“制訂和修改好”“村規民約”這一目標的一種手段或工具。村民對“村規民約”制訂和修改的充分參與，還有利于提高“村規民約”在執行過程中的可接受度，在這個過程中鍛煉村民政治參與的能力和素養，并在民主參與的進程中營造農村社會公正和諧的社會氛圍。當然，在這個過程中我們還要注意到普通村民的自發性與盲目性，要保證“村規民約”制訂和修改程序的正當性，還離不開基層政府的科學指導。

1.尊重廣大村民在“村規民約”制訂和修改過程中的主體地位，確保“村規民約”制訂和修改的主體合法性。《村民委員會組織法》 第27條規定，村民會議可以制訂和修改村民自治章程、“村規民約”。基層行政機關和村民委員會必須清晰準確的理解這一法律規定，明確村民會議是制訂和修改“村規民約”唯一的合法主體，而不能僅僅由“村兩委村民代表通過”來簡單要求全體村民“自覺遵守”。貫徹落實“村規民約”制訂和修改的主體是“村民會議”這一要求，需要村民委員會明晰自身的職責定位，自覺維護“村民會議”在“村規民約”制訂和修改中的主體地位，也需要基層行政機關的監督和指導。最根本的，還在于全方位調動村民參與“村規民約”制訂和修改的主動性與積極性。

2.合理設置村民參與“村規民約”制訂和修改的時間和流程，確保“村規民約”制訂和修改過程中草案的形成和最終的通過真實反映民意。改革開放以來“以經濟建設為中心”成為各級政府的工作重心，對于普通村民來說參與基層治理和村莊的政治生活，遠沒有工作賺錢重要，而且現實中大部分村民的確還要為生計而奔波操勞，沒有充足的時間和條件充分地參與到“村規民約”的制訂和修改過程中。與此同時，相對于村民委員會和基層行政機關，村民在參與過程中是信息不對稱的。這些因素綜合起來就只能要求，在村民參與的時間上盡量滿足村民的要求，選擇村民普遍便利的時間。流程上可以采取多種多樣的形式，為村民提供更多的選擇和參與的機會，為村民參與提供必要的條件，讓村民可以參與“村規民約”從草案到通過的全過程，而不僅僅只是參與最后的投票。

3.規范行政機關在“村規民約”制訂和修改過程中的指導，確保“村規民約”制訂和修改過程中政府指導的有序性和有效性。在新時代鄉村振興戰略的實施過程中，基層行政機關是構建創新基層治理體系，實現基層“治理有效”的重要主體。在“村規民約”的制定和修改過程中，自然也少不了基層行政機關的參與，從而克服農民在基層治理中自發性和盲目性較強的問題。但是，在此過程中基層行政機關發揮的主要是指導的作用，要做到科學有效的指導就要積極尋找行政權與自治權的平衡。既要發揮基層行政機關的專業技術和人員優勢，又要克服行政權過于強勢盲目地擴張，避免其對村民參與自治活動正常程序和規律的干擾或破壞，從而發揮村民和基層行政機關兩個方面的優勢，確保“村規民約”制訂和修改過程中政府指導的有序性和有效性。

（四）制訂過程中注意鄉村社會的整合與多元利益的協調，樹立“村規民約”在村民自治中的權威

“只要有人的地方就有利益之爭，只要有社會的地方就存在矛盾”。不管是利益之爭，還是矛盾沖突，都需要規則秩序來進行疏解和引導，為矛盾糾紛提供有效的解決機制。作為一種行為規范，“村規民約”應當發揮調解區域內矛盾，指導人們行為的作用，這就需要“村規民約”具有一定的強制約束力。然而，擁有強制力的主體一般只能是國家，及國家通過的法律、法規和政策。因此，“村規民約”要擁有具有強制性的約束力，必須在合理、合法的基礎上形成最大共識，在協商一致的情況下，由村民授權擁有某種事實上的約束力。這就需要首先樹立“村規民約”的權威性，這種權威性，主要來源于國家的法律、法規的制度性安排、農村基層黨組織及自治組織的組織基礎，和最廣泛的農村群眾對“村規民約”的認同和衷心擁護。

1.增強基層農村黨組織的凝聚力，充分發揮農村黨支部在“村規民約”制訂和修改中的領導核心作用。“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”村黨支部或農村黨委作為我們黨在基層的組織，是鄉村振興戰略實施過程中對實現農村社會“治理有效”的總體目標的重要參與主體，在“村規民約”的制訂和修改中更應該主動擔負起領導責任。從實際調研的情況看，只有12.92%的村民認為當自己遇到“村規民約”中的矛盾問題會找村黨支部來解決，充分暴露了基層黨組織在“村規民約”制訂和修改中作用發揮不足，在實際工作中的嚴重弱化甚至邊緣化的問題。因此，基層農村黨的組織要進一步增強凝聚力和戰斗力，充分發揮密切聯系群眾的傳統優勢，和自身思想的先進性以及組織優勢，在“村規民約”的制訂和修改過程中主動作為，發揮黨組織的權威，憑借領導核心的地位充分發揮橋梁和紐帶作用，協調和整合農村社會分歧以形成共識。

2.聚焦農村社會的主要矛盾問題，在“村規民約”制訂和修改的過程中敢于碰觸“真矛盾”、解決“真問題”。“村規民約”要想避免成為嚇唬人的紙老虎，就要敢于觸碰農村社會鄉村振興中的“真矛盾”，為農村群眾解決切身相關的“真問題”，而不是在“村規民約”制訂和修改時避實就虛、流于形式，作花樣文章。如果不管“村規民約”怎么變，而村民生產生活中的問題絲毫沒有解決，只能說明“村規民約”與村民的實際生活無關，村民自然不會對每次修訂的“村規民約”報以信任的態度。實踐證明只有與村民生活息息相關且切實有效，并持續發揮作用的制度才有持久的生命力，“村規民約”要樹立長久的權威，就要在制訂和修改中為村民解決實實在在的問題。

3.注重吸收弱勢群體和新興階層的意見和建議，在“村規民約”制訂和修改中尋求最大公約數，實現鄉村社會多元利益主體的協調整合。基層農村社會治理日益復雜化的重要原因在于，改革開放后，中國農村的社會權力不斷分散化，使得鄉村出現了權威缺乏的局面，社會治理也相應出現了“碎片化”的發展傾向。農村社會中的弱勢群體由于在經濟、政治、文化等方面處于弱勢地位，因此他們的聲音在基層治理中得不到重視，然而他們正是基層治理問題最直接的受害者，一旦他們的問題不斷積聚，就可能引發更大的社會問題給社會的穩定帶來極大威脅。工商業的發展也使農村社會出現了許多新興的階層，他們在農村經濟社會中是最活躍的成分，對農村社會的有效治理有著重要的影響，然而他們在政治生活中卻缺乏相應的地位。在這種情況下，村規民約制訂和修改必須承擔起權威性整合的任務，在各階層充分溝通協商的基礎上樹立權威。

結 語

以浙江省黃巖區“村規民約”建設的實踐為樣本，我們系統考察了：新時代在鄉村振興戰略實施背景下，如何以法治思維和法治方法為指導，更好地發掘“村規民約”這一傳統的民間規范資源的治理價值。如何結合時代背景更好的制定和運用“村規民約”，在鄉村法治建設過程中，構建起正式制度與非正式制度之間的自發性權威。如何利用“村規民約”這一傳統制度資源為自治、法治、德治在鄉村治理中的有機結合提供有效制度載體，從而更好實現鄉村“治理有效”的總體要求。基于實踐的考察以及對以上問題的思索，我們初步發現了，在鄉村振興戰略實施進程中，深化“村規民約”建設所面臨的主要矛盾與挑戰；并提出了在新的時代背景下深化“村規民約”建設以推動鄉村社會有效治理的一些路徑與策略。然而，作為個案研究，進一步推廣還需要實踐的驗證。同時，如何在實踐與理論層面更好地回答本研究著力探尋的三個核心問題，還需要我們通過對實踐進行更加深入、廣泛、系統的考察，對相關理論做更加深刻的理解與更加靈活的運用。從而對如何結合時代背景更好地深化“村規民約”建設，繼續推動鄉村社會治理有效戰略目標的最終實現，能夠擁有一個更加清晰成熟的認識；并落實到實踐中，繼續堅持深化“村規民約”建設，為新時代鄉村治理提供務實管用的制度保障。