西藏自治區(qū)森林督查工作問題及對策分析

胡 開

(西藏自治區(qū)林業(yè)調查規(guī)劃研究院，西藏 拉薩 850000)

1 引言

自2018年開展森林督查以來，西藏自治區(qū)通過構建“天上看”、“地面查”的全方位監(jiān)測手段，通過掛牌督辦、通報曝光、查處嚴辦，有力地打擊和懲處了破壞森林資源行為。筆者根據(jù)實際森林督查工作經(jīng)驗、森林資源管理調研，對森林督查工作中存在的問題進行分析，并針對問題提出相應對策和建議。

2 存在的問題

2.1 森林資源管理問題

2.1.1 資料不完整，存檔不規(guī)范

根據(jù)國家和自治區(qū)對森林督查工作的技術要求，森林督查工作必須收集人工造林、使用林地、各類森林經(jīng)營活動以及自然災害等基礎資料。從實地調查結果看，一是地方掌握的二類調查、林地年度變更調查、公益林區(qū)劃落界數(shù)據(jù)、地形圖等基礎資料不完整，對縣域內從事的森林經(jīng)營活動、項目建設使用林地等資料收集不完善。二是存檔不規(guī)范。諸多縣(區(qū))存在有造林地塊，無造林作業(yè)設計；有森林經(jīng)營作業(yè)區(qū)變更，無變更作業(yè)設計及變更報告；有紙質文本，無電子存檔；調查資料未及時矢量化、數(shù)字化；未分類存檔，專人管理的情況。如不進行及時整改，難以支撐森林督查工作開展。

2.1.2 部門之間缺少溝通，難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

一是自然資源部門在編制和修改土地利用總體規(guī)劃的時候，與林草部門缺少溝通，導致自然資源“一張圖”和林地“一張圖”之間存在一定差異。自然資源部門在辦理土地使用手續(xù)的時候，主要依據(jù)自然資源“一張圖”確定地塊的用途，沒有依據(jù)林業(yè)部門的林地“一張圖”，造成有些地塊在使用過程中，現(xiàn)狀為有林地，但是自然資源“一張圖”顯示為非林地，自然資源部門依據(jù)自然資源“一張圖”為業(yè)主單位辦理了土地使用手續(xù)。二是由于資金問題，林業(yè)部門無法及時獲得最新的高清遙感數(shù)據(jù)，以保障對森林資源的及時有效監(jiān)管，由于數(shù)據(jù)保密性，無法實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享[1，2]。

2.1.3 宣傳和管理力度不夠

一是由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村林業(yè)站工作人員身兼數(shù)職，業(yè)務不熟悉，對林業(yè)相關的法律法規(guī)認識不夠，在林地管理時存在不知道辦事流程，未督促業(yè)主單位及時按照國家和自治區(qū)有關要求規(guī)范辦理占用林地審核(批)手續(xù)的問題。同時，在森林資源管理中，存在重森林、輕林地，重永久使用林地、輕臨時占用林地的情況。個別工作人員甚至認為灌木林地不屬于林地范疇，臨時用地可以不辦理占用林地審核(批)手續(xù)。二是對林地的動態(tài)管理還存在一些漏洞，特別是對一些可能存在違法占用林地的建設項目，沒有安排專人加強日常監(jiān)管，導致違法占用林地問題發(fā)生后，林業(yè)部門沒有及時進行查處。三是群眾思想意識淡薄，亂砍濫伐的現(xiàn)象仍然存在。

2.1.4 基層技術力量薄弱

森林督查工作充分應用了3S技術和林業(yè)調查規(guī)劃等技術[3，4]，西藏基層林草主管部門人員短缺、裝備落后，難以承擔相關工作。地方林業(yè)和草原主管部門資源林政管理人員少，素質參差不齊，尤其是新一輪機構改革后，全區(qū)僅43個縣(區(qū))保留了林業(yè)部門，加上查辦破壞森林資源違法行為的經(jīng)驗不足、管理區(qū)域較大、日常工作繁重等客觀原因，在一定程度上影響了工作進展。

2.2 森林督查工作整改問題

2.2.1 整改工作難度大

森林督查檢查發(fā)現(xiàn)的破壞森林資源問題脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、基礎設施建設等重要民生項目占總項目數(shù)的90%以上，個別領導干部未能處理好發(fā)展與保護并重的關系。在貫徹落實中央相關文件精神時存在誤解，打著脫貧攻堅的旗號違法占用林地，為及時完成任務而觸碰生態(tài)保護“底線”、“紅線”。若完全按照相關法律法規(guī)嚴肅處理，將導致企業(yè)、群眾上訪等一系列影響社會穩(wěn)定的隱患，脫貧攻堅任務無法完成，脫貧人員返貧，影響干事和創(chuàng)業(yè)積極性等一系列問題，依法依規(guī)徹底整改難度較大。

2.2.2 整改進度緩慢

根據(jù)自治區(qū)2019年10月30日統(tǒng)計結果，2018年度森林督查西藏共發(fā)現(xiàn)277項破壞森林資源項目。已完成查處銷號項目99項，占總項目數(shù)的35.8%； 2019年森林督查西藏共發(fā)現(xiàn)227項破壞森林資源項目，查處率不足10%。由于諸多破壞森林資源項目為自治區(qū)、市(地)、縣(區(qū))重點項目，而負責整改工作的主要是縣級林草主管部門，由于行政級別不對等因素，整改工作進度慢，查處力度明顯不夠。

3 對策和建議

3.1 森林資源管理方面

3.1.1 全面提高檔案管理質量

一是建議將檔案管理納入天保工程成效監(jiān)測和公益林成效監(jiān)測指標體系中[5，6]，將檔案管理作為一項重要指標進行考評打分，嚴格要求基層單位對森林經(jīng)營管理資料進行分類管理、專人管理。二是針對市場化后設計單位水平參差不齊，提交成果不完善的情況，提高成果要求，從過去的單純提交紙質版文本到紙質版、電子版、矢量化數(shù)據(jù)、現(xiàn)場調查資料等，并將提交成果作為各類森林經(jīng)營作業(yè)設計評審通過的一項重要指標進行考核。三是建議基層林草管理部門以林業(yè)“一張圖”為契機，在已有“一張圖”的基礎上開展各類森林經(jīng)營活動，做到林業(yè)經(jīng)營管理數(shù)據(jù)的及時矢量化、數(shù)字化。

3.1.2 進一步加強協(xié)作共管，實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享

一是建立協(xié)商會議機制，加強協(xié)作，共同保護林地。由自治區(qū)、市、縣政府協(xié)調，加強林業(yè)、資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、環(huán)保、交通等主管部門的行業(yè)協(xié)作，從規(guī)劃入手，齊抓共管，嚴格現(xiàn)場查驗和征地用地審核審批把關。二是爭取國家支持，按年度發(fā)放多部門遙感影像數(shù)據(jù)，實現(xiàn)多部門數(shù)據(jù)共享，用于森林資源管理工作[7]，做到提前發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

3.1.3 加強宣傳，嚴格森林資源管理

一是加強資源管理相關的政策、法律法規(guī)和辦事流程的宣傳，提高農(nóng)牧民生態(tài)環(huán)保意識；合理勸導農(nóng)牧民合理科學采伐林木，鼓勵農(nóng)牧民使用清潔能源代替薪炭材；對于使用非森林林地、臨時用地超期限的業(yè)主單位，由縣級林業(yè)主管部門提前宣傳或通知辦理占用林地審核(批)手續(xù)。二是對違法違規(guī)行為嚴肅查處。對違法違規(guī)征占用林地和采伐林木的業(yè)主進行教育，情節(jié)嚴重的要依法懲治，充分發(fā)揮法律、法規(guī)的權威作用。對于少批多占、違法占用商品林地或不構成犯罪的公益林地的單位或個人，發(fā)放整改通知書，勸其按政策規(guī)定補辦征占用林地手續(xù)；對通過宣傳教育，拒不補辦手續(xù)的，移交司法機構處理[8，9]。

3.1.4 建立森林督查長效工作機制

明確林森林督查工作機制和人員編制，由縣級以上林草管理部門確定森林督查專職技術人員，每年定期開展對基層技術人員進行“3S”技術、規(guī)劃設計、資源管理、林業(yè)執(zhí)法、采伐管理等方面的政策、專業(yè)技術以及辦事流程的培訓[10]，注重培訓實際效果，全面提升全區(qū)林草部門人員的專業(yè)技術水平，逐步實現(xiàn)森林督查工作由自治區(qū)林草部門主管轉換至由各縣(區(qū))林草部門主管，提高森林資源管理水平，擴大森林資源“一張圖”的應用范圍。

3.2 森林督查工作整改方面

3.2.1 加強督辦，全力整改

建議成立整改工作領導小組，通過實地督導、下發(fā)通知、電話督促等方式，責成各地(市)針對存在的問題逐項制定整改措施，依法依規(guī)查處。自治區(qū)安排專人負責，對違法項目進行分門別類處理，督促有關單位按照相關法律法規(guī)要求定時整改，對情節(jié)嚴重的案件，由自治區(qū)林草主管部門或市(地)林草主管部門掛牌督辦，時時督導。讓違法犯罪行為變成“不敢犯、不想犯、不能犯”，把約談制度作為常效問責手段。督促當?shù)刂贫ㄐ兄行У纳种脖换謴头桨福e極開展生態(tài)修復，補辦林地相關手續(xù)。

深刻吸取已發(fā)生事件的經(jīng)驗教訓，加強森林資源和自然保護地的監(jiān)管，嚴格執(zhí)行有關法律法規(guī)規(guī)定，在下一年度森林督查工作開展以前開展林草部門常規(guī)巡查，林地保護地清理排查活動，對破壞森林資源的行為做到提前發(fā)現(xiàn)、提前處理、舉一反三，杜絕類似事件發(fā)生。

3.2.2 考慮西藏特殊性，酌情處理

西藏是全國唯一集中連片貧困地區(qū)，目前正處于脫貧攻堅關鍵時期，交通、水利、電力等基礎設施工程，易地扶貧搬遷、邊境小康村建設、三巖搬遷、高海拔搬遷等民生公共事業(yè)建設日益增多，地方資源林政管理工作壓力較大。在自治區(qū)林草局已經(jīng)開展的“邊建設、邊報批”制度建立工作基礎上，為確保相關制度切合實際、可操作，深入基層、項目建設點開展深度調研，進一步細化《西藏自治區(qū)支持深度貧困地區(qū)建設項目先行使用林地草地管理辦法》，在做好依法補償安置前提下，規(guī)定報批期限，上報自治區(qū)林草主管部門后可以先行使用林地。對已發(fā)生的違法違規(guī)使用林地民生和基礎設施項目，考慮西藏的特殊性，酌情處理。

4 結語和展望

森林督查工作，是西藏林業(yè)首次接受如此高規(guī)格和系統(tǒng)性的全面檢查，對西藏森林資源管理水平的提升起到了積極作用。西藏應以森林督查工作為契機，繼續(xù)保持森林資源保護管理高壓態(tài)勢不放松，嚴肅查處非法破壞森林資源案件不放過，健全林地管理長效機制不懈怠，提前介入，及時發(fā)現(xiàn)，堅決做到事前、事中、事后的監(jiān)管，制止非法占用林地行為，壓實各級林草主管部門和業(yè)主的責任，做到有案必查、執(zhí)行必果，不斷強化西藏珍貴森林資源得到有效保護。