試論衛星發射第三方責任保險在分散空間第三者責任中的重要作用

王強， 桂文東， 賓佳珺

(1. 中國人民財產保險股份有限公司， 北京100020; 2. 中國人民財產保險股份有限公司西安市分公司， 西安710077; 3. 中國人民養老保險有限責任公司， 北京100020)

1 引言

隨著商業航天的蓬勃發展， 美國SpaceX 公司“星鏈” 等多個巨型低軌星座計劃正在部署。 以“星鏈” 為例， 在前三次發射的180 顆小衛星中，在軌177 顆， 也就是說有3 顆已成為“太空垃圾” 形成空間碎片， 僅兩次發射“碎片轉化率”高達2%。 目前已知空間大約有1 萬多個大型碎片， 蘋果大小的碎片約有2 萬多個， 有50 萬件彈珠大小的太空垃圾。 每年約有3 ～4 顆衛星被空間碎片擊中摧毀， 由此每年又至少產生幾百到幾萬塊新的空間碎片。 這些空間碎片很可能造成鏈式反應， 如被推倒的多米諾骨牌， 空間碎片問題將越來越嚴重。 無疑， 巨型小衛星星座的部署只能進一步加劇上述空間碎片問題。

投保衛星發射第三方責任險可利用保險這一成熟機制將國際空間法規定的空間物體致損賠償責任轉移分散， 這種解決方案已成為越來越多衛星業主的選擇。 本文結合我國航天發射項目衛星發射第三方責任險承保實踐， 就空間物體致損引發的第三者責任的分散、 轉移等相關問題進行討論。

2 國際空間法的相關規定

在探討衛星發射產生的空間碎片造成的第三者責任之前， 我們有必要簡要了解一下， 目前規范空間法律責任的相關法律規定。 由于外太空是一個“無國界” 的區域， 因此聯合國和平利用外層空間委員會(簡稱“外空委”) 于1962 年成立了法律小組委員會， 負責擬訂有關外空活動的條約、 協定和其他法律文書草案， 并提交“外空委” 和聯合國大會審議通過。 聯合國通過了外空條約和協定生效后即成為對締約國有約束力的國際空間法， 簡稱“空間法”， 屬國際法范疇。 聯合國現已先后制定了5 個有關外層空間活動的國際公約， 分別是1967 年《外空條約》、 1968 年《營救協定》、 1972 年《責任公約》、 1975 年《登記公約》 以及1979 年《月球協定》。

1972 年9 月1 日生效的《責任公約》 即《空間物體造成損害的國際責任公約》 (TIAS7762)對衛星發射產生的空間碎片對第三方造成的損失賠償責任， 包括責任人、 賠償范圍、 責任免除、適用法律等進行了明確的規定。

(1) 空間碎片造成第三方損失的責任人是航天器發射國。 根據《責任公約》， 航天器發射國的概念非常寬泛， 由于發射國的概念含“促使發射國” 即無論是提供運載工具、 提供發射場地、擁有衛星所有權的國家均應包括在發射及促使發射國范疇內。 上述國家處于同等地位， 即對所發射的空間物體造成的損失， 都同樣負有賠償責任。

(2) 發射定義包含發射失敗任務。 按照《責任公約》 要求， 無論發射成功與否， 均要對發射產生的碎片負責。 而發射失敗后由于衛星已無法控制， 衛星運行軌道與預定軌道存在較大偏差，由此產生的空間碎片潛在風險更大。

3 我國政府在航天發射活動中承擔的責任

(1) 我國已參加的國際公約。 我國于1983年加入《外空條約》， 并于1988 年加入《營救協定》、 《責任公約》[1]和《登記公約》。 隨著中國航天技術進入國際市場， 不僅中國自身的火箭發射本國衛星會產生國家責任問題， 中國自主研發的火箭為他國提供發射服務時， 也會引起國家責任問題。

由于我國航天發射任務， 絕大部分是在西昌、 文昌、 太原、 酒泉衛星發射基地， 所采用的運載工具主要為我國長征、 快舟系列等民商用運載火箭。 除了個別國外搭載衛星外， 絕大部分載荷所有權也為我國。 因此按照《責任公約》， 無論如何解讀， 目前我國航天發射任務造成的空間碎片給第三方造成的損失， 按照責任公約要求，我國都應成為責任主體。

(2) 我國目前規定主用戶單位對衛星喪失主要業務功能后的離軌工作具有責任。 2016 年， 國防科工局發布的《民用衛星工程管理暫行辦法》(科工一司〔2016〕 986 號)， 對民用衛星工程管理從論證到衛星退役全過程有關活動的管理做出統一規定。

其中第三十八條規定: 衛星、 地面、 應用、測控系統協同配合， 加強在軌衛星全壽命期技術支持保障， 開展衛星狀態監測， 做好空間物體危險碰撞預警、 規避和應急保障， 實現衛星既定功能與任務。 第四十一條規定: 衛星喪失主要業務功能性能或喪失主動離軌能力前， 由主用戶部門牽頭向國防科工局申請衛星退役。 國防科工局按程序核準退役并會同有關部門統籌安排衛星拓展應用、 離軌處置等工作[2]。

上述規定明確了主用戶單位對衛星喪失主要業務功能后的離軌工作具有責任。 同時由于該辦法強調， 商業衛星、 國際合作衛星工程原則上參照本辦法執行， 但由于我國目前衛星的主用戶單位主要為國家部委或國有企業， 因此對衛星離軌及有關空間碎片的責任其實仍由國家財政承擔，使用國家信用為中國的航天活動可能產生的空間碎片第三者責任進行背書。

綜合上述分析， 我們可以得出以下結論: 一是我國早在上世紀80 年代即加入國際《責任公約》， 作為聯合國常任理事國及國際航天大國，遵守踐行旨在規范國際空間環境的國際公約是我國必然選擇。 二是我國航天事業蓬勃發展， 由此產生的空間碎片責任風險也不斷提升。

我國近年來航天發射次數屢創新高， 2018年、 2019 年均居世界第一位。 特別是2015 年以后我國商業航天事業的迅速發展以及《國家民用空間基礎設施中長期發展規劃(2015 -2025 年)》發布以后， 我國重要空間資產無論從質量上還是數量上均出現迅速增長態勢。

如何為重要空間資產安全提供保障， 如何規避我國發射活動產生的空間碎片對航天活動參與者帶來的法律責任隱患， 將隨著發射活動的不斷發展及空間碎片問題的日益嚴重而受到關注。

4 空間碎片造成的第三者責任可使用衛星發射第三方責任險進行分散

4.1 衛星發射第三方責任保險(Satellite launch third party liability insurance clause) 的主要保障范圍

(1) 承保范圍

按照目前較為通用的衛星發射第三方責任險(以下簡稱航天三責險) 條款的承保范圍是: 保險公司對于已安裝在運載火箭上的衛星發射活動中， 由保單期限內發生的單次事故造成第三方的人身傷害和/或財產損失， 或根據由空間物體導致損害的《責任公約》 (TIAS 7762)， 依法由保險人代表被保險人向第三方支付賠償金[3]。

(2) 風險期間

航天三責險保障的風險期一般為火箭一級發動機點火至衛星在軌30 天至365 天。

從以上保險條款的約定我們可以看出: 航天三責險是依據前文所述《責任公約》 進行賠付的。 賠付的對象包含了由空間物體導致損害的第三方， 是為了解決衛星發射產生的潛在第三方責任而量身定制的一款保險產品。

4.2 航天三責險產品存在的主要問題

目前， 航天三責險無論是承保機制還是保險條款、 保險費率的設計與十幾年前并無本質區別， 雖然如前文所述可以涵蓋由于發射任務產生的空間碎片對第三方造成的損失， 但我國航天三責險為商業保險， 強制性不強， 導致投保航天三責險的航天項目不足， 責任限額偏低， 保險期限較短， 影響該險種充分發揮其化解分散空間碎片造成的第三方法律責任的作用。

(1) 航天三責險承保范圍不足。

按照我國《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》 第十九條的規定: 許可證持有人必須遵照國家有關規定購買發射空間物體的第三方責任保險和其他相關保險。 目前， 我國民用航天項目必須購買航天三責險方可發射。 但是， 我國其他類型衛星等項目一般不投保航天三責險， 而這類任務超過我國發射總次數的50%， 可見我國航天三責險的承保范圍不足， 對民用航天以外的衛星項目是否需要購買三責險也無明確規定， 因此，一旦出現損失可能只能使用國家信用和寶貴的財政資金化解風險。

(2) 航天三責險責任限額不足。

按照我國目前航天保險市場常用做法， 航天三責險責任限額分別為1 億美元、 5000 萬美元、1000 萬美元， 對應的承保標的分別是液體火箭主星、 固體火箭、 搭載衛星。

目前保險公司核定上述責任限額主要考慮因素是: 殘骸鈍化水平、 殘骸落區人口密度、 經濟發展水平等地面風險因素； 對發射產生的空間碎片產生的空間潛在第三方責任并沒有過多地進行考慮。 隨著航天技術的不斷進步， 部分低軌衛星的造價在不斷提升， 以2019 年7 月發射失敗的阿聯酋“獵鷹眼” 衛星(Falcon-eye) 為例， 其保險賠付金額高達4 億美元左右， 可見1 億美元的責任限額一旦發生空間碰撞責任， 保險賠付可能只是杯水車薪。

(3) 航天三責險保險期限過短。

目前， 我國航天三責險的保險期限從意向點火至發射后30 天至365 天不等， 主要承保的是發射及在軌運行初期。 這里需要著重指出的是， 根據前文所述， 聯合國《責任公約》 中明確的空間碎片責任不只局限于成功發射并在軌運行的衛星， 對于發射失敗或在衛星壽命末期在軌失效而產生的第三者損害也負有責任。 特別是此類發射失敗或失效衛星， 由于無法進行有效測控， 其運行狀態、 軌道位置無法像在軌正常衛星一樣得到有效控制， 產生第三者責任的可能性更大， 而此時并沒有三責險保單為其提供風險保障。

(4) 航天三責險管理機制有待于進一步完善。

按照我國《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》 的規定， 申請民用航天發射許可的單位， 只要購買了航天三責險即基本滿足了發射許可對保險的要求。 這在一定程度上賦予了航天三責險強制保險的性質， 即由國家法律法規要求實行的強制保險制度， 但與我國首個強制保險——《機動車交通事故責任強制保險》 相比， 航天三責險的運行機制還可以更加完善。 例如， 對航天三責險的責任限額、 費率區間等， 以條例的形式予以明確； 對強制性航天三責險和商業性航天三責險給予明確和規范。

(5) 我國保險公司針對空間碎片第三者責任的理賠處理能力有待進一步提升。

一旦真正發生第三方責任事故， 商業保險公司是否具備實際處理國家間“空間第三方責任險賠案” 的能力值得商榷。 目前， 我國各商業保險公司航天保險專業團隊設置、 空間法律人才儲備及對《責任公約》 等相關國際條約的熟悉程度均不高。

5 我國航天三責險的發展建議

他山之石可以攻玉。 國際主要航天國家對航天三責險在分散空間碎片潛在法律責任所發揮的重要作用都高度重視， 相關規定可以對完善我國航天三責險機制起到借鑒作用。

5.1 國際主要航天國家航天三責險的做法

(1) 英國

英國在1986 年立法(《Outer Space Act 1986》)[4]，要求每顆衛星發射必須購買責任限額至少為6000 萬歐元的航天三責險。

(2) 法國

法國最重要發射服務提供商阿麗亞娜航天公司(Arianespace) 一般被要求購買6100 萬歐元航天三責險， 政府為超過部分賠償進行兜底。

(3) 俄羅斯

俄羅政府要求其發射服務提供商購買限額3億美元航天三責險， 政府承擔超額賠償的責任。

(4) 美國

美國政府對航天三責險的管理更加嚴格， 商業發射服務提供商必須購買航天三責險將政府的風險完全轉嫁， 限額由美國政府根據最大可能損失進行確定， 一般不超過5 億美元。

5.2 對我國航天三責險解決空間碎片第三者責任的建議

結合我國目前航天三責險實際情況及國際主要航天國家的做法， 我們提出以下建議。

(1) 進一步明確航天三責險的責任限額、 保險期間使其在分散化解空間碎片第三者責任方面發揮更大的作用。

如前文所述， 結合目前低軌星座發展趨勢及衛星造價不斷提高的現實情況， 比照國際相關航天國家的普遍做法， 應適當提升三責險的責任限額。 同時， 要求衛星在軌運行期間， 也應購買一定責任限額的三責險， 特別是針對那些衛星發射失敗或已經在軌失效的衛星主用戶。 上述規定或要求應以書面形式給與規定并監督執行。

同時， 借鑒我國《機動車交通事故責任強制保險條例》， 就人身傷亡及財產損失分別設定責任限額， 并將人身傷亡賠償范圍細化致喪葬費、 死亡賠償金、 受害人親屬辦理喪葬事宜支出的費用、 殘疾賠償金、 殘疾輔助器具費、 護理費、 康復費、 交通費、 被扶養人生活費、 住宿費、 誤工費， 被保險人依照法院判決或者調解承擔的精神損害撫慰金等細項， 使得賠案處理更加以人為本、 更加有法可依。

(2) 建議做到我國所有航天發射項目三責險全覆蓋。

根據目前法律法規要求， 只有民用航天項目必須購買航天三責險， 這就使得我國航天發射項目沒有完全得到航天三責險的保障。 一旦發生空間碎片或其他相關第三方責任， 衛星主用戶就不得不投入大量人力、 物力、 財力來解決相關糾紛。 特別是由于某些單位、 某些航天發射任務的涉密性質， 衛星主用戶甚至可能出現不便直接處理相關事項的隱患， 因此建議實現我國所有航天發射項目三責險全覆蓋， 以切實將由國家承擔的國際公約相關責任轉移至衛星主用戶并通過保險機制進行分散和轉移。

(3) 進一步完善航天三責險機制， 形成強制性航天三責險與商業航天三責險結合的新型保障模式。

結合國際主要航天國家及我國交通強制保險的實踐， 建議我國航天三責險在目前只有商業航天三責險運行的基礎上， 推出強制航天三責險產品， 使其與目前在售的商業航天三責險相結合，為我國航天活動提供更加全面系統的保險保障。

①強制航天三責險與商業航天三責險的關系。

強制航天三責險與商業航天三責險是并行關系。 強制航天三責險建議可在擬議中的《航天法》 中進行原則性要求， 即規定我國所有發射項目必須購買強制航天三責險， 以最大限度分散由國家承擔的潛在空間物體致損賠償責任。

同時明確商業航天三責險是強制航天三責險的補充， 已購買強制航天三責險的投保人可自主選擇購買商業航天三責險， 以為其組織的發射活動提供更全面風險保障。

②強制航天三責險與商業航天三責險的責任限額。

參考《機動車交通事故責任強制保險》 的相關做法， 強制航天三責險責任限額可略低， 建議規定為1 億美元， 即為發射活動提供基礎風險保障。

對超過1 億美元以上至5 億美元(參照美國對責任上限的相關規定) 的部分， 投保人可以選擇購買商業航天三責險， 更大限度地規避和分散風險。

③強制航天三責險與目前商業航天三責險的費率厘定。

強制航天三責險的保險費率由國家相關部門統一規定并調整。 保險公司必須對強制航天三責險單獨核算。 強制航天三責險的經營應不以盈利為目的， 在保證開辦強制航天三責險的保險公司的正常費用開支外不應獲取額外利潤， 產生的經營收益應提取專門巨災風險準備金。 商業航天三責險的費率不受上述限制， 根據市場實際情況由投保人與保險公司自行協商。

6 總結

隨著航天技術的不斷進步， 特別是商業航天的不斷發展， 巨型小衛星星座的部署將使航天發射的數量， 特別是近地軌道衛星數量的增速遠遠超過過去的60 年， 外層空間由空間碎片產生的第三者潛在法律責任也越發凸顯， 我們必須未雨綢繆， 對現行衛星發射第三方責任險的運作模式進行改造以充分發揮其在分散和轉移相關法律責任的作用。